中国县域发展研究中心
THE CENTER FOR COUNTY DEVELOPMENT RESEARCH
魏超等:县级政府财政压力弱化农业保险风险保障功能了吗——基于县域及省域匹配数据的实证分析

作者简介: 超、牛 浩,山东农业大学经济管理学院;陈盛伟 ,山东理工大学经济学院

文献来源:《农业技术经济》2025年第9期

( 山东农业大学经济管理学院 泰安 271018)陈盛伟 ( 山东理工大学经济学

摘要:如何实现精准理赔、应赔尽赔,是中国农业保险高质量发展亟待回答的重大问题。本文基于中国地方财政压力激增的客观事实,利用2011—2022年全国24个省域和1747个县域相匹配的面板数据,实证分析了县级政府财政压力对农业保险理赔的影响。研究发现,县级政府财政压力对农业保险赔付水平产生了显著的负向影响,造成了农业保险风险保障功能的弱化,对这一结果进行内生性处理和稳健性检验之后结论依然成立。机制检验结果表明,保险公司经营管理费用发挥了显著的中介效应,县级政府财政压力通过增加保险公司经营管理费用进而抑制了农业保险赔付水平。进一步分析发现,保险公司所有权性质对县级政府财政压力与农业保险赔付水平的关系具有负向调节作用,保险公司的政治关联属性能够弱化其理赔机会主义行为。异质性分析发现,县级政府财政压力对农业保险理赔的抑制作用,在市场竞争水平高、农户参保密度小的地区更为明显。

关键词:县级政府财政压力;农业保险;赔付水平;保费补贴


一、引 言

中国国家治理的制度特征决定了地方政府在推动经济社会高质量发展中占有举足轻重的地位。财政是国家治理的基础,也是政府调控经济、提供公共服务的重要保证。自1994年分税制改革以来,中国央地关系呈现“财权逐层上移、事权逐层下放”的典型特征(范子英,2015),地方政府的财源被大幅削减。伴随着公共需求增长的预算约束,并叠加大规模减税降费和偿债支出,地方政府财政压力与日俱增(蔡庆丰等,2023)。据统计,1995年中国地方财政总收入为5416.41亿元、总支出为5373.43亿元(1),财政收支大体相当且有盈余。而此之后,地方财政收支缺口逐渐形成,且呈不断扩大的态势,2023年已达到16190.68亿元,占地方一般公共预算收入的7.35%(2)。2024年7月,党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》,提出要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。


二、文献综述

(一)关于财政压力下的地方政府支出行为

已有研究大多基于分权视角,讨论财政压力与地方政府支出行为之间的关系。学界的观点较为一致,认为分税制改革后中国央地政府呈现“财权上移、事权下沉”的典型特征(范子英,2015),地方政府存在财源、财权与支出责任不匹配的问题(Lin等,2015;蔡庆丰等,2023),财政压力激增(Xue等,2023)。在现行财政管理体制和GDP考核激励下,财政压力会明显缩减地方政府的支出规模(Thompson, 2017),并造成支出结构的扭曲(Bucovetsky, 2005)。具体来讲,地方政府容易产生自利行为(Zhai等,2024),将稀缺的财政资金优先配置到房地产投资、基础设施建设、工业园区开发等周期短、经济贡献大的“强激励”项目上(陈思霞等,2014;Han等,2015),忽视了农业、教育、医疗等“弱激励”项目的投入(龚斌磊等,2023),从而形成了“重基本建设、轻公共服务”的地方财政支出结构(孙开等,2019)。这也在一定程度上降低了地方公共服务质量(詹新宇等,2022)。

具体到农业保险,国内外的发展实践证明,保费补贴是破解农业保险市场失灵的必要举措(Coble等,2013)。农业保险保费补贴的实践问题实际上是各种支农手段的投资序问题(张跃华等,2016)。熊志刚等(2018)认为保费补贴属于地方财政非生产性公共服务支出范畴,受地方政府支出偏好影响,实践中普遍存在被“挤出”的现象。尽管牛浩等(2020)、魏超等(2021)验证了财政压力会显著降低农业保险的发展速度和市场韧性,但针对财政压力与农业保险风险保障功能之间关系的研究仍处于空白状态。在地方财政压力激增的客观事实下,迫切需要对这一问题做出回答。

(二)对农业保险理赔问题的考察

在中国政策性农业保险实施之初,学界的研究主要聚焦于制度建设方面,自2015年开始关注理赔问题。从赔付模式来看,区别于美国的“差额式”赔偿(Park等,2020),中国农业保险实行“比例式”赔偿(肖宇谷等,2020)。已有研究发现,实施分阶段赔付和相对免赔率是制约中国农业保险保障水平提升的重要因素(王克等,2018)。从赔付标准来看,由于农业灾害具有不可预测性和时空延展性(叶明华,2015),且受制于保险机构服务能力不足(陈盛伟等,2024),农业保险存在理赔不精准问题,无法做到逐地定损和逐户理赔(刘玮等,2022)。从赔付水平来看,农业保险具有高风险、高赔付的特征(王韧等,2023)。学者们认为,在公私合作供给农业保险的制度体制下,地方政府和保险公司均有实施自利行为的灵活空间(柴智慧等,2015),容易产生“协议理赔”“平均赔付”等非标准赔付行为(庹国柱,2024),甚至滋生虚假理赔、合谋套取等违法违规问题(何小伟等,2022),进而引发农作物受灾水平与赔付水平非一致性的悖论(易福金等,2022),以及“广赔付面、低赔付额”的现象(刘玮等,2022)。总之,中国政策性农业保险因赔付生态被打破而未实现“真赔”(牛浩等,2022)。

进一步来看,目前学界仅有为数不多的几篇文献对中国农业保险理赔的影响因素进行了实证研究。牛浩等(2021)基于2010—2018年31个省份的面板数据,验证了市场竞争的加强会提高农业保险赔付率,加大保险公司的经营压力。刘玮等(2022)以种植业保险为研究对象,发现地方政府保费负担率的上升会加大农业保险单位赔付额与实际受灾水平之间的偏差,证实了理赔不精准问题的存在。陆宇等(2023)则基于寻租视角,研究发现市场竞争对农业保险赔付水平存在“倒U型”影响。陈盛伟等(2024)基于构建的地方政府干预指数,验证了地方政府干预会显著加大保险公司的理赔压力。总体而言,现有文献虽然讨论了农业保险的理赔问题,并选取了相关外部因素进行实证分析,但尚未在县级政府财政压力与保险公司非标准赔付行为之间建立理论逻辑并进行科学验证,缺乏指导中国农业保险精准理赔、应赔尽赔的经验证据。


三、理论分析与研究假说

(一)概念界定

1.县级政府财政压力。

财政压力是指财政收入不足以满足财政支出需求而产生的缺口问题(詹新宇等,2022)。分税制改革以后,中央与地方政府的关系呈现“财权上移、事权下沉”的特征,并且在经历所得税改革、农业税免征、“营改增”转型之后,县级政府的财源被大幅度削减。2018年中国开始推行大规模的减税降费政策,特别是随着2020年新冠肺炎疫情的暴发,县级政府在疫情防控支出激增的同时面临着企业停工停产、税收骤减的冲击,这导致地方财政压力激增。与研究中国地方政府财政压力问题的主流文献(范子英,2015;Chen, 2017;徐超等,2020)相一致,本文借助“县级政府财政压力”一词来反映县级财政收支的非平衡性。

2.农业保险风险保障。

风险保障是农业保险的核心功能,也是衡量农业保险功效发挥的主要指标,各级政府提供保费补贴的目的是为农业生产经营提供风险保障。具体来讲,损失赔偿是农业保险风险保障功能发挥的主要手段,这也是农户购买农业保险的根本动机,即通过受灾时获得的赔款来稳定家庭收入、恢复农业再生产。在中国现行政策性农业保险制度下,对农业保险规模经济和市场效率的评价主要是依据保费补贴资金的利用水平,也即保费补贴资金通过损失赔偿的形式在多大程度上、多高比例上转化成为了农民的实际收入(易福金,2023)。基于此,本文利用农业保险赔付水平来具体衡量农业保险风险保障功能。

(二)县级政府财政压力对农业保险理赔的基本影响分析

农业保险作为高度依赖财政补贴的政策性金融工具,在“联动式”保费补贴模式下,地方财政实力对地区农业保险发展起到了决定性作用。实践中,囿于经济发展的目标约束和减税降费、兜底“三保”的底线任务(蔡庆丰等,2023;温涛,2025),县级政府承担的支出责任不断扩大,财政压力激增。新财政集权理论和公共选择理论认为,政府官员在进行财政支出决策时往往会优先考虑私人利益(Tang等,2019),典型体现在通过提高GDP等政绩来服务于职务晋升(Zeng等,2024)。根据地方财政支出偏好理论,农业保险保费补贴是地方财政的非生产性公共服务支出(熊志刚等,2018),属于政绩考核中的“弱激励”事项。如此一来,一方面,县级政府倾向于将稀缺的财政资金优先配置到房地产投资、基础设施建设、工业园区开发等“强激励”事项上(Han等,2015;龚斌磊等,2023),进而减少了农业保险保费补贴预算。另一方面,在保费补贴资金逐级划拨机制下,县级政府可能会截留、挪用、拖欠农业保险保费补贴资金,造成应收保费问题(庹国柱,2021;魏超等,2023),从而减少了保险公司用于支付赔款的资金储备。

进一步来讲,受限于上级公司设定的业务利润目标,以及绩效考核、岗位提拔的硬性指标激励,在农业保险保费补贴“包干制”下保险公司通常表现出资金分配的“类啄序”特征,即将保费补贴资金优先用于冲减经营成本、管理费用等刚性支出(易福金等,2022),然后再用来支付赔款。根据保险定价理论,纯保费总额与保险公司未来的赔偿金额或给付保险金额相等,赔付水平的上限取决于保险公司在理赔阶段可供支配的资金总量(陆宇等,2023),也即“量收为赔”。在这种情况下,保险公司极易产生理赔机会主义行为,即违反“小灾小赔、大灾大赔”的保险赔付原则,通过“平均赔付”“协议理赔”等手段来压低赔付额、降低赔付率(Park等,2020;庹国柱,2024;来晓东等,2025),目的是减少单位面积赔付支出来弥补因县级政府拖欠补贴资金而造成的实收保费不足(易福金等,2022),以维持地区内农险业务经营的短期盈亏平衡。综合来看,这显著降低了农业保险赔付水平,造成了农业保险风险保障功能的弱化。据此,本文提出如下假说:

H1:县级政府财政压力降低了农业保险赔付水平。

(三)县级政府财政压力影响农业保险理赔的作用机制分析

在财政压力激增的现实背景下,县级政府因截留、挪用、拖欠保费补贴资金造成了应收保费问题。从财务管理理论来讲,应收保费加大了保险公司的资金运转压力,导致公司积累了大量难以解决的旧账、坏账,当其规模超过一定限度或者回收期过长时容易引发资金流断裂,甚至破产(侯旭华,2019)。在此情况下,为了控制经营风险和追求业务利润,上级公司纷纷将应收保费率、坏账率作为绩效考核的重要指标,这极大地激励了基层保险公司向县级政府部门索要保费补贴资金,但在此过程中也显著滋生了寻租问题(庹国柱,2024)。根据寻租理论,当政府部门越过保护私人利益的范畴去介入经济活动时,就会产生寻租机会(Krueger, 1974)。具体来讲,保险公司为了向县级政府部门索要保费补贴资金,或者与其他公司竞争补贴资金的优先结算权,会主动或被动做出开展项目投资、支持设施建设、进行公益捐赠等的承诺,甚至通过支付公关费用的手段直接向政府官员进行寻租,而且是反复索要、反复寻租,这无疑加大了保险公司的成本费用压力。由于寻租费用的隐蔽性,其无法正常地进行公开和接受审计,只能计入经营管理费用,而农业保险理赔具备较高的灵活性和自主性,保险公司更易于进行控制(易福金等,2022)。由此可见,保险公司倾向于通过压低赔付额、降低赔付率来冲减经营管理费用,以控制经营损益。据此,本文提出如下假说:

H2:县级政府财政压力通过增加保险公司经营管理费用而降低农业保险赔付水平。

(四)保险公司所有权性质的调节效应分析

根据前文分析,县级政府财政压力会诱发保险公司的理赔机会主义行为,那么不同所有权性质所内涵的政治关联属性差异能否改变县级政府财政压力对农业保险理赔的抑制作用?按照所有权性质,国内经营农险业务的保险公司可以划分为国有企业和民营企业。预算软约束理论认为,当国有企业和民营企业共同竞争稀缺的公共资源时,政府部门更倾向于将其分配给前者,因此政治关联属性已成为企业公共资源配置竞争的重要决定因素(Zhao等,2024)。进一步地,由于国有企业与政府间具有天然的政治联系和隐形担保(谭小芬等,2021;Cheng等,2023),这使得国有性质保险公司能更及时地获取农业保险保费补贴资金,也即在理赔阶段拥有更为充足的资金储备。值得注意的是,国内经营农险业务的保险公司绝大多数都具有国资背景,区别在于国资占比的多寡和注资单位级别的高低。一方面,由于国资占比多、注资单位级别高的保险公司政治关联属性较强,因县级政府财政压力而导致的应收保费较少,并且县级政府为了提高地区农业保险发展政绩可能会要求其增加赔付,因此不容易产生“大灾小赔”“压低赔付”的问题。另一方面,由于国资占比少、注资单位级别低的保险公司,以及民营性质保险公司政治关联属性较弱,这可能导致其在结算保费补贴资金时的顺序相对靠后,且需要付出更高的寻租费用(陆宇等,2023),因此也更容易诱发理赔机会主义行为,进而降低农业保险赔付水平。据此,本文提出如下假说:

H3:保险公司所有权性质对县级政府财政压力与农业保险赔付水平的关系具有调节作用。


四、研究设计

(一)数据来源

本文采用2011—2022年全国24个省域(3)和1747个县域(4)相匹配的面板数据。其中,省域数据主要包括四类:一是三大粮食作物保险的保费收入、已决赔款、参保户次、受益户次、承保面积、已决赔付面积、综合费用率,以及种植业保险、养殖业保险、林木保险的保费收入,原始数据均来源于国家金融监管总局(原中国银保监会)政策性农业保险业务统计报表;二是省级农业保险保费收入、省级农业保险分公司保费收入,原始数据均来自《中国保险年鉴》;三是农作物成灾面积、第一产业增加值、农田有效灌溉面积、农作物总播种面积、三大粮食作物播种面积、农村居民受教育程度,原始数据均来源于《中国农村统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》、中国三农数据库;四是各省域农民专业合作社数量,依据《中国农村经营管理年报》《中国农村合作经济统计年报》《中国农村政策与改革统计年报》手工整理所得。县域数据主要包括:县级地区生产总值、第一产业增加值、一般公共预算收入、一般公共预算支出,原始数据均来源于《中国县域统计年鉴》、各县级行政区的《国民经济和社会发展统计公报》。

值得注意的是,由于信息保密的需要,当前政府部门尚未公开有关农业保险的县级统计数据,学界仅能获取到省级统计数据。基于此,为了更真实、准确地衡量县级政府财政压力水平,并契合农业保险的省级面板数据,本文将1747个县域的财政收支数据在省域层面进行“由下到上”的加权平均匹配,最终获得288个省域维度指标值,以此来进行实证分析。

(二)变量选取

1.被解释变量:农业保险赔付水平。

依据前文概念界定,本文选取农业保险赔付水平作为衡量农业保险风险保障功能的指标,参考牛浩等(2022)、易福金等(2022)的研究成果,分别采用单位面积赔付支出与农户受益率来衡量。具体如下:(1)单位面积赔付支出。以三大粮食作物保险的已决赔款除以已决赔付面积得到,用来表征亩均实际赔付金额。从计算结果来看,2011—2022年各省份三大粮食作物保险亩均赔付额的最大值为426.8936元,均值为113.6369元。从全国总的情况来看,各年度的亩均赔付额呈现出较大的差异性,最高如2022年的153.8375元、最低如2017年的40.3899元,这与当年的灾害发生水平密切相关;(2)农户受益率。以三大粮食作物保险的受益农户次除以参保农户次得到,用来表征参保农户中实际获得赔款的比例。从计算结果来看,2011—2022年全国三大粮食作物保险的平均农户受益率在15%~25%的区间内波动,极差为9.53%,标准差为0.0381。这说明,各年度的农户受益率相对稳定,并未展现出较大的差异性。

2.核心解释变量:县级政府财政压力。

在既有财政管理体制下,财政压力的形成与财政收入、财政支出的波动密切相关,主要表现为财政收支缺口的变化(徐超等,2020),故本文采用财政收支缺口率来衡量县级政府财政压力水平,参考蔡庆丰等(2023)的研究成果,计算公式为“(县级一般公共预算支出-县级一般公共预算收入)/县级一般公共预算收入”。如前文所述,现有关于农业保险的县域统计数据尚未公开,而若利用省级面板数据进行“由上到下”的同地区匹配可能会导致数据失真,且无法体现县域之间的内部差异。基于此,本文借鉴易福金等(2022)在研究农业保险理赔问题时利用县级指标加权匹配成省级指标来构造核心解释变量的处理经验,以各县地区生产总值占全省地区生产总值的比值作为权重,创新性地将1747个县域的财政收支缺口率加权平均匹配成24个省域维度指标,以此来反映省域范围内县级政府财政压力的整体水平。根据计算结果,从纵向演进来看,全国县级政府财政压力逐渐加大,县级财政收支缺口率的均值由2011年的0.0272上升至2022年的0.0368,扩大了1.35倍;从横向比较来看,县级政府财政压力存在明显的空间异质性,2011—2022年县级财政收支缺口率的最大值为0.3666,最小值仅为0.0013,而且东部地区要明显小于中西部地区。

3.中介变量:保险公司经营管理费用。

参考牛浩等(2021)、陈盛伟等(2024)的处理经验,本文利用农业保险综合费用率来衡量保险公司经营管理费用,计算公式为“保险公司经营管理费用/农业保险保费收入”。其中,经营管理费用涵盖农业保险业务的专属费用,以及与其他财产保险业务共同分摊的费用。从计算结果来看,2011—2022年各地区农业保险综合费用率的均值为18.68%,近年来整体呈现波动下降的趋势。

4.调节变量:保险公司所有权性质。

国有资本控股是国有企业政治关联属性的具体表现(谭小芬等,2021)。由于政治关联属性是一个主观、抽象的概念,很难通过单一指标来精确量化。基于此,本文借鉴陆宇等(2023)的研究思路,首先定义和筛选了农业保险市场中具有强政治关联属性的保险公司,主要包括两类:一是四大副部级央企保险公司(5),其属于中央金融企业,与政府间联系紧密;二是地方政府支持设立的保险公司(6),其主要由地方国资委、省级国有控股企业出资设立,在当地的农业保险市场中具有较强的竞争优势。在此基础上,本文用上述两类公司的农业保险市场份额占比,即某省份四大副部级央企保险公司的市场份额与五家地方保险公司在当地市场份额之和占农业保险市场总份额的比重,来衡量该省份的保险公司所有权性质。

5.控制变量。

在自然特征层面,本文首要控制了灾害发生水平这一关键因素对农业保险理赔的影响,将农作物成灾率引入模型中,用农作物成灾面积与农作物总播种面积的比值来衡量。从保险定价理论来讲,纯保费总额与预期赔付额在长期内是相等的,农作物减产率应与赔付水平呈正相关关系。

在生产特征层面,全国范围看,旱灾是影响粮食生产的主要灾害因素。理论上,有效的灌溉设施能够抵御干旱风险、减少粮食损失,进而降低理赔概率。因此,本文在模型中引入了农田有效灌溉率变量,计算公式为“农田有效灌溉面积/农作物总播种面积”。此外,本文还选取了农民专业合作社数量作为控制变量,用农村每万人拥有的农民专业合作社数量来表示。与小农户相比,以合作社为代表的新型农业经营主体的生产规模大、风险集聚程度高,而且基层政府部门对其更加重视,这可能会在一定程度上影响理赔水平。

在教育特征层面,本文将农村居民平均受教育年限作为控制变量引入模型中(7)。伴随着受教育水平的提高,农民的保险素养会逐渐提升,能够加深对保险损失补偿原则的理解,并对免赔率、分比例赔偿、保险责任等有更清晰的认知,因此能在一定程度上避免与保险公司产生理赔争议,以及减少上访、举报等行为。为了减少异方差问题对回归结果的干扰,本文对农村居民平均受教育年限进行取自然对数处理。

在保险特征层面,随着农业保险发展水平的提高,保险公司的业务经营会更加成熟,这能在一定程度上杜绝错赔、漏赔等现象。因此,本文在模型中纳入了农业保险深度变量,计算公式为“农业保险保费收入/第一产业增加值”。此外,承保覆盖率也是衡量农业保险发展水平的重要指标,保险公司对某地区农作物的承保积极性高,可能意味着该地区为低风险区,受灾概率低、灾害种类少,进而会减少赔付。本文用三大粮食作物保险承保面积占三大粮食作物播种面积的比重来衡量。

在县域农业特征方面,县域农业资源禀赋、生产特征、发展水平等是保险公司进行险种研发和经营布局的先决条件,进而会影响到农业保险的保障能力和赔付水平。一般来讲,在农业规模大、农业经济水平高的县域,农业保险的经营模式、业务体系更为成熟,因此保险公司的理赔规范性相对较高。基于此,本文在模型中纳入了县域农业经济水平变量。与县级政府财政压力的计算过程相类似,本文首先计算1747个县域的农业经济水平,用“县级第一产业增加值/地区生产总值”来衡量,然后利用算术平均法将其对应匹配成24个省域维度的指标。

(三)模型设定

1.基准回归模型。

为了探究县级政府财政压力对农业保险赔付水平的影响,验证假说H1,本文构建如下模型:

Payit=α0+α1Fpressit+αkControlit+μi+εit(1)

其中,Payit表示i省份第t年的农业保险赔付水平,包括单位面积赔付支出和农户受益率,是本文的被解释变量;Fpressit代表i省份第t年的县级政府财政压力,是本文的核心解释变量;Controlit为控制变量,包括:农作物成灾率、农田有效灌溉率、农民专业合作社数量、农民受教育程度、农业保险深度、承保覆盖率、县域农业经济水平;α0为常数项,α1、αk为待估系数;μi表示个体固定效应,用来控制地区层面不随时间变化的因素;εit为随机误差项。

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综合来看,上述实证结果揭示了当前农险业务中普遍存在的痛点问题,即保险公司通过维持赔付广度、压低赔付力度来实施“平均赔付”。依据前文的理论分析,并联系课题组的实地调研经验,对这一问题解释如下:第一,实践中受数据质量、技术水平、服务能力等的制约,保险公司尚未对参保农户做到逐一查勘和单独定损。同时,农户购买农业保险存在强制或半强制的特征,且无法获悉具体的赔付标准,而保险公司在理赔中往往掌握着最终解释权,这为其压低赔付提供了操作空间。第二,从样本数据来看,各省份三大粮食作物保险平均单位投保面积小于10亩的比例为65.28%,这说明小农户仍然是最主要的参保群体。然而,在以村为单位的集体投保、抽样查勘、统一定损的经营模式下,小农户无法与保险公司建立直接联系,而是委托村书记(主任)、村会计、协保员等来对接理赔事务,这为保险公司与上述人员之间的虚假理赔、合谋套取行为提供了便利。第三,当前基层政府普遍对农险理赔环节进行干预,甚至将农业保险视作单纯的财政补贴工具,认为若不发生赔付财政资金就会“落入保险公司的腰包”。与此同时,面临财政压力的地方政府为了提高农业保险发展政绩,会要求保险公司加大理赔力度,甚至提前设定目标赔付比例,并将其作为承保机构招标遴选的考核指标。因此,保险公司更倾向于将有限的理赔资金平均分配给投保农户,即“广赔付面、低赔付额”。第四,随着市场竞争的不断增强,保险公司为了稳定业务份额、维持客户粘性,即使面临应收保费的资金压力,也会努力做到理赔上的普惠性覆盖。

(二)内生性处理

本文在考察县级政府财政压力与农业保险赔付水平之间的关系时,由于保险理赔是以农作物受灾程度为标准进行确定的业务经营行为,而且保险公司经营农险业务需要自负盈亏,因此农业保险赔付水平的高低不会对县级政府的财政状况产生影响,也即模型不存在双向因果关系。不过,考虑到在变量选取、指标构建的过程中,特别是对核心解释变量县级政府财政压力进行指标匹配时存在的误差,以及可能遗漏解释变量的问题,从而导致模型具有一定的内生性风险。基于此,本文分别利用工具变量法和系统广义矩估计法对模型进行内生性处理,结果如表3所示。

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1.工具变量法。

本文参考赵永辉等(2020)的研究成果,选择乡村人口总抚养比(8)作为县级政府财政压力的工具变量,利用两阶段最小二乘法进行估计。根据财政支出理论,乡村人口总抚养比越大,财政用于教育、医疗、养老等社会保障支出越多,因此县级政府面临的财政压力会加大,但其与农业保险理赔不存在直接关联,符合工具变量与内生变量相关、与随机扰动项外生的设定原则。从表3(1)(3)列的结果来看,克莱伯根-帕普LM检验均在1%水平上显著,拒绝了“工具变量识别不足”的原假设;克莱伯根-帕普沃尔德F统计量均大于弱识别下的经验临界值,说明不存在弱工具变量问题。由此说明,本文选取的工具变量合理有效。

2.系统广义矩估计法。

考虑到在上级公司业务利润目标和绩效考核激励下,基层保险公司的理赔决策可能会受到前一期赔付水平的影响,因此本文引入被解释变量的一阶滞后项,构建动态面板模型,然后利用系统GMM方法进行估计。从表3(2)(4)列的结果来看,两个模型的系统GMM估计均通过了汉森检验,表明工具变量不存在过度识别的问题;一阶自相关检验的p值均小于0.05、二阶自相关检验的p值均大于0.05,表明模型只存在一阶自相关而不存在二阶自相关,即不能拒绝工具变量有效的原假设。由此说明,本文采用的系统GMM方法表现出较好的稳健性。

从上述两种方法的回归结果来看,县级政府财政压力分别在1%和10%水平上对单位面积赔付支出产生了显著的负向影响,对农户收益率的影响均未通过显著性检验。这说明,本文实证结果可信。

(三)稳健性检验

为避免因样本选择、指标设定、变量选取等存在偏误而干扰实证结果的准确性,本文从数据、指标和变量三个角度,依次进行稳健性检验。

1.缩尾处理。

在全国层面,县域之间的财政实力相差悬殊,特别是存在农业大县、财政弱县的客观事实。虽然本文是基于地方财政压力激增的现实背景展开研究,但极端的样本值可能会干扰农业保险理赔的一般性规律,进而影响实证结果的准确性。因此,本文在此首先对核心解释变量县级政府财政压力进行双侧1%的缩尾处理,然后分别重新进行估计。回归结果如表4和表5中的(1)列所示。

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2.缩短样本周期。

自2007年政策性农业保险实施以来,中国在较长一段时期内缺少相关的法律依据,直到2012年11月国务院颁布了《农业保险条例》,中国农业保险的组织、经营、管理等才逐渐步入了法制化轨道。鉴于此,为了减少因法律、制度等外部环境差异对农业保险业务经营的干扰,本文在此将样本周期缩减为2013—2022年,然后分别重新进行估计。回归结果如表4和表5中的(2)列所示。

3.替换样本数据。

由于本文基于三大粮食作物保险数据进行实证分析,无法洞察县级政府财政压力对农业保险理赔的抑制作用是否也存在于其他险种。因此,本文在此将样本数据替换为涵盖粮食作物、经济作物、蔬菜园艺作物、水果和果树,以及绿肥牧草作物、温室大棚作物保险的种植业保险数据,在重新计算单位面积赔付支出、农户受益率、农业保险深度、承保覆盖率等指标的基础上,再分别对模型进行估计。回归结果如表4和表5中的(3)列所示。

4.替换核心解释变量。

为了反向验证回归结果的稳健性,本文在此放宽加权平均匹配这一约束条件,利用简单算术平均法来重新计算县级政府财政压力,然后再分别进行估计。回归结果如表4和表5中的(4)列所示。

5.替换被解释变量。

与保险深度、保险密度等被学界广为认可的指标不同,本文构建的单位面积赔付支出和农户受益率指标可能存在衡量偏差。基于此,本文在此更换了上述两个指标的计算方法,一是用已决赔款代替单位面积赔付支出,并进行取自然对数处理;二是用简单赔付率代替农户受益率,计算公式为“已决赔款/保费收入”,然后分别重新进行估计。回归结果如表4和表5中的(5)列所示。

从上述五种方法的回归结果来看,县级政府财政压力对单位面积赔付支出的估计系数均显著为负,而对农户受益率的影响依然未通过显著性检验,这证明了本文实证结论的稳健性。

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六、进一步讨论

(一)机制分析

根据前文分析,县级政府财政压力降低了农业保险单位面积赔付支出,而对农户受益率的影响不显著。鉴于此,为了深入探究县级政府财政压力影响农业保险理赔的作用机制,本文对(2)式进行估计(9),结果如表6所示。从(1)(2)列的回归结果来看,无论是否纳入控制变量,县级政府财政压力对保险公司经营管理费用的估计系数均为正,且至少在10%水平上显著。在统计意义上,这表明县级政府财政压力对保险公司经营管理费用呈现出显著的正向影响,验证了假说H2。在经济意义上,当加入自然特征、生产特征、教育特征、保险特征、县域农业特征的控制变量后,县级政府财政压力的估计系数为0.3865,这表明在其他条件不变的情况下,县级政府财政压力每提升一个单位,其所引致的保险公司经营管理费用约增加其均值水平的38.65%。

综合上述实证结果可以看出,随着地方财政压力的加大,作为“理性经济人”的县级政府为了追求预期效用最大化,特别是为了在“GDP锦标赛”中获胜,完全有可能违反单独核算、专款专用、及时拨付的规定来截留、挪用、拖欠农业保险保费补贴资金,进而造成了应收保费问题。在此情况下,基层保险公司受限于上级公司设定的年度业务利润目标,以及在业绩考核与职务晋升的激励下,会想方设法地通过寻租手段向县级政府部门索要保费补贴资金,这无疑产生了大量的经营管理费用,加大了成本费用压力。因此,保险公司会利用保费补贴资金优先冲减经营管理费用,进而挤占用于支付赔款的资金储备,最终导致农业保险赔付水平的降低。

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(二)调节效应分析

为了验证不同保险公司所有权性质所内涵的政治关联属性差异能否改变县级政府财政压力对农业保险理赔的影响,本文对(3)式进行估计,结果如表7所示。从(3)列的回归结果来看,县级政府财政压力在5%水平上显著为负,而县级政府财政压力与保险公司所有权性质的交互项在10%水平上显著为正。这说明,保险公司所有权性质在县级政府财政压力抑制农业保险理赔中发挥了显著的负向调节作用。结合前文的理论分析,保险公司的政治关联属性越强,其与政府部门的联系越紧密,受县级政府财政压力的抑制作用越弱,进而降低了“大灾小赔”“压低赔付”等行为的发生概率,假说H3得证。

上述实证结果符合现实观察。实践中,各省份经营农险业务的保险公司数量逐渐增多,已由2008年的平均3家增加至2022年的平均11家(10),新进的保险公司以民营企业为主,其在农业保险市场中处于相对弱势的地位。而央企型和地方国资委出资设立的保险公司与政府间联系紧密,且拥有政府部门的隐性担保,其在农业保险市场中处于相对强势的地位。从课题组调研情况来看,在财政压力激增的现实背景下,县级政府出于公共资源配置的偏好,或者在上级部门的行政授意下,会将保费补贴资金优先拨付给政治关联属性较强的国有性质保险公司,并对其理赔行为具有更高的规范性刺激。对其余保险公司而言,在无法及时足额获取农业保险保费补贴资金的情况下,更倾向于通过降低单位面积赔付支出来维持短期业务的盈亏平衡。

(三)异质性分析

1.基于市场竞争水平的异质性分析。

经过十余年的发展,中国农业保险市场竞争强度逐渐加大。实践中,在承保机构招标遴选阶段,由于招投标规则缺乏公正,政府主管部门可以主观修改评标分数、随意分配中标机构的业务区域(庹国柱,2024)。保险公司为了获取经营资格、争取市场份额,会对政府主管部门进行公关,甚至直接进行寻租,这增加了公司的交易成本。在业务经营阶段,保险公司为了提高竞争优势,会将更多的精力用于维持业务稳定、提高客户粘性上,从而增加了广告费、宣传费、协保费等的支出,甚至会为了打压对手而不惜付出额外的恶性竞争成本。上述成本费用均属于保险公司的刚性支出,在现行农业保险保费补贴“包干制”下会优先进行冲减,进而导致赔付水平的降低。基于此,本文根据农业保险市场集中度(11)的均值,将样本分为高竞争组和低竞争组,然后分别进行估计。从表8中(1)(2)列的回归结果来看,县级政府财政压力的估计系数分别在5%和10%水平上显著为负,但高竞争组估计系数的绝对值要大于低竞争组。这说明,县级政府财政压力对农业保险理赔的抑制作用在市场竞争激烈的地区愈加严重。

2.基于农户参保密度的异质性分析。

本文所提的农户参保密度是指农业保险承保面积与参保农户次的比值,用来反映农户的单位投保规模。实践中,保险公司针对不同参保密度农户的经营模式存在差异。首先,对于参保密度较小的小农户,保险公司以村为单位集体承保,并采取抽样查勘、统一定损的理赔模式,具体的业务环节由村书记(主任)、村会计、协保员负责与保险公司进行对接。这加大了保险公司的理赔操作空间,且更易实施“协议理赔”“平均赔付”等行为;其次,对于参保密度较大的大农户,保险公司进行单独承保,并采取逐一查勘、单独定损的理赔模式,业务精准度相对较高。此外,又因为基层政府对大农户更加重视,这进一步排斥了保险公司的非标准赔付行为。基于此,本文按照农户参保密度的高低,将样本分为高参保密度组和低参保密度组,然后分别进行估计。表8中(3)(4)列的回归结果显示,县级政府财政压力的估计系数均在1%水平上显著为负,但低参保密度组的负向影响要比高参保密度组更强。这说明,相比于单独投保、单独定损的大农户,集体投保、统一定损的小农户受县级政府财政压力对农业保险理赔的抑制作用更明显。


七、结论与政策启示

本文基于地方财政压力激增的客观事实,利用2011—2022年全国24个省域和1747个县域相匹配的面板数据,实证分析了县级政府财政压力对农业保险理赔的影响。结论表明:第一,县级政府财政压力显著降低了农业保险单位面积赔付支出,造成了农业保险风险保障功能的弱化,但对农户受益率的影响不显著;第二,机制分析发现,保险公司经营管理费用发挥了显著的中介效应,即县级政府财政压力通过增加保险公司经营管理费用降低了农业保险赔付水平;第三,国有性质保险公司所内涵的强政治关联属性能够负向调节县级政府财政压力对农业保险理赔的抑制作用;第四,县级政府财政压力对农业保险理赔的抑制作用存在异质性,在市场竞争水平高、农户参保密度小的地区更为明显。根据上述研究结论,本文得到如下政策启示。

第一,加快推进农业保险补贴制度改革,弱化县级政府财政压力对农业保险理赔的抑制作用。一是简化现行保费补贴资金逐级划拨机制,探索建立省级财政部门与省级农业保险分公司的直接结算机制,避免县级政府截留、挪用、拖欠保费补贴资金;二是建议产粮大县的三大粮食作物保险完全由中央和省级财政提供补贴,着重减轻县级政府的保费补贴压力;三是政府主管部门要尽快组建全国农业保险保费补贴信息化监管平台,对保费补贴资金的预算、划拨、结算等环节实施全流程监管,同时要依托投诉举报平台加强对保险公司“平均赔付”“协议理赔”的识别和处罚。第二,严格规范市场竞争格局、加快数字赋能农业保险业务,以降低保险公司经营管理费用。一是政府主管部门要以适度竞争为原则,严格规范农业保险市场格局,避免保险公司因过度竞争导致成本费用激增进而滋生惜赔、少赔等行为;二是加快推进AI算法、大数据、物联网等数字化技术赋能农业保险承保、验标、查勘、定损、理赔等业务环节,降低农险业务单位经营成本,避免因经营管理费用过度冲减而压缩保险公司用于支付赔款的资金储备。第三,以科学、精准的产品设计为农业保险精准理赔、应赔尽赔提供核心托底,杜绝保险公司非标准赔付行为。农业保险在产品设计上的科学性与精准性不足,为保险公司的理赔机会主义行为提供了操作空间。因此,应鼓励保险公司尽快整合财政、农业、气象、遥感等多部门、多领域的数据信息,在优化农业风险区划模型、区间估损模型、保险定价模型的基础上进行科学、精准定价,最终实现定损有标准、理赔可溯源,不断提高农业保险风险保障功能。