二、制度背景与研究假设

（一）区县管理体制的区别及撤县设区的管理权集中特征

在中国，区县虽属相同级别的政府层级，但与所在市之间的关系存在很大区别（卢盛峰、陈思霞，2017）。在行政管理权限方面，市辖区在审批、规划和土地等决策上需要市级政府审批，服从市级政府的整体部署，而县的独立性和自主性相对更高。以国有土地出让为例，市辖区的国有土地出让是由市级政府统筹管理。在财政方面，市对市辖区实行分税制基础上的再分成制，市与市辖区的财政关系基本是由市级政府决定的，在省直接管理县财政改革省份，市与所辖县在财政上几乎享有相同的权力，市级政府不再具有统筹所辖县财政的权力。例如，在土地出让收入划分上，市辖区能够享有的土地出让收入是由市级政府决定的，但在县的土地出让收入分配上，市级政府几乎不享有分配权。在建设用地指标分配上，虽然有些省（直辖市、自治区）在其颁布的分配文件中，将市辖区也作为参与分配的行政单位，但基本都会将市辖区纳入市的管理之下。相比之下，市辖县的指标分配更加独立，市级政府必须予以保障。在发展重点上，县的经济发展主要以农业为主，耕地保护责任更大，土地出让价格相对较低，市辖区则以工业发展为主，公共设施相对更好，土地出让价格相应更高。上述差异意味着，撤县设区改变的不只是撤并县融入进了市，从农业发展为主转向工业和服务业发展为主，真正的改变是行政区划调整带来的撤并县行政管理权变化，以及相伴而行的财政管理权变化。撤县设区这种行政区划调整避免了市级政府直接集中所辖县管理权造成的影响，通过撤县设区这种行政区划调整，撤并县的管理权自然集中到市级政府。

（二）中国的土地制度与撤县设区改革

中国的土地制度非常严格，城市发展需要的土地必须是建设用地，建设用地采用指标分配制，每个地区只能在指标内使用土地。虽然在中国建设用地指标非常珍贵，但在住房市场化改革之前，建设用地主要是通过划拨被用于经济发展。在住房市场化改革初期，虽然土地价值开始被政府重视和利用，但即使在2002年土地招拍挂制度颁布后，面对激烈的地区间竞争，建设用地大多还是以较低价格被出让给企业使用以吸引资本流入，所以在中国第一阶段的撤县设区中，市级政府通过撤县设区实现土地出让收入目标并不明显。随着住房市场化改革深入推进，土地市场开始获得发展，土地财政效应开始逐渐显现。根据1999～2014年《中国国土资源统计年鉴》和《中国财政年鉴》数据计算，1998年除个别地区土地出让收入与一般预算收入之比相对较高外，大部分地区都处在个位数水平，但在招拍挂制度后的2003年，有一半以上的地区超过了50%，甚至在浙江、江苏和天津，国有土地出让收入超过了一般预算收入。2008年虽然因金融危机导致土地市场冷淡，但国有土地出让收入还是超过了一般预算收入的34%，到2013年这一比例已接近58%。除此之外，从土地出让收入的增长变化看这一趋势更加明显。增长相对更快的地区基本都是发达地区。由于土地出让收入基本为出让地政府所有，不仅取得相对容易，而且使用也更为方便。所以，土地出让收入对地方政府具有很强的吸引力，特别在经济发达地区，因为单位土地出让价格更高，土地出让收入的吸引力更大。然而，建设用地指标的稀缺性问题在经营城市的竞争中变得日趋突出。如何能够获得更多的建设用地指标，为经营城市乃至发展经济筹集到更多资金，成为市级政府最为重视的问题。尤其是在省直接管理县财政体制改革逐渐普及之下，这个问题就更加凸显。市级政府为了解决建设用地指标紧张问题、拓展城市发展空间，通过撤县设区既可以应对省直接管理县财政改革对市级财政的冲击，也可以统筹撤并县建设用地指标。但中国在撤县设区上要求严格，市级政府撤县设区成功概率并不高。对那些经济发展水平较低的市，符合撤县设区条件的相对较少，这是撤县设区大部分发生在经济相对发达地区的一个重要原因。根据全国行政区划信息查询平台（www.xzqh.org/html/index.html，下同）信息，2008～2019年间发生撤县设区的80%城市主要集中于经济发展水平较高地区，发生两次及以上改革的17个城市基本都是区域中心城市。

（三）研究假设

根据中国行政区划调整的经验，市级政府是撤县设区行政区划调整的主要推动者之一。撤县设区虽然不像撤县设市，但都可以理解为推动者为了获得更大发展权（叶林、杨宇泽，2017）。两者的不同之处在于，撤县设区具有行政管理权集中的改革特征。市级政府通过撤县设区将原相对独立的县（市）政府行政管理权力纳入市区体制框架，统筹管理所辖县政府财政管理权和土地规划权，为推动发展提供收入保障和财力支持。同时，对市级政府而言辖区内的各项事业发展都由市级政府负责，在辖区发展上面临的责任对其形成了较大压力。市级政府在既定的政府间收入分配关系和激烈地区间竞争关系下，为发展筹集到尽可能多的资金成为实现发展和取得竞争优势的现实选择。

2008年之前，中国经济一直处于高速发展状态，财政收入快速增长。随着2005年积极财政政策逐步退出，经济发展对财政支出的要求也有所降低，再加上城市建设用地指标相对于土地出让需要还比较充裕，土地价格处于相对较低水平，且土地对市级政府的作用还主要停留于土地出让收入。然而，2008年之后上述情况发生了很大变化。受金融危机影响，财政收入增长势头减弱，中央提出4万亿投资计划，在此背景下地方政府出现巨大融资需求。为筹集发展所需资金，市级政府充分发挥土地融资功能。但市区可供出让的土地已经比较有限，拆迁的巨大成本也使挖掘市区土地潜力的空间缩小。特别是，和2008年之前的情形不同，2009年允许地方成立融资平台⁽⁴⁾，这一情况使得土地对地方政府的价值不只局限于出让收入，还可以利用土地获得杠杆融资。所以，从2009年开始撤县设区逐步进入第二个高潮。和第一阶段撤县设区稍有不同，第二阶段撤县设区的土地出让收入逻辑非常明显，土地的作用不仅是能产生直接收入，而且还具有土地金融功能。这一点可以从2009年前后各省土地出让收入和一般预算收入比重的差异中看出。2003～2008年各省土地出让收入占一般预算收入的比重平均不到35%,2009～2019年该比重平均超过50%。不仅如此，图1显示撤县设区的市依靠土地的平台融资显著高于没有撤县设区的市，撤县设区次数越多的市依靠融资平台获得的融资也显著更高。

基于上述事实，本文提出第一个假设：相较于1998～2004年的第一阶段撤县设区，2008年之后市级政府撤县设区行为存在更为明确的土地出让收入逻辑。

然而，对市级政府来说，尽管土地出让收入支配权90%以上归属市级所有，但撤县设区只是增加了撤并县用地指标内的可供出让土地，且建设用地指标是有限的，因此通过撤并县增加可供出让的土地相对有限。从地理区位看，撤并县距离中心城区相对较远，土地出让价格相较于中心城区要低得多。市级政府撤县设区既可以获得撤并县的建设用地指标，又可以将撤并县用地指标纳入撤并后的市区范围统筹使用。即将撤并县纳入市区的城市规划中，对市区的可出让土地进行空间上的优化。为此，市级政府通过市区规划重新定义城市功能区，通过空间置换将建设用地指标更多用在中心城区，增加中心城区土地出让。同时，打造中心—外围的空间一体化城市发展格局，以便形成中心城区房价与外围城区（即指撤并县）房价的相互支撑，并通过改善撤并县基础设施，发展撤并县房地产市场。在撤并县房地产市场发展推动下，中心城区的房地产市场也进一步发展，后者又通过空间溢出带动外围城区房价上升，从而在中心城区—外围城区之间形成房价的螺旋上升。市级政府通过在撤并县提供大量低价工业用地招商引资吸引企业进入和人口流入（杨其静等，2014），这样既可以降低中心城区工业用地减少带来的招商引资压力，又能为撤并县的房地产市场提供需求支撑。市级政府的上述行为既提高了城市吸引力，满足了工商业用地的低地价供应要求，又实现了高地价的商住用地最大化供应，从而最大程度满足发展所需的收入支持（刘守英等，2020；陈思霞等，2023）。图2和图3比较了撤县设区市和无撤县设区市中心城区土地出让收入及其相对规模，从中看到撤县设区市的中心城区土地出让收入显著高于无撤县设区市。

图改革次数不同的地级市融资平台带息债务余额年度变化

注：数据来源为万德数据库。

图处理组和对照组城市中心城区土地出让收入

注：处理组是指在2019年底之前实施了“撤县设区”改革市的中心城区；对照组是指在整个样本期间均未实施撤县设区改革市的中心城区。数据根据土地市场网数据整理得到。

图处理组和对照组城市中心城区土地出让总收入占比

注：处理组是指在2019年底之前实施了“撤县设区”改革市的中心城区；对照组是指在整个样本期间均未实施撤县设区改革市的中心城区。数据根据土地市场网数据整理得到。

据此，提出本文第二个假设：市级政府利用撤县设区重塑城市土地供应格局，并通过可出让土地指标的空间配置和中心城区与外围城区房价联动，扩大撤县设区土地出让收入。

三、实证策略

（一）计量模型

根据前述分析，在计量上识别市级政府撤县设区的收入逻辑，主要依据土地这一载体，因为市级政府正是通过撤县设区后策略性统筹使用建设用地指标获得撤县设区土地财政效应，具体通过土地出让面积和出让价格予以体现。但如果将撤县设区作为一个准自然实验，采用已有关于撤县设区土地财政效应研究文献一样的方法，即将整个市区或撤并县作为研究样本，则会将建设用地指标增加带来的土地出让收入增长解释为市级政府撤县设区的收入逻辑。为避免这种情况，真实揭示市级政府撤县设区的土地出让收入逻辑，本文在处理组和对照组的比较上，不是整个市区或撤并县，而是撤县设区前后保持不变的中心城区。之所以中心城区的比较结果能够成为本文揭示市级政府撤县设区行为土地出让收入逻辑的证据，是因为根据一般均衡理论，中心城区的土地出让收入应在撤县设区后出现相对下降，撤县设区增加了可出让土地，也分散了中心城区的住房需求。如果实证发现，撤县设区市的中心城区土地出让收入效应较未撤县设区的市更强，就可以推断是市级政府的策略性行为所致。为此我们构造了一个综合数据集，包括撤县设区前后中心城区数据，撤并县撤并前后的数据，以及市辖县的数据，未撤县设区市、市辖区及市辖县数据。利用所构造的综合数据集，参考贝克等（2010）、范子英和赵仁杰（2020）的模型设计，构建多时点双重差分模型（1）式。（1）式中，i表示地级市中心城区，t表示年份，β₀表示截距项，φ_i表示城市固定效应，用于捕捉其他非时间性的城市固有特征，μ_t表示年份固定效应，用于控制时间性不可观察因素，ε_it为随机误差项。（1）式标准误聚类到地级市层面。被解释变量Y_it表示某地级市i中心城区在t年的全部土地出让收入以及区分用途（工业用地和商住用地）的土地出让收入、土地出让面积和土地出让价格⁽⁵⁾。Ref代表撤县设区虚拟变量，若地级市i在t年发生了撤县设区，则t年及以后年份均被赋值为1，之前年份则为0。β₁是我们关心的系数，衡量的是撤县设区对中心城区土地出让的影响。控制变量X_it除了反映城市整体经济发展的变量，包括中心城区的人均GDP、产业结构、人口密度、一般公共预算收支情况，还包括反映城市公共基础设施和公共服务水平的变量，包括道路面积、中小学生数量等。

除了中心城区土地出让的整体情况，我们也整理了中心城区每一宗出让土地的单价和面积，利用（2）式考察撤县设区改革对中心城区每一宗土地出让单价和出让面积的影响⁽⁶⁾。

其中，Y_ikt表示第t年位于中心城区i的第k笔土地交易总价（取对数）。核心解释变量与（1）式一致。控制变量除了（1）式所选取的中心城区特征变量，还控制了反映交易地块属性的特征变量，包括土地级别、土地供应方式、土地来源和土地用途，σ_k表示其他来自地块层面的不可观测因素对因变量的影响。

通过（1)～(2）式检验第一个假设是否存在。第二个假设的检验相对更复杂，因为所要检验的两个机制实际上存在相关关系，土地出让的空间配置与中心—外围房价关系是相关的。不仅如此，出让土地空间配置和中心—外围房价在空间结构上本身也是内生决定的。基于这种复杂的相关性，我们参照洛夫和新川（2007），构建了一组包含个体效应和时间效应的面板向量自回归模型（PVAR)(3)～(4）式⁽⁷⁾。

其中，Ζ_it分别是向量{CAR,NAR}和向量{ln CPrice,ln NPrice}，CAR、NAR分别表示中心城区土地出让面积占该市出让面积比值、撤县设区前撤并县土地出让面积占该市出让面积比值，以此反映出让土地的空间配置关系。取比值主要是因为建设用地指标分配是由上级政府决定的，对于市级政府而言用地指标是既定的，市级政府的土地资源配置能力更多体现在不同区域之间的调配和不同用途之间的调配，通过比值可以消除土地利用年度计划的影响，能直观观察市级政府在中心城区和撤并县的土地出让总量和用途配置情况。ln CPrice、ln NPrice为取对数后的中心城区土地出让价格和撤县设区前撤并县土地出让价格。Ζ_it-l中的下标l为滞后期，p为滞后阶数。这一步分析构建的数据结构为中心城区—外围城区（市辖县）年度数据集，例如，某市（A）当年（2015年）下辖多个县（市）（X、Y为撤并后的新设区；M、N为其他市辖县），则构建A-X-2015、A-Y-2015、A-M-2015、A-N-2015的观测值。估计的基本方法是分别对两个模型进行估计，利用正交化脉冲响应图得到中心城区出让面积（价格）和撤并县出让面积（价格）的互动效应，通过比较撤县设区前后的互动效应差异，获得撤县设区对两者互动效应的影响。如果第二个假设成立，那么二者脉冲响应之差应为正数，表示撤县设区增强了中心城区和撤并县土地出让面积占比以及出让价格之间的互动效应，进而说明市级政府为扩大土地财政效应，利用撤县设区优化了出让土地的空间配置，强化了中心城区—撤并县房价的相互支撑力。

（二）数据说明

本文在实证研究中构造了一个综合数据集：其一，为识别市级政府撤县设区的土地出让收入逻辑，构造了来自土地市场网的微观地块交易数据集。这套数据集包括1998～2019年间全国190余万条地块出让记录，每条交易记录包括土地交易的买方名称、所处位置、批准机关、出让总价、面积、土地级别和土地用途等详细信息，这些信息有助于我们解析每个地块的具体位置以及所属区县，识别撤县设区对中心城区土地出让的影响。其二，根据全国行政区划信息查询平台的历年行政区划变更信息整理出详细行政区划数据，筛选出撤并县完整成为一个市辖新区且中心城区边界没有发生变化的撤县设区样本。为增强数据代表性和实证结果可靠性，对样本作如下处理：第一，剔除4个直辖市、海南省、内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区和港澳台地区的城市样本。第二，剔除市辖区数据缺失连续3年以上的城市样本，最终得到245个城市样本。数据整理后的主要变量名称及描述性统计见表1，从中看到无论是地块层面还是中心城区层面，实验组的土地出让相关变量值均高于对照组。

四、基准回归结果分析

（一）基准分析

前文已述，土地出让收入逻辑的核心证据是撤县设区市在撤县设区后的中心城区土地出让收入，较没有撤县设区市的中心城区土地出让收入有显著更高增长，即撤县设区在（1）式中的估计系数应显著为正。表2汇总了（1)～(2）式估计结果，其中表2第（1）列汇报的是混合OLS回归结果，第（2）列是在第（1）列基础上控制年份和城市固定效应，并将标准误聚类到中心城区层面。估计结果都显示，撤县设区系数显著为正，且系数大小基本相当，这一结果证实市级政府撤县设区的土地出让收入逻辑是存在的。第（3）列报告了商住用地回归结果，可以发现，相比于未撤县设区市中心城区，撤县设区在1%显著性水平上使撤县设区市中心城区的商住用地出让收入增加了29.4%。第（4）列报告的是工业用地回归结果，撤县设区并未对中心城区工业用地出让收入产生显著影响。撤县设区市的中心城区工业用地出让收入没有显著更高，其中很重要原因是工业用地在招商引资压力下始终都是低价或零地价出让。这一结果为后续（3)～(4）式发现的市级政府策略性统筹使用建设用地指标扩大中心城区土地出让收入提供了部分证据。为稳健起见，表2的（5)～(6）列使用土地出让收入占一般预算收入比重作为因变量，回归结果依然显著为正，即撤县设区市的中心城区的土地出让收入相对值较未撤县设区市显著更高。

由于土地出让收入是由出让面积和出让价格共同决定的，那么地方政府撤县设区的土地出让收入逻辑是通过扩大出让面积，还是通过抬高出让价格，抑或是同时通过两者实现的？表3在表2基础上，区分土地出让面积和平均地价实证考察了撤县设区的影响。其中，第（1)～(3）列针对的是中心城区出让总面积、商住用地出让面积、工业用地出让面积。结果显示，撤县设区市中心城区在撤县设区后土地出让面积和商住用地出让面积都显著增加，其中总的土地出让面积增加幅度约29%，但撤县设区市的中心城区工业用地出让面积在撤县设区后较未撤县设区市并未出现显著增长或下降。这一结论进一步佐证了表2第（4）列实证结果。表3第（4)～(6）列针对的是出让土地平均价格。结果证实，撤县设区后撤县设区市的中心城区土地出让均价以及商住用地出让均价都较未撤县设区市显著更高。尤其是相较商住用地而言，工业用地均价只在10%水平上显著，且高出程度非常小。上述结果说明，市级政府利用撤县设区扩大中心城区商住用地出让面积的同时，在招商引资压力下并没有减少工业用地出让和抬高工业用地价格。由于上述实证中使用的是土地出让均价，而非每块商住用地出让价格，所以为稳健起见，表3第（7）列以每宗出让土地价格为因变量。结果也证实，每宗出让地块价格较未撤县设区市显著更高。

表1 主要变量名称及其描述性统计

注：a.根据《土地利用现状分类（2017）》中的一级类编码，区分了05代表商服用地，06代表工矿仓储用地，07代表住宅用地。

表2 市级政府撤县设区的土地出让收入逻辑检验

注：（1）小括号内为聚类稳健标准误；（2）***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平上显著。

表3 撤县设区后市级政府在中心城区的土地出让面积与出让价格策略

注：表中ln A＿all、ln A＿sz和ln A＿gy分别代表土地出让面积、商住用地出让面积和工业用地出让面积，ln P＿all、ln P＿sz和ln P＿gy分别表示土地出让均价、商住用地出让均价和工业用地出让均价。其他同表2。

（二）多时点DID模型有效性检验

1. 平行趋势检验

前述利用多时点差分模型（1）式识别撤县设区市在中心城区土地出让行为影响的平均处理效应时，需要撤县设区前处理组和对照组满足平行趋势要求，若不一致，估计结果可能是有偏的。考虑到中国房地产市场变化中的趋势因素，以及房地产市场政策变化可能产生的影响，因变量的变化可能存在时间趋势，所以受兰伯昌和罗斯（2023）启发，建立动态模型（5）式实施平行趋势检验。在（5）式中，动态效应的识别窗口设定在撤县设区发生时点的前4年和后5年，对窗口外的观测值做两端缩尾处理，模型中的k∈{-4，……，0,1，……，5}，选取不太可能发生预期效应的较为靠前的相对时点，即撤县设区发生前的第5年作为基期，将Y_it的各期值做相对于基期的标准化处理，形成各期相对值。如果β_-4到β_-1不显著异于0，就说明撤县设区改革前的第4到第1期处理组和控制组之间不存在显著差异，从而证明平行趋势假设成立。图4(a)～(c）呈现的（5）式估计结果说明，（1)～(2）式估计满足平行趋势要求。但从图4也同时看到，尽管平行趋势检验考虑了事前趋势问题，模型的估计结果还是有事前趋势特征。为了证明表2估计可靠性不会受到事前趋势的影响，受莫泽和伊凡娜（2012）启发，在表2基础上，进一步加入交互项Treat×Pre1、Treat×Pre2和Treat×Pre3，其中Pre1表示将政策实施提前一年，其他类推。加入交互项之后的估计结果表明，所加入的趋势项都不显著，这一结果说明图4的事前趋势不会显著影响表2结果的可靠性⁽⁸⁾。

图4 平行趋势及动态效应检验

2. 安慰剂检验

为了进一步验证前文所述，在省直接管理县财政改革之下，市级政府的第二阶段撤县设区表现出其追求扩大土地出让收入的行为逻辑。相比之下，第一阶段撤县设区由于土地市场化程度相对较低，地方政府激烈的招商引资竞争，土地招拍挂制度还未被广泛执行，出让土地的收入效应尚未显现。所以1998～2004年的第一阶段撤县设区中，市级政府追求扩大土地出让收入的行为逻辑并不显著。为严谨起见，这部分还采用阿巴迪等（2010）提出的方法，并参考李等（2016）方法对上述推断进行检验。表4第（1)～(3）列使用中国土地市场网数据的回归结果显示，相较于未撤县设区市，撤县设区市的中心城区的土地出让收入、出让面积和出让价格并没有显著更高。考虑到这一阶段土地市场尚不成熟，公布的土地交易数据缺失严重，为谨慎起见，本文匹配了《中国国土资源年鉴》中的地级市土地招拍挂出让面积和收入数据，再扣除掉根据土地市场网汇总的新设区和市辖县数据，得到中心城区土地出让数据，表4第（4)～(6）列的回归结果依然显示，1998～2004年期间，市级政府的撤县设区行为并没有表现出显著的土地出让收入逻辑。

表4 1998～2004年期间市级政府撤县设区行为的土地出让收入逻辑检验

注：同表2。

3. 古德曼-培根分解

古德曼-培根（2021）认为，多时点DID的估计本质是多个不同处理效应的加权平均，而不同时点的实验组与对照组是变化的，存在不同甚至相反的处理效应，在加权平均之后将显著改变DID估计。对于每个撤县设区市都可能会在某个时段作为对照组，或者不同年份的撤县设区对处理组影响也可能存在差异，因此，在异质性处理效应下，多时点DID在双向固定效应下可能存在估计偏误（拜克等，2022），甚至出现与真实情况相反的估计结果。为了检验这种情况在前述估计中是否存在，本文构造了一个平衡面板数据集，参考古德曼-培根（2021）的估计量分解法获得Bacon分解结果，表5呈现了这一分解结果。从中看到，本文前述估计结果的85.6%变化来自于处理组和从未发生撤县设区市之间的比较（Treatment Vs.Never treated），而时变组相互间影响带来的干扰较小（Earlier Treatment Vs.Later Control和Later Treatment Vs.Earlier Control），两者权重仅为14.4%。由于我们将样本开始年份（2008年）之前发生撤县设区市的撤并县都视为该市中心城区（原因见安慰剂检验部分），所以不存在不同撤县设区时点的中心城区间比较产生的权重影响。表5结果证实，表2～3采用TWFE的估计结果是合理可接受的。

（三）稳健性检验

1. 市级政府撤县设区行为是否是“同群效应”所致的模仿逻辑

各级政府行为或决策在横向之间不可避免存在相互模仿或者跟随特征，市级政府也不例外。为此，我们有理由推断前述估计市级政府撤县设区行为可能只是市级政府之间的相互模仿。为了检验这种可能性是否存在，本文参考邓慧慧和赵家羚（2018）研究，构建一个空间自回归模型（6）式。其中，Y_it是因变量，表示地级市i的被撤并县出让面积与中心城区出让面积之比，X_it是地级市经济、社会和地理特征的协变量。W是标准化的零对角线空间权重矩阵，WY_it为空间滞后项，表示除本市i之外的其他所有“相邻”市的撤县设区平均情况，权重矩阵W体现的是地级市之间的空间邻近关系⁽⁹⁾。为得到无偏估计结果，（6）式采用李和虞（2010）提出的经过正交转化后的拟极大似然估计法（QMLE）估计，以消除模型中的个体和时间固定效应。表6报告的结果显示，市级政府的撤县设区行为并非模仿逻辑所致。

表5 Bacon分解结果

2. 市级政府撤县设区是否出于经济增长和税收收入逻辑

对于市级政府来说，积极推动撤县设区改革也可能出于经济增长需要，毕竟撤县设区后，城市的发展空间更大了，推动经济增长的要素供给更充分，消除了阻碍经济增长的地区壁垒。当然，市级政府撤县设区追求土地出让收入的行为逻辑从长期看，也有可能会实现经济增长，或者说市级政府撤县设区短期是追求收入、长期是追求增长。基于这一现实，排除市级政府撤县设区行为的增长逻辑非常困难，但已有研究发现无论对撤并县，还是对整个市，撤县设区的增长效应是模糊的。为了排除撤县设区的长期效应，对撤县设区行为的增长逻辑检验只局限于中心城区，且只将分析时段设定在撤县设区后5年，同时区分人均GDP和地均GDP差异，表7报告的回归结果与陈方豪和叶菁菁（2023）使用夜间灯光数据以中心城区作为样本的研究发现一致。这一结果至少可以一定程度上排除在短期市级政府积极推动撤县设区行为的经济增长逻辑。

表6“同群效应”的检验结果

表7 市级政府撤县设区的经济增长逻辑识别

注：五年期GDP增速是采用报告期GDP相对于五年前GDP的增速再除以5计算得到。表中GDP和人口、土地面积都仅指中心城区范围。

由此可见，市级政府撤县设区至少在短期并没有表现出明显的经济增长，以经济增长为基础的税收收入逻辑未得到支持。不过为谨慎起见，我们还是参照吉黎和邹埴埸（2019），考察撤县设区市中心城区税收收入各项指标的变化，估计结果显示，无论使用哪种税收收入指标，撤县设区市的中心城区税收收入较未撤县设区市并没有出现更显著的增加⁽¹⁰⁾。

3. 剔除其他政策干扰

我们还需要排除其他重要政策对估计结果的可能影响。总体上，样本期内对基准估计可能产生影响的政策包括财政改革、行政改革和房地产市场调控3类。其中，财政改革指的是省直接管理县财政改革，行政改革指的是扩权强县改革，这两类改革对市级政府行为可能具有重要影响。自2002年12月26日，国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》，截至2019年底样本范围内共计有179个地级市（自治州）所辖县实施了省直接管理县财政改革。有研究认为，省直接管理县财政改革倒逼市级政府不得不寻求预算之外的收入（刘、阿尔姆，2016）。同样，始于2002年的扩权强县改革，也因改变了市县之间纵向权力结构而对市级政府行为产生重要影响。截至2019年底，样本范围内实施过扩权强县改革的地级市也有196个。为控制这两类改革影响，本文在模型（1）的右边加入两个交互项，即是否有省直管县改革的市与首次改革年份的交互项（Szgx×post）、是否有扩权强县改革的市与首次改革年份的交互项（Kqqx×post）。在本文样本考察期内，2010年《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》出台，要求“地方政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”。截至2014年，全国共有46个大中城市实施了限购政策，基本覆盖了全国性和区域性中心城市。上述房地产市场调控政策对市级政府土地出让收入也可能产生冲击（陈钊、申洋，2021），故在（1）式右边加入是否限购城市与限购年份的交互项（Xg×post）。结果证实，撤县设区带来中心城区更高的土地财政效应并不是外界变化引起市级政府的被动行为^I1。

4. 更换估计方法

虽然前文的培根分解结果显示，不合适的处理效应权重较小，存在异质性处理效应的可能性较低。但为谨慎起见，本文再分别采用以下3种方式估计模型（1）。第一种方法，借鉴岑吉兹等（2019）思路，运用堆叠双重差分方法，根据改革年份划分子处理组别，在各个子处理组内确定处理组和“好的对照组”，再把各子处理组合并，构造合并数据集，然后利用合并数据集进行估计。这一方法可以避免所谓“坏的对照组”问题。第二种方法，为解决堆叠双重差分的加权方法问题，本文借鉴卡拉韦和圣安娜（2021）提出的组别—时间平均处理效应，基于逆概率加权最小二乘法得到双重稳健DID估计量。第三种方法，为克服同时影响撤县设区选择和土地出让收入遗漏因素导致的估计偏误，参考张清源等（2018）以及《市辖区设置标准（2014）》，采用倾向得分匹配（PSM）和倍差法（DID）相结合方法，通过PSM为处理组选取合适的对照组以消除可能存在的自选择干扰。借鉴李等（2016）做法，将影响撤县设区选择的经济规模、产业结构、人口密度和财政收支情况等变量作为撤县设区依据，将其与年份的三次多项式交互放入（1）式的右手边，以允许撤县设区选择依据对土地出让收入的影响在撤县设区前后存在差异。上述3种方法的结果不仅证明基准回归结果是稳健的，还排除了基准回归结果源于撤县设区大部分案例发生于经济发达的东中部地区这一可能，因为上述3种方法为每个撤县设区市确定的“好的对照组”是与其区位相同的地级市，所以估计所发现的中心城区土地出让的显著差异只可能是市级政府撤县设区行为所致^I2。

五、机制识别

前述分析只证实了市级政府撤县设区实现土地出让收入目标，但要将其归因于市级政府撤县设区行为的土地出让收入逻辑，还需要证明这种土地出让收入效应为市级政府策略性行为所致。这部分将借助（3)～(4）式的面板向量自回归模型（PVAR）揭示市级政府撤县设区行为的土地出让收入逻辑实现机制^I3。实证分两步，第一步考察可出让土地指标是否存在空间配置，第二步考察中心城区与外围城区（撤并县）房地产价格是否存在相互抬升效应。

第一步实证需要找到的关键证据是在用地指标总量控制的前提下，撤县设区市的中心城区相对于撤并县（外围城区）在撤县设区后较未撤县设区市有更高比例的土地出让。根据《中华人民共和国土地管理法》有关规定，市级政府在获得省级政府分配的建设用地指标后，首先决定在市辖区内进行分配，然后决定用途。由于撤县设区后中心城市并没有获得更多建设用地指标，所以其在撤县设区后出现的出让面积占比显著更高，只能源于市级政府在撤县设区后对建设用地指标实施了空间再配置。上述证据如果存在，PVAR模型的脉冲响应会看到中心城区和撤并县之间的土地出让此消彼长关系在撤县设区后变得更强，所以这一步的实证过程就是观察PVAR模型的脉冲分析结果。为避免面板数据非平稳导致PVAR出现伪回归，在分析之前首先选取LLC检验、IPS检验和ADF-Fisher3种方法进行面板单位根检验。检验结果证实满足PVAR模型条件^I4。同时，考虑到计量模型是包含个体和时间固定效应的动态面板模型，因此采用向前差分赫尔默特（Hermlet）转换消除固定效应。根据卡梅伦和特里维迪（2010），通过蒙特卡洛模拟999次，图5～图6呈现了中心城区出让面积占比与撤并县出让面积占比的脉冲响应函数图。对比图5和图6看到，给予中心城区土地出让面积占比一个标准差的冲击之后，实施撤县设区的市较未撤县设区市，外围城区（撤并县）出让面积占比响应程度明显更强。

然而，图5～图6的脉冲响应只是证明撤县设区后，中心城区和撤并县土地出让存在更强的互动关系，说明市级政府利用了撤县设区的土地指标统筹权实施了出让土地的空间配置，增加了中心城区的土地出让，但中心城区增加的土地出让是否被用于溢价更高的商住方面，还需要进一步论证。为此，进一步采用系统GMM方法估计市级政府如何利用撤县设区改革实现中心城区和撤并县之间在土地出让规模和用途结构上的空间配置，实证基于的是（4）式，因变量为撤并县土地出让占比，表8报告了估计结果。从第（1）列看到，在既定的建设用地指标下，撤并县与中心城区的出让面积占比呈负向关系，交互项Ref×NAR为负，表明撤县设区强化了撤并县和中心城区之间的替代关系，即撤县设区显著提高了中心城区出让面积占比，这一结果验证了脉冲响应的发现。第（2)～(3）列分别针对的是工业用地出让占比和商住用地占比的分析，结果证实，在土地财政激励机制下，撤县设区后，市级政府会将商住用地更多配置在土地溢价更高的中心城区^I5。

图5 未撤县设区市NAR对CAR脉冲响应

图6 撤县设区市Treat×NAR对CAR脉冲响应

表8 土地出让规模和用途在中心城区和撤并县之间的空间再配置

注：表中NAR＿sz和NAR＿gy,CAR＿sz和CAR＿gy分别代表外围区（包括新设区和其他县）商住用地出让面积、外围区工业用地出让面积，中心城区商住用地出让面积和中心城区工业用地出让面积。

图未撤县设区市中心城区和外围城区土地出让价格互动关系

图8 有撤县设区市中心城区和外围城区土地出让价格互动关系

第二步考察价格的中心—外围关系，关键证据就是市级政府利用撤县设区建立中心城区与外围城区（撤并县）之间房地产价格的联动机制。因为对市级政府而言，仅仅通过用地指标的空间配置，增加的土地出让收入毕竟有限，如果能在空间配置基础上，利用中心—外围联动机制推动中心城区土地出让价格的攀升（张等，2022），才能扩大撤县设区建设用地空间配置收益。为了实现这一目标，市级政府会将撤并县纳入市区规划中，通过城市基础设施建设紧密化中心城区和撤并县关系，实现空间一体化，市级政府的这一行为已被陈方豪和叶菁菁（2023）等多数研究所证实，本文不再检验。以此为基础，本文聚焦于土地出让价格联动机制的识别。和土地出让互动关系的识别一样，首先也使用脉冲响应考察中心城区和外围城区之间的土地出让价格是否存在互动关系。图7～图8分别呈现了未实施撤县设区市和实施撤县设区市，来自中心城区（外围城区）土地出让价格一个标准差冲击，外围城区（中心城区）土地出让价格的脉冲响应，从中看到，撤县设区增强了中心城区和外围城区之间的土地出让价格联动效应。

进一步使用GMM估计，从表9报告的结果看到，第（1）列撤县设区交互项系数显著为正，说明撤县设区增强了撤并县和中心城区土地出让价格之间的螺旋上升关系。第（2)～(3）列区分了土地用途，从中看到，撤县设区并没有显著影响中心城区的工业用地价格和撤并县工业用地价格之间的联动关系，但显著增强了商住用地出让价格在中心城区和外围区之间的联动关系。至此，第二个假设得到了全部验证，即撤县设区在中心城区产生的更显著土地财政效应，可以归因于市级政府的策略性行为。

六、进一步分析

市级政府撤县设区行为的土地出让收入逻辑假设已经被证实，但实际上还是有一个问题需要回答，就是市级政府撤县设区的土地出让收入逻辑背后是否应该是撤县设区市有更大的资金需求？然而回答这一问题不能局限于政府的一般预算支出压力，因为市级政府的一般预算支出只是反映市级政府的基本公共服务需要，而市级政府追求扩大土地出让收入效应，则是出于城市建设和经济发展的需要。正是因为这一情况，撤县设区更多发生于一般预算相对更好的经济发达地区，而非一般预算收支压力更大的经济欠发达地区。

为了验证更大资金需求推动了市级政府撤县设区，我们需要使用市级政府经济建设支出数据，尤其是基础设施投资支出数据。在激烈的城市间竞争关系下，市级政府，尤其是发达地区的市级政府，需要通过经营城市提高竞争力，而经营城市的主要方式就是改善城市基础设施。所以在经济发达地区的城市，市级政府有更大的建设资金需求，且这一需求在一般预算中难以获得满足，只能通过其他途径，而土地市场的发展和住房市场化为市级政府提供了获取建设资金的条件。根据上述逻辑，本文使用《中国城市建设年鉴》中的本年城市市政公用设施建设固定资产投资完成额和城市市政公用设施建设固定资产投资-各项应付款/本年应付未付款来衡量市级政府的建设资金需求程度，并设立如下回归模型（7）。

其中，CTD_it代表撤县设区变量，采用两种方法表示：一种用城市i在t年是否有撤县设区，如有，则取值为1，否则为0；另一种用Prob(Y_i=s）表示，Y_i代表城市i在t年实施撤县设区次数，分别取值0,1,2,3，……。主要解释变量Fis_it-1为该城市上一年度固定资产投资完成额对数或上年度应付款对数。之所以使用上一年度固定资产投资额和应付款，是为了避免内生性问题，因为市级政府在获得更多土地出让收入后也会加大城市建设力度。控制变量X_it-1包括该地级市上一年度的经济规模、产业结构、人口密度、公共服务设施等变量。回归结果报告于表10。从表10第（1)～(4）列报告的结果看到，市级政府建设资金需要越大，越有可能实施撤县设区。表10的第（5)～(6）列进一步以中心城区土地出让面积和商住用地出让面积为因变量，估计建设资金需求的影响，报告的结果显示，建设资金需求越大，市级政府向中心城区配置土地指标，尤其是商住用地指标的倾向越强。

七、结论与启示

表9 不同用途土地价格在中心城区和撤并县之间的联动效应

注：表中NPrice＿sz和NPrice＿gy,CPrice＿sz和CPrice＿gy分别代表外围区（包括新设区和其他县）商住用地出让价格、撤并县工业用地出让价格，中心城区商住用地出让价格和中心城区工业用地出让价格。

本文选择市级政府撤县设区事件，通过识别市级政府撤县设区中的策略性行为，研究市级政府撤县设区的行为逻辑，为上述体制机制创新提供了理论依据和政策参考。根据本文研究发现，市级政府为了经营城市的资金需要，通过撤县设区不仅可以解决省直接管理县财政改革失去的财政统筹权，还可以获得撤并县发展资源配置的决定权，而后者使市级政府追求土地出让收入的行为逻辑有了实现基础。市级政府通过撤并县发展资源再配置，其扩大土地出让收入目标就可以通过策略性行为实现。即通过建设用地指标的空间和用途再配置，以及塑造基础设施建设构筑土地市场的中心—外围空间结构，形成中心城区土地市场与撤并县土地市场的空间一体化，从而强化中心城区和外围城区房地产价格的联动。此外，由于撤县设区并不是直接的财政体制改革，而是行政区划调整，后者具有直接的管理权集中效果。地级市政府在省直接管理县财政体制被确定为省以下财政体制改革方向之际，选择撤县设区行为既可减少与省直接管理县财政改革的方向冲突，又可通过行政区划调整自然实现对撤并县的管理权集中。

表1 0 市级政府建设资金需要与撤县设区行为

注：表中第一行“是否”和“次数”是指是否有撤县设区、撤县设区次数，其他同前表。

本文的研究发现虽然只是针对市级政府撤县设区行为，但对多级政府体制下的地方政府治理具有一般性意义。当前中国正在推进中国式现代化和高质量发展，更好发挥地方政府作用需要正确认识地方政府的行为逻辑，并设计针对性的激励机制。仅就本文讨论的市级政府撤县设区案例而言，市级政府撤县设区问题不仅关乎撤并县的高质量发展，更关乎中国城市的高质量发展。可以说，中国城市发展正在遇到的问题与市级政府推动城市发展的行为逻辑密切相关，包括城市发展过程中积累的政府债务问题、城市发展对房地产市场发展的过度依赖问题、城市发展的外延式空间扩张特征等都与之相关。例如，城市政府的债务很大部分是在城市发展中产生的，市级政府需要投入大量资金进行城市建设，利用城市建设用地国家所有的制度便利和土地招拍挂的市场化出让机会以便获得建设所需资金。在此过程中，建设用地国家所有提供了市级政府低成本获取城市发展资金的途径，而土地招拍挂市场化出让要求提供了市级政府扩大土地出让收入的渠道。为此，市级政府一方面努力扩大城市边界，形成更多的城市建设用地，另一方面努力扩大土地的收入和金融功能。因此，本文立足市级政府行为逻辑的研究发现不仅对中国城市高质量发展有重要意义，而且为中国经济发展走向高质量发展的体制机制创新提供新思路。

地方政府有为治理成为国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。已有理论也已充分证实，无论是财政体制改革、还是行政体制改革，都可被理解为地方政府治理的激励机制设计，目的是激励地方政府有为治理。正因如此，体制改革或制度设计都需要将地方政府视为一个有目的主体，立足于此认识地方政府的行为逻辑，有助于更好把握体制改革或制度设计的关键点，有效提高体制改革或制度设计的针对性。改革需要依靠政府更好发挥作用，尤其是地方政府正确发挥其积极性、主动性和创造性。本文研究不仅对深入贯彻落实党的二十届三中全会精神有一定的参考价值，而且对深化党的建设制度改革具有启示意义。中国在全面深化改革和推进中国式现代化进程中，需要将建立与地方政府行为逻辑一致的激励相容机制放在一个重要位置，这也是实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。