作者简介：唐为，上海财经大学财税投资学院财政系副教授、系主任、博士生导师；邱旋，上海财经大学财税投资学院财政学博士研究生；陈子曦，研究员，四川大学经济学博士

文献来源：《数量经济技术经济研究》2025年第9期

研究背景

政府引导基金作为创新型政策工具，在推动战略性新兴产业发展中发挥着日益关键的作用。党的二十届三中全会指出，为了健全因地制宜发展新质生产力的体制机制，要“更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”。2024年中央经济工作会议进一步强调发挥好政府投资的带动放大效应，重点支持关键核心技术攻关、新型基础设施、节能减排降碳，培育发展新动能。在此背景下，探索政府引导基金在中国战略性新兴产业发展中的引领和市场协同效应，具有重要的理论与实践意义。政府引导基金是由政府出资设立，采用市场化运作模式，引导社会资本投资到政府关注的重点领域，支持相关领域企业发展和推动地区经济社会发展的政策性投资基金。与传统产业政策工具相比，政府引导基金通过“政策导向+市场运作”的机制创新，既能够纠正市场资本在战略性新兴产业早期投资中的缺位问题，又能避免直接行政干预导致的资源错配，但其实际的实施效果亟待系统性验证。

政府引导基金的设立和投资运作要服务于国家宏观政策、产业政策和区域发展规划，近年来逐渐受到中央和各级地方政府的重视。过去十年来，中国设立了规模庞大的政府引导基金，成为推动战略性新兴产业发展的重要政策创新。据清科研究中心统计，截至2024年，中国累计设立政府引导基金2178只，总目标规模约12.84万亿元，已认缴规模约7.70万亿元。如此庞大体量的公共资金如何实现政策目标与市场效率的平衡，其投资行为是否真正补强了市场薄弱环节，政府与市场资本协同能否产生增值效应等，回答上述问题对完善中国特色产业政策体系具有重大现实意义。

主要结论

本文通过收集和整理中国政府引导基金和市场化投资基金的设立和投资数据，实证检验了政府引导基金对战略性新兴产业发展的作用，并重点考察政府引导基金投资的市场引领效应和与市场的协同效应。本文的实证研究发现，首先，政府引导基金比市场化投资基金更多地投资于所在省重点关注的、行业发展基础较弱的和市场关注情况较少的战略性新兴产业，起到了一定的扶持重点产业和薄弱环节的政策作用。其次，政府引导基金可以引导市场化投资基金对战略性新兴产业投资，政府引导基金的投资更有可能领投、投资阶段更早、被投企业年龄更小，并且企业在获得政府引导基金投资后，更有可能继续获得市场化投资基金的投资。此外，政府引导基金投资的经济绩效相对较差，但当与其他市场化投资基金联合投资时，经济绩效会有显著改善，这一定程度上体现了加强政府和市场的合作的必要性。最后，政府引导基金在提升企业创新的数量和质量上都发挥了积极作用，并且这一效应在政府与市场联合投资时更加明显。

政策启示

第一，建立全周期协同的产业培育体系，推动有为政府和有效市场更好结合，助力战略性新兴产业发展。政府引导基金需在战略性新兴产业发展的不同阶段动态调整功能定位：在产业孵化期弥补市场缺位，进一步注重“投早、投小、投长期、投硬科技”；在产业成长期引导社会资本投资，通过联合投资等撬动社会资本扩大产业规模；在产业成熟期不与市场化基金争利，逐步退出成熟领域并将资金转向新赛道。本文的研究结果表明，政府引导基金和其他市场化投资基金联合投资时会提升投资效益，因此，在未来的政府引导基金投资管理中需要进一步加强政府与市场的合作。在政府引导基金的制度设计中促进引导基金与市场力量的深度结合，如将市场化程度纳入政府引导基金的绩效考核指标、引入市场化的激励机制和风险共担机制、通过给社会资本和市场化投资基金让利等方式来更好地利用市场专业信息优势。

第二，完善政府引导基金的评价考核机制，突出政府引导基金的产业政策定位。在政府引导基金考核评价体系中，应该进一步完善“免责机制”，并更多从产业政策效果上对政府引导基金进行管理和考核评价，使其能更好地充当“耐心资本”，服务于重点产业发展。对于一些基础性、前沿性或者需要较长周期才能见效的项目，政府引导基金应当作为“耐心资本”存在，避免过度追求短期收益，影响资金的长期配置。政府引导基金的存续期限可以适当延长，通过更长期的规划助力重点技术的突破和重点产业的发展。在政府出资人与市场化管理机构的关系中，政府出资人应该减少对专业投资决策的干扰，在总体投资战略等方向性问题确定之后，要给予管理机构更大的投资决策权限。与此同时，政府引导基金的评价和管理体系必须建立在高度透明的基础上，以确保资金的使用方向和效果能够得到有效监控。在这一方面，政府可以通过加强信息公开、建立项目评审制度、加强第三方评估等方式，确保基金的使用符合政策要求并取得预期效果。

第三，政府引导基金的设立和管理要因地制宜，让政府引导基金在不同地区都能发挥服务于当地产业发展的作用。相较于东部地区，中西部地区的股权投资基金行业发展相对落后，产业基础相对薄弱，现有的政府引导基金对中西部重点产业发展的促进作用也相对较差。在未来，可以考虑通过加强区域间的合作与联动，推动跨区域的资源整合。尤其是在全面构建全国统一大市场的背景下，东部和中西部地区可以共享资源、信息和技术，通过相互学习和经验交流，提升中西部地区政府引导基金的政策效果。东部地区可以通过建立合作平台，与中西部地区共同开展技术合作、产业协同和市场对接，分享东部地区在基金管理、产业引导等方面的成功经验。同时，中西部地区可以通过引入东部地区专业的管理团队，协助当地政府引导基金的设立和管理，帮助其建立更加规范和高效的基金管理体系，提升资金使用的效益。此外，各地方政府可以通过联合设立政府引导基金等方式加强合作，提升投资效率，推动产业转型升级和区域协调发展。