作者简介：朱光磊，南开大学讲席教授，中国政府发展联合研究中心主任；刘亚强（通讯作者），南开大学周恩来政府管理学院博士研究生
文献来源：《江海学刊》2025年第3期
摘要：明确地方政府经济发展职能的定位，是实现政府职能转变的关键性问题之一。中央政府经济发展职能的定位是明确的，即“宏观调控”，但对地方政府的定位尚缺乏明确、一致的概括。在地方政府经济发展职能的变迁过程中，“市场化转型”和“发挥地方能动性”构成两条逻辑主线，构建政府职责体系是弥合两者间张力的突破口。在地方经济发展实践中，各级政府在党政结合的框架下得到了全方位动员，积极统合多层面资源投入经济发展，大体履行着规划引导、投资促进、服务保障三方面经济发展职责；其中存在的问题，也揭示了深入转变地方政府经济发展职能的具体指向。“构建政府职责体系”应当成为地方政府经济发展职能转变的切实方向，并且可以考虑将地方政府经济发展职能整体定位于“要素增进”，按照差异化定位的原则，逐步明确不同层级政府经济发展职能的职责重点。“合理界定权责”是深化地方政府经济发展职能转变的关键进路，要在持续强化政府与市场功能互补的同时，加快政府内部的“确权”进程，进而从深化重要领域改革切入，推动中国特色政府职责体系尽快形成。
关键词：地方政府；经济发展职能；政府职能转变；政府职责体系；服务型政府
一、研究缘起与分析思路
改革开放以来，中国经济的蓬勃发展在很大程度上是党和政府积极推动的直接结果，履行经济发展职能是中央与地方各级政府工作的重点。其中，中央政府对经济发展职能的定位是明确、清晰的，地方政府则在执行层面发挥关键作用。21世纪初，中央明确提出，社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)又提出，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。相较于此前中央对政府职能的十六字概括，《决定》开创性地对中央与地方的职责重点做了具体区分，但没有专门强调地方政府经济发展方面的职责。
从“列举式概说”到“分层次强调”的变化(见图1)表明，中央层面已经认识到，在建设服务型政府的背景下，地方政府在着力推动经济发展的同时，有必要补齐其他方面的职责短板，其职责重点要逐步转向公共服务和社会管理。此外，《决定》在明确中央政府“经济调节”职能的具体定位——宏观调控的同时，却没有将深度参与经济发展过程且履责权重更高的地方政府的定位明确表述出来。这说明，面对地方政府才是区域经济发展重要推动力量的现实，顶层设计目前对其经济发展职能的具体定位尚缺乏准确归纳，或者说仍有“顾虑”或还没有“想好”——改变具体表述可能影响舆论氛围乃至发展全局，因而选择通过强调其他职责，来策略性地表达对地方政府中长期变革取向的期许。
图1 从“列举式概说”到“分层次强调”
梳理几十年改革发展进程可以发现，政府经济发展职能的转变始终是改革探索和理论论争的关键议题。1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》即指出了正确发挥政府机构管理经济的职能的必要性和重要意义。1986年，党中央正式提出“政府机构管理经济的职能转变”。自此，政府职能转变成为中国政府发展的长期主题，成为推进行政体制改革的实践基础和理论前置。
伴随改革的推进，地方政府积极投身经济建设，这一强烈的发展取向持续受到广泛关注。自20世纪80年代开始，众多学者分析了地方政府推动经济发展的角色特征、行为方式和作用机制，形成许多解释概念和分析框架。“地方发展型政府”、“地方国家统合主义”、“企业家型地方政府”、“地方政府公司化”等一批概念着眼于地方政府经济治理的行为特征，认为地方政府具有“发展型”的总体取向，其具体经济参与行为类似“企业家”，具有统合化和经营性的特征，实践中形成了类似“公司”的运作形态。同时，既有研究注意到，虽然地方政府推动经济发展的总体特征基本保持稳定，但其具体行为模式却发生了显著变化。分税制改革后，地方政府经济行为模式逐渐从“经营企业”转向“经营辖区”。与此相联系，“经营城市”、“经营项目”等概念被用来形容地方政府经济行为的某些特定方面。关于地方政府的行为动因，财税激励说和政治激励说则构成了两种颇具竞争性的解释框架。
社会主义市场经济体制的改革目标明确之后，尤其是转变政府职能进入建设服务型政府的新阶段之后，地方政府行为实践与政府发展方向的偏差问题逐渐成为关注焦点。2004年，服务型政府建设正式成为中国政府发展的全新方位。地方政府过度偏向履行经济发展职能被作为服务型政府建设面临的背景引起更多关注，政府核心职能开始由经济发展转变为公共服务，因而要把资源更多投入社会管理和公共服务领域，从发展型政府走向公共服务型政府，成为较为普遍的共识。《决定》具有强烈的导向性，进入新时代十余年来，中央全面推进了多领域的系统改革，地方政府在公共服务、社会管理、生态环境保护等方面的职责明显得到了强化。但是，经济发展也仍未“退位”，始终还是各级政府工作的重心。
肯定地方政府应长期具有一定的经济发展职能是广泛共识，讨论的焦点在于对该职能的准确定位、科学概括以及明确其必要的限度。同时，地方政府又是具体的，省、市、县、乡等各有特点，难以一概而论，也不应一概而论。从理论上讲，考虑到不同层次政府在不同方面履责效能的差异，合理确认各级政府职责定位，构建重点明确、别而有序的政府职责体系，是切实转变政府职能和提升治理水平的体制机制保证。党的十七大首次将“政府职责体系”这一术语写入党的纲领性文件。党的十九届四中全会进一步将其提升到推进国家治理体系和治理能力现代化的高度。因此，从几十年改革实践出发，从构建政府职责体系的视角来深化地方政府经济发展职能的相关研究，具有重要意义。明确各级地方政府经济发展职能的定位，既是政府职责体系建设的关键锚点，也有利于政府机构改革、行政体制改革、服务型政府建设、行政区划改革等政府发展重要议题的同步展开。
基于此，如图2所示，本文尝试在厘清地方政府经济发展职能变迁逻辑的基础上，通过以“职责—行为”为框架的细化分析，理解地方政府经济发展行为实践及存在的问题，进而阐明地方政府经济发展职能转变的切实方向，最后探究深入转变地方政府经济发展职能的可行进路。
图2 分析思路
二、地方政府经济发展职能变迁的内在逻辑
(一)逻辑主线：“市场化转型”与“发挥地方能动性”
回顾改革进程，在地方政府经济发展职能不断变迁的背后主要存在两条逻辑主线。其中，“市场化转型”是地方政府经济发展职能伴随经济体制改革不断变迁的主导取向，“发挥地方能动性”是制度设计层面形塑地方政府经济发展职能变迁的长期主线。
1.主导取向：“市场化转型”
实质上，中国的经济体制改革始终沿着发展商品经济、走市场化转型的道路推进，这一目标在1992年党的十四大上得到充分明确。
改革初期，政府职能转变首先是为适应和配合商品经济发展的需要而展开的。自1978年开始，土地经营制度变革推动了农村地区政府经济发展职能的调整。20世纪80年代初，缩小计划范围、扩大企业自主权、向地方放权等成为激发经济活力的突破口。1988年、1993年机构改革强调政企关系要由直接管理转变为间接管理，实现政企职责分开。1994年开展的地方机构改革具有三方面特点：一是转换企业经营机制，落实自主权；二是将配置资源的基础性职责推向市场；三是将经济活动中的社会服务性和部分监督性职责转由中介组织承接。随后，乡镇企业转制以及国企“抓大放小”、建立现代企业制度等改革推动了地方政府经济发展职责的切实调整，地方政府大大减少了对企业的直接、微观管理。
到1998年，中国社会对市场经济已经有了较为深入的体认，原有的以转变政府职能配合经济建设、“减员增效”等相对简单的认识也进一步深化为转变政府职能是为了更好地适应社会主义市场经济的需要。1998年机构改革力图尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制，保留的经济管理部门的主要职责被确定为规划行业发展、开展行业管理、维护行业秩序等。2001年开启的行政审批制度改革旨在精简审批事项、优化审批环节，以激发市场主体活力、提高资源配置效率，使政府向经济活动的监督者和服务者转型。
进入21世纪初，政府职能转变工作更加注重按政府发展自身逻辑展开，明确了建设服务型政府的发展方向。具体到经济发展方面，注重探讨市场经济条件下政府的职能定位，促使职能转变成为经济发展的体制性原动力。2003年组建了国资委，在机构设置层面实现了政企分开、政资分开的历史性突破。同时，此轮改革的重点还包括完善宏观调控体系、深化流通体制改革和健全部分领域监管体制等。2008年机构改革探索以“大部门体制”思路整合职责、重组机构，以进一步减少政府微观管理和具体审批，加强社会管理和公共服务。
进入新时代，随着全面深化改革步伐的加快，政府经济发展职能向市场化转型的深度和广度都大大增加。2013年，党的十八届三中全会指出，要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。这一轮机构改革以及陆续推进的国有资产管理、投融资管理、市场监管、要素市场化配置等方面的改革均推动了政府经济发展职能的深入转变。2015年开始的“放管服”改革强化了地方政府为经济发展提供良好环境、秩序和服务的职责。2018年机构改革推动了统一的市场监管体制的建设。2023年机构改革推进了金融领域相关职责的央地间分工调整。
2.长期主线：“发挥地方能动性”
尽管地方政府的经济发展职能在市场化转型的过程中不断调整，但这一职能居于地方政府职能体系核心的地位始终没有改变，“发挥地方能动性”是贯穿整个变迁过程的长期主线。在制度供给层面，中央主导的顶层设计背后始终蕴含着充分激活地方能动性、尽可能释放发展活力的目标逻辑；在政策执行层面，地方各级政府依托信息优势和在地化知识，总是力图掌握发展主动性、拓展自主行动空间，推动经济持续增长。从本质上来看，这根源于“以经济建设为中心”的长期战略选择。党的十一届三中全会决定把工作重点转移到经济建设上来，实现了党和政府长期战略的历史性转变。此后，从十二大到二十大，历次党代会均强调了这一长期战略，发展经济是政府工作的重点成为全社会的长期共识。
自改革初期开始，地方政府在发展经济方面就获得了较为充足的履责条件和动力。1979年，地方政府获得在基建投资、利用外资、物价管理、物资统配等方面更多的经济管理权限，部分中央企业也下放给地方政府管理。同时，财政包干制度的推行增强了地方政府安排财政收支的自主性，对其促进经济发展形成了强大激励。在这一背景下，地方各级政府无不充分利用自身掌握的物资配给、项目审批、信贷控制等权力或资源支持所属企业发展壮大。20世纪90年代开始，市场化改革减少了政府对经济过程的直接干预，地方政府失去了部分赖以参与经济发展的手段和资源。
但是，地方政府投身经济建设工作的热情和力度并未减少和降低，改变的是地方政府推动经济发展的具体手段和方式。20世纪90年代中期以后，地方政府经济发展行为的重点逐渐从“经营企业”转向“经营辖区”“土地开发”，由“主动投资”转向“项目谋划”“招商引资”。为在激烈的区域间竞争中取得有利位置，地方政府力求将自身掌握的自然资源、行政权限、国有资产等成功“变现”，以实现区域经济指标的增长。与此同时，面对地方经济工作中的“逐利性”“盲目性”“短视性”带来的负面问题，中央也在不断强化对地方政府运作的规范管理。例如，加强土地出让收入管理，完善政府投资管理体制，强化生态环境保护约束，收紧资源消耗限额标准，完善发展成果考核评价体系，规范地方招商引资法规制度等。
(二)“弥合张力”：调整职责模式与构建政府职责体系
“市场化转型”与“发挥地方能动性”这两种逻辑共同塑造了地方政府经济发展职能的变迁和现状，要探讨下一步的转变进路有必要深入考察两者间的互动关系。
1.“市场化转型”与“发挥地方能动性”间存在张力
地方政府经济发展职能的“市场化转型”，要求市场在资源配置中发挥重要作用，政府减少对具体经济循环的干预，控制自身“闲不住的手”。“以经济建设为中心”，追求“发挥地方能动性”，则要求地方政府以发展为第一要务，积极向辖区经济主体伸出“扶助之手”。因此，落实到具体实践，这两种不同要求便可能存在一定张力。
长期以来，中国政府纵向间“职责同构”，各级政府在职责事项上的分工较少，机构设置表现为“上下对口，左右对齐”。在这种职责模式下，各级政府“齐抓共管”，职责配置并无明显区别，下级政府的职能仅是上级政府职能的延伸和细化，地方政府在几乎全部政府管理事务上都负有权责。因此，即便从积极的角度看待地方政府经济参与动机，其某些干预行为也可能扭曲市场作用的发挥，阻碍市场化转型。为实现经济增长目标，地方政府可能利用较为全面的要素资源和管理权限为企业提供实质性“支持”，而企业在合理的市场调节机制下或许不应获得这些“支持”。客观来讲，在市场机制尚不完善的阶段，政府积极干预资源的配置、保护脆弱的市场主体，能够对经济发展起到一定的增进作用。但是，这种作用高度依赖于政府的“公心”和“理性”对其行为的约束和规制，主动伸出的即使是“扶助之手”，也存在着异化为“阻滞之手”的风险。
2.构建政府职责体系是“弥合张力”的突破口
长远来看，中国经济市场化转型的根本方向必须坚持，党的二十届三中全会强调了“全面建成高水平社会主义市场经济体制”这一长期目标。不平衡不充分的发展现实也要求坚持“以经济建设为中心”，正向发挥地方促进发展的能动性。因此，两种逻辑间的张力会在一定时间内始终存在，地方政府经济发展职能转变的未来取向应当是将这种张力弥合在合理范围内。
历史地看，“职责同构”模式源于中国古代传统和计划经济体制的共同塑造，具有政策高效执行的优势。各种权力、资源线条纵贯全部政府层级，有利于形成高效的信息渠道以及全面的组织链条，地方政府能够实现综合性的信息汲取和政策施行。但是，这种模式在一定程度上难以适应市场经济的发展。首先，“职责同构”与市场经济的一体化要求相冲突。属地化分割的职责配置，阻碍了市场有序运行所需的部分制度基础的形成，诸如稳定的金融秩序、公正的监管执法、统一的服务保障等。其次，“职责同构”使得整体化的职责或事权分割于不同层级的政府，既限制了资源配置效率的提高，也不利于政府服务市场水平的提升。最后，“职责同构”制约了不同层级政府各自履责优势的发挥，各级政府履责难以实现“聚焦”。
调整与市场经济发展不相适应的职责模式，构建具有中国特色的政府职责体系是弥合两种逻辑间张力的现实突破口。未来，职能转变实践应当走出对既有职责模式的路径依赖，按照不同层级政府的履责优势，充分“定责”“确权”，逐步压缩地方政府不当干预具体经济活动的空间；统筹相关机构体制机制改革，促进地方政府履行经济发展职能向“居前”或者“靠后”的引导、服务类职责转变，实现地方政府“发挥能动性”和“市场化转型”的渐进调适。
三、地方政府经济发展行为：实践及其问题
深入分析地方政府发展经济的具体行为，是系统推进相关职能转变研究的必要前提。为此，本文将构建一种“职责—行为”的分析框架(见图3)。
图3 “职责—行为”分析框架
(一)地方政府的经济发展职责内容
综合各地各级政府履责实践，可以将当前地方政府的经济发展职责归并为三个方面。
一是规划引导。规划引导是指地方政府通过制定经济发展各项规划，综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，调整地区产业、供需、城乡等结构，促进地方经济平衡发展和持续增长。在从计划向市场的体制转轨过程中，中国政府指令性经济计划的范围逐渐缩小，指导性计划和市场调节的范围不断扩大。地方政府对经济发展的引领逐渐转向制定和实施方向性、引导性的规划，更多利用经济杠杆和价值规律来实现目标。比如，通过制定产业规划，建立产业引导基金，推动地方产业结构调整。当前，省市县乡各级政府均需制定各自辖区的经济规划，提出相关发展目标和实施举措。
二是投资促进。投资促进是指地方政府以辖区投资的数量增长和结构优化为目标，运用各种手段，积极争取域外资金流入并促成落地，拉动地方经济发展。扩大有效投资是地方政府能够采取的最为直接、便捷、高效的发展手段，因而其始终是地方经济工作的重点。当前，四级地方政府均负有一定的投资促进职责。具体来看，省级政府主要扮演督促、协调层面的角色，市县政府是实际履责的主力。乡街层级大多缺乏有效促进投资的能力，或是虽配置了这项职责，但更多的是被上级政府作为一种组织力量和履责资源来使用。
三是服务保障。服务保障是指地方政府通过提供基础设施、宏观信息、政务服务等公共产品，为辖区内的经济活动创造良好环境。这也是市场经济条件下地方政府的天然职责。在市场化转型过程中，地方政府的这一职责从生产经营要素的“控制性配给”，转为针对意向投资主体的优惠政策“个性化供给”，进而逐步转向普遍性降低制度性交易成本、对营商环境的“均质化改善”。当前，省市县乡各级政府均负有不同内容的服务保障职责。具体而言，省级政府直接提供的服务事项相对较少，市县政府是具体执行的主力，乡街层级则集中于宣传政策、反馈需求和协调落实等方面。
(二)地方政府的经济发展行为剖析
中国地方政府的行为选择除受到并不十分清晰的职责目标的约束外，还受动机、资源两方面因素的影响——前者影响着地方政府的行为选择，后者决定了地方政府采取行动的能力。在这方面，“政治上向上集中、管理上地方分权”是中国政府的重要结构特征。这是理解地方政府经济发展行为实践的基础背景。
1.地方政府经济发展行为的动机生成
地方政府经济发展行为的动机生成过程，具有综合运用各种考核与激励方式进行“全方位激发”的特征(见图4)。
图4 全方位的动机生成
在压力传导层次，一方面，“经济发展”类指标、任务在层层复制的目标考核体系中占有较大比重。相较于其他指标，这些指标大多量化细分，不仅易于进行年度考核，也便于开展过程考核。同时，上级政府会通过发布重点任务、开展专项考核，引导地方政府注意力倾斜。另一方面，在政府常态运行中，上级政府还会经常通过评议、比赛、催报、督办等手段，对下级经济工作进行检查、调度、督促，持续强化“发展经济”在下级注意力分配中的重点地位。上级职能部门也会就自身负责的指标或任务的完成情况，以“提示单”“提示函”“提醒函”等形式要求下级政府或官员加强相关工作。
在利益诱导层次，一方面，财税体制为地方政府积极发展经济提供了有效激励。分税制改革以来，地方税收主要来自企业产出(营业税)、增加值(增值税)和利润(企业所得税)等“生产性税基”和土地出让收入，因此，地方政府热衷于吸引工业和房地产投资、加快城市扩张，在推动经济增长的同时扩大财政收入。另一方面，“以经济建设为中心”的施政导向和高度集中于党委的用人权，使得地方领导干部的晋升，很大程度是由其工作业绩，特别是当地的主要经济指标状况决定的。这些都成为激发他们围绕经济增长与同僚展开竞争的内在动力。
2.地方政府经济发展行为的资源凭借
多层面的经济管理权限或要素资源(见图5)，构成了地方政府赖以参与经济生活过程的行为基础。
图5 多层面的资源凭借
一是地方政府拥有管理经济事务的各种审批、监管职责。这些职责的履行构成了市场主体发展的“软环境”要素。二是发展类公共产品的供给。地方政府对交通、能源、供水、通信等基础设施的公共投资对区域经济发展有重要影响。这些公共产品构成市场主体发展的“硬环境”要素。三是地方政府控制着部分关键生产要素的供给。在现行制度框架下，市县政府在土地出让的地块、用途、年限和其他条件等方面拥有关键决定权。同时，地方政府也能够凭借对金融机构业绩及其上级评价的影响力，对其开展目标考核和绩效评估，间接干预金融资源的配置。四是地方政府能够利用税收政策或财政资金，对合意的市场主体给予税收优惠、财政补贴或奖励。
为了更好地掌握发展主动权，地方政府以多种组织形式整合自身资源，其中以平台公司和开发园区最为典型。一是众多平台公司——以市场运作形式整合资源投入经济发展。这些公司最主要的任务是联结政府与市场，依托政府划拨的土地、资产等向外融资或进行投资，为地方政府提供投融资平台。实践中，平台公司一般还承担着城建开发、土地整理、市政管理、文化旅游等具体的市场性任务。二是各种开发区、工业园区、产业城等发展载体——通过政府权力与治理资源的空间集聚，集中改善实体基础设施和组织制度条件，吸引国内外投资，推动地方经济增长。这些发展载体往往是区域产业发展环境的政策高地，反映了地方政府力图集中有限的资源和能力，创造地方竞争优势的努力。
3.地方政府经济发展行为的实践图景
以考核体系为“指挥棒”，以经济指标为“指示表”，地方政府积极开发辖区经济发展潜力，呈现出“统合化”的实践图景(见图6)。其中，省级政府更多扮演政策中转、检查督促的角色；市县政府是“统合化”行为的关键行动者和主要组织者；乡街层级普遍设有经济发展办公室，承担相关职责和交办任务。
各种指标的实现，是地方政府经济发展行为的直接目标。各级政府通常将其经济规划目标融入考核体系，具体化为各种指标任务。这些任务一般会被分解到具体部门，发展和改革、商务、工业和信息化、住房和城乡建设、地方金融、农业农村等部门，分别承担着固定资产投资、社会消费品零售总额、工业发展、建筑业总产值、人民币存贷款总额、乡村产业发展等重要指标实现的牵头责任。也正因如此，地方普遍高度重视数目字管理，保持对主要指标的高频监控，以便及时掌握进展，而以统计局为代表的指标反馈部门也因此在经济工作中具有重要地位。
图6 统合化的实践图景
地方政府“统合化”行为的实质在于促进土地、资本、劳动、技术等要素在辖区内更多更快地组合。“投资促进”这项工作之所以对地方政府如此重要，主要原因在于，技术要素一般伴随投资而来，劳动要素的供给易于实现，地方政府本身掌握着土地和其他制度环境要素，因而资本要素就成为关键的稀缺资源。招商引资和项目谋划是地方政府经济工作的两大重点，其实质均在于为发展筹集资金。一方面，县级政府普遍“全员招商”，党政领导高频外出访企，推介地区发展优势和经营环境，吸引域外投资。另一方面，各地政府积极谋划建设项目，把握上级政策窗口，争取资金支持。同时，营商环境建设是近年来各地经济工作的另一重要方面，即积极改善制度环境供给，降低市场主体交易成本，提高要素组合效率。
在具体实践中，地方政府还会针对单项指标开展短期行为。为扩大工业生产(提高工业增加值)，政府会商请企业扩产，组织保障所需的资金、能源和劳动力；为提高辖区金融机构存贷款余额，政府会强化对金融机构的目标考核和绩效奖惩；为刺激消费，商务部门会组织发放消费券撬动内需；为提高辖区劳动工资总额，财政部门会尽量在统计期限内发放体制内单位工资和津贴等。
(三)问题与挑战
长远来看，地方政府高度凸显的经济发展行为取向面临一系列挑战。首先是地区间竞争在促进经济增长的同时，带来了一系列消极结果。许多地方为吸引企业入驻，通过提供低价土地和基础设施，调低企业实际税率，甚至放松劳工、环保标准，展开“逐底竞争”。地方政府确立内容相似又缺乏协调的政策目标，采用类似的竞争手段，造成产业结构趋同、重复建设、产能过剩等问题。同时，激烈的竞争又引发了地方保护和市场分割问题。这是中国经济的长期“顽疾”之一，限制了市场竞争和资源的优化配置。自20世纪80年代开始，中央政府一直重视打击地方保护主义，但这一问题始终存在，只是其表现形式逐渐趋于隐蔽。
与地方保护相联系，地方政企间的特殊关联可能扭曲企业经营决策，不利于企业长期健康发展。这种特殊关联体现在，企业希望从政府手中获取稀缺资源，规避政治风险；政府和官员希望依托企业来提升经济指标和增加就业，少数人甚至希冀获取不当利益；两者间形成了具有利益共生特征的政企(商)关系。面对竞争压力，地方政府可能要求企业扩大投资、提高产能，企业可能要求政府放松监管、增加扶持。在这种情况下，企业过度投资、生产过剩、违规经营、“僵而不倒”等问题就可能出现。
政府发展方面，地方政府当前履行经济发展职责的有关实践，并不利于地方政府职责的全面履行。首先，地方政府的“统合化”行为占用了大量管理资源。一方面，这可能造成其他职责的缺位。另一方面，其他履责行为可能会被赋予不必要的经济增长属性，导致决策偏离正常的价值权衡。其次，地方政府过于突出的发展履责可能导致一定的监管缺失。部分地方政府可能将监管行为视为筹码带入与市场主体的谈判中，甚至庇护或参与违规行为。再次，超额的经济发展任务是导致基层负担过重的重要原因。乡街层级并不具备有效履行部分经济发展职责的能力，赋予其相关任务既是对治理资源的浪费，也容易导致基层失于履行重要的公共服务职责。最后，地方政府过度着意于经济发展，忽视对群众需求的感知与满足，公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”，不利于全面建设人民满意的服务型政府。
四、“构建政府职责体系”：地方政府经济发展职能转变的切实方向
地方政府经济发展职能的变迁历程充分说明，构建政府职责体系对于深化地方经济发展职能转变具有重要意义，应当成为其深化展开的切实方向。基于对地方经济发展行为实践的理解，职责体系构建导向下地方政府的经济发展职能转变需要明确如下要点。
(一)“要素增进”：地方政府经济发展职能定位的一种可能
基于市场发展和政府发展的双重视野，整体上，作为一种探讨，可以考虑将地方政府的经济发展职能定位于具有积极服务意涵的“要素增进”，即积极促进各类要素资源市场化配置质量和效率的提升，协助市场主体高效实现经济产出。
一方面，中国的政治经济现实要求作为整体的地方政府在一段时间内还应具有较强的经济发展职能。在新型工业化方面，中国特定的制度环境和历史背景需要地方政府“积极有为”，做好产业的转移与承接工作，推动区域产业结构转型升级。在城镇化发展方面，中国仍处于稳定提升阶段，中西部许多地区的发展水平不高，广大乡村地区市场体系不够完善、产业发展较为落后，需要地方政府积极推进城乡融合发展，在人口有序流动、要素有效集聚、提高城市管理水平等方面发挥正向作用。面对这些发展任务，基于一些领域尤其是要素领域市场化改革还未完成的现实，中国式现代化既需要地方扮演促进经济要素高效组合的“进取”角色，也需要地方实践创新为市场化转型探索经验。
另一方面，建设人民满意的服务型政府是现阶段中国政府发展的历史方位，通过提供更多更好的服务促进经济发展是地方政府经济发展职能转变的根本方向。中国正处于“两化叠加”的历史时期：经济发展水平仍需进一步提高，区域发展差距下嵌套着城乡差异和阶层差异，现代化进程还未完成；人口流动和全球化的示范效应，又激发了群众对美好生活的期望。面对这一现实，地方政府实践需要有效平衡“不断提高公共服务的供给水平”与“持续保持促进经济发展的角色作用”两项关键任务。实质上，两者并不冲突：强化公共服务需要经济水平不断提高，以提供必要的财力支撑；在市场化过程中，经济的长期增长也需要政府逐渐转向通过服务方式履行经济发展职能。当前阶段，地方政府建设的重点应当放在建设高水平的“发展—服务型政府”上。
新时代以来的实践表明，地方政府正在向着这一目标定位不断前进：各级政府持续推进简政放权、优化营商环境，地方政府越来越重视普惠性改善经济类公共服务，努力为各类市场主体投资兴业营造良好生态。
(二)地方政府经济发展职能的差异化定位原则
政府职责体系构建的基本追求是各级政府职责明确、权责清晰，这要求不同层级政府的职能定位与职责配置应有差异，形成一定分工秩序。经济发展职能方面，地方政府具体的差异化定位安排应当在以下方面加强顶层设计。
第一，区分调控性与服务性职责的不同特性。
就其内部结构而言，地方政府经济发展职责可以大体分为调控性与服务性两种相对的职责。调控性职责针对的是一定区域发展全局的调节与干预，其履责实践往往需要实现较大区域的协调部署，保持市场在一定范围内的均衡发展。这要求履责主体具备把握综合情况的视野和能力，通盘统筹履责行为的政策效应和潜在影响。服务性职责则聚焦服务市场主体，其有效履责需要及时掌握市场要求和企业诉求，持续改善服务质量。这要求履责者尽可能贴近一线、基层，具备便于回应与反馈市场需求的优势。因此，地方政府经济发展职能的差异化定位需要重视不同职责的区别。整体上，自上而下配置地方政府的经济发展职责，应当遵循调控性趋弱、服务性增强的基本路径。
第二，明晰监管类与发展类职责的相互关系。
监管类与发展类职责都是经济职责的重要组成部分。两者在促进发展的本质上并不矛盾。前者旨在促进更为健康、更利长远的发展，后者则侧重于更加直接、更高效能的发展。但是，如果将“发展”具体到一定区域、规模、时段或指标，两类职责的履行可能会存在一定冲突。在地方具体实践中，普遍存在“重发展、轻监管”的工作导向，不利于地方经济的长期发展。因此，在一定意义上，发展类与监管类职责应当在履责主体上实现分工，以更好提高监管效能，保障高质量发展。例如，2023年机构改革提出“地方政府设立的金融监管机构专司监管职责”，即旨在加强地方政府的金融监管职责。
第三，做好履责效率与治理风险的权衡分析。
探讨经济发展类职责的具体配置，还需重视有效履行这类职责与控制治理风险的平衡问题。一方面，经济发展的职责配置和权能匹配不能仅以发展效率为依归，还需将地方政府全面履责纳入一体考量，避免职责缺位影响全局。另一方面，由于问责监督机制的制约——横向不健全、自下而上存在局限，以及高层政府在信息收集上对下级的高度依赖，中国政府间权责分配不能仅以公共产品的受益范围或供给成本为依据，还要将风险控制因素充分纳入考量。一般来说，向下放权赋能有利于调动地方积极性，提升发展效率；同时，放权又会增加监督和控制的成本，造成潜在治理风险；感知风险过高，上级政府又会向上收权、强化约束。因此，应当通过严谨的权衡分析，确定各级政府具体职责配置的应然方向与现实困难，将思路从“收权—放权”转向“定责—确权”。同时，更重要的是，政府还要积极推进市场化改革和内部治理创新，探讨平衡履责效率和治理风险的更优方案。
(三)不同层级政府经济发展职能的职责重点
基于前述分析，纵向上针对不同层级、横向上针对不同地区，差异化地明确不同地方政府的职责重点，有助于促进各级地方政府经济发展履责活动更为聚焦、更加高效。
在纵向维度上，省级政府应当聚焦区域调控与规划引导；市县政府重点着力资源整合与环境改善；乡街层级专注于服务提供与需求反馈。这种配置格局的合理性在于：第一，中国大多数省份都具有中等以上规模国家的管理幅度，省级政府管理具有较强的宏观性、综合性。第二，乡镇(街道)的管理尺度较小，不宜对经济过程过多干预，其优势在于易感知市场需要，从而有利于提供有效服务。第三，市县政府管理尺度适中，直接掌控着多数经济发展所需的要素资源和管理权限，应在发展经济方面发挥更大主动性，持续性改善辖区市场发展环境，有效履行招商引资这类“积极”职责。与此相关联，不同方面的监管类职责应当在具体分析的基础上，区分化配置于不同层级，以保障监管履责较少受到发展履责的干扰。
在具体的区分维度上，由于区域发展在城镇化、工业化和市场化等方面存在不均衡，同一层次政区规模不一，地区发展定位也存在差异，因而不同地区的政府职责配置需要适当体现其针对性特征。一是区分发达和欠发达地区政府。发达地区往往制度体系较为完善，市场活力相对充分，产业结构更为高级且更富韧性。这些地区的政府在经济主责上可以转变得更为隐性，率先向强化监管、提升服务的方向推进，先行探索更高水平的市场化改革。欠发达地区往往市场化建设水平相对滞后，产业结构不合理，企业数量较少、规模不大。这些地区的政府有必要保持相对更为积极的经济发展主责，培育、引进市场化经营主体，推动产业结构升级，在提升区域市场化、产业化水平的同时，逐渐强化服务保障。
二是区分不同地方发展定位。基于不同的地理条件、交通区位、资源禀赋等因素，不同地方发展的比较优势存在差异。这种差异结合政策设计的综合考量，就体现为不同的地区功能定位和发展方向。地方政府的职责配置需要适应该地区的发展定位。例如，城市化地区的主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济。相应地，其政府应当在加快第二、三产业尤其是第三产业发展，支撑新型城镇化方面重点履责。农产品主产区和重点生态功能区的主体功能是提供农产品和生态产品，这些地区的政府应当在推动农业高质量发展和强化生态环境保护方面重点履责，谨慎开展工业化、城镇化活动。
五、“合理界定权责”：地方政府经济发展职能转变的深化进路
在政府职责体系构建过程中，“合理界定权责”既是目标，也是手段。基于前述针对地方政府经济发展职能变迁逻辑、履责实践、转变方向等问题的分析探讨，进一步的职能转变实践应当以“确权”为核心思路，在以下方面具体推进。
(一)强化政府与市场的功能互补
地方政府转变经济发展职能首先要以市场导向为依归，持续深化对政府和市场间关系的认识，不断厘清政府与市场的功能边界，促进有效市场和有为政府建设。
1.深入推进政府权责的市场化转移
为充分发挥市场的决定性作用，更好发挥政府作用，政府应当在全面梳理权力、职责配置全局的基础上，通过严谨的属性判断和机制建构，不断将应由市场掌握的权力或职责转移给市场。21世纪以来持续开展的行政审批制度改革不断减少政府对具体经济活动的前置性干预，促进了市场机制功能的发挥。尤其是“放管服”改革以来，简政放权与加强监管、优化服务的整体协同，旨在系统解决“放权”后可能的规制缺失、服务不足问题。未来，政府职能转变实践应当延续这一取向，各级政府都要持续精简、调整各类审批事项，优化审批流程，加强行政审批规范化、标准化、便利化建设。同时，加强必要监管，强化审管衔接与协同，通过创新监管方式、体制、机制，提升监管效能。此外，要推动中介组织高质量发展，完善相关法规制度体系，促进其相对独立运作、规范诚信履责。
2.不断促进政府履责的市场化改善
推进政府权责市场化转移的同时，还要通过探索有效的体制机制变革，促进政府经济方面履责的市场化改善。就当前实践而言，提高地方政府履责的市场化水平，主要在于以下三方面。第一，要素市场化配置改革需不断深化，扩大要素配置市场决定范围，破除要素流动体制机制障碍，逐步压减地方政府不当干预市场调节的垄断性权力。第二，建设全国统一大市场，要注重分析并降低地方政府经济发展履责潜在的外部和长期成本，通过建立统一的市场基础制度规则、改变地方政府履责的目标设定和行为方式，打破地方保护和市场分割，发挥超大规模市场整体发展优势。第三，就政企关系规范化而言，既要推动地方政府积极优化政务服务，为各类市场主体提供公平、普惠的发展环境；又要避免地方政企间利益深度绑定，危害经济的长期健康发展。同时，还要提高地方国企市场化运作水平，加快地方平台公司市场化转型。
3.逐步提升公共服务供给水平
市场经济条件下，政府尤其是地方政府，其经济发展职能的根本定位在于通过提供全面优质的服务促进经济发展。因此，为保障市场有序运行、高效循环，各级政府需要逐步提升其公共服务供给水平。基于“发展—服务型政府”的建设定位，提升政府公共服务供给水平，一是要大力“发展服务”，全方位补强政府职责结构中的短板弱项，加快建设完善的公共服务体系，满足公众日益增长的公共服务需求和城镇化、人口老龄化带来的新需求，稳步扩大供给范围和水准，推动基本公共服务均等化，促进经济社会全面协调发展。二是要改进“服务发展”，将促进“发展”提质增效作为重要的履责目标，多方面改善“软”“硬”发展环境，减少对经济活动的直接干预，强化对市场运行的服务保障，限制政府机关和公务员的“官气”，更多通过提供服务的方式来推动经济发展，为提高人民生活水平、增强政府服务能力夯实物质基础。
(二)推动地方政府内部的“确权”
除持续强化政府与市场间功能互补外，推动地方政府内部的“确权”，也是深入转变地方经济发展职能的关键进路。
1.推进政府职责的必要归整
从当前政府间职责配置情况出发，有必要对具体细分的职责事项或所谓事权进行合理归整，以便为实现有效的政府间分工创造条件。对政府职责进行分解，明确权责划分，有利于政府具体工作的推进。但是，既有模式下，部分职责在“环节”或“数量”等程序和规模维度上分得过细，不利于政府间分工的切实实现和效率提升。建议中央编办等领导机构，在“清单”工作中，有意识地指导地方政府避免将自己所做的一件件“事儿”解释、确认为一个个相对稳定的政府职责。因此，需要处理好分解与归类的关系问题。要以“边界相对清晰完整、履责更加独立高效”为原则，尽量将相近的职权事项进行合理归整，聚类形成更高尺度上的“职责”或“事权”。这种归整要继续在同层级跨部门间展开，解决职责配置“碎片化”问题。同时，职责归整要更加注重纵向跨层级的整合，减少政府间过于细碎的纵向分工事项，尽可能集中确定不同层级政府的职责重点。
2.实现政府间切实职责分工
在对政府职责进行必要归整的基础上，还应通过具体的组织安排，实现政府间切实的职责分工。一方面，要尽可能形成清晰的政府间职责边界，减少共同职责，必要的共同职责也要尽量明确不同主体的具体责任。同时，还要注意避免职责事务的层层下压、转嫁卸责问题。在这方面，县乡职责边界不清、基层负担过重的问题最为突出。党的二十届三中全会提出，制定乡镇(街道)履行职责事项清单，健全为基层减负长效机制。这类工作不应局限于基层减负视野，而应着眼于扩大其整体联动效能，统筹推进省市、市县、县乡间的职责边界划分。另一方面，要赋予地方在机构组织设置上一定的自主性。面对不同的职责范围和内容，应当允许各级政府综合考量本地现实和规范要求，通过灵活设置机构部门，对自身各有侧重的职责进行必要的“排列组合”。
3.促进政府间有效协作履责
政府间职责分工标志着不同层级政府履责的相对独立，要求每级政府都要在一定内容上成为直接履责的“一线政府”。这种情况下，政府间有效的协作履责就成为满足公共事务治理整体性需求的关键。在这方面，需要强化政府间“伙伴关系”的建构。在纵向上，需要淡化“过于刚性”的压力关系，综合考量信息分享、资源互助、利益协调等方面合作因素，建立清晰有度的协作履责关系；在横向上，应当适度淡化地区间竞争关系，通过探索有效的体制改革举措和合作机制安排，形成平衡有序的互惠竞合关系；在“条块”间，要健全垂直管理机构和地方政府协作配合机制，鼓励各地探索高效协作履责的组织形式创新。政府间“伙伴关系”的建构，仅从理论层次阐明方向远远不够，还需要针对影响地方政府行为实践的关键“中介因素”进行持续探索和改进。
(三)深化重要领域的改革协同
强化政府与市场间功能互补、推动地方政府内部的“确权”，全面调整在长期历史条件形成的政府治理格局是一个渐进过程，难以一蹴而就，需要通过持续的改革探索逐渐趋近这一目标。从当前实践出发，需要把一些重点领域改革作为切入点和突破口。
1.发挥清单管理制度的功能
作为一项创新性制度安排和精细化管理方式，清单管理近年来被广泛应用于中国政府运作实践，目前已经形成以权力和责任清单为核心、以各类政务服务清单为精细化治理工具的清单式治理体系。深化地方政府经济发展职能转变，应当充分发挥清单管理的制度性功能。一方面，要健全政府权责清单制度，发挥其在厘定政府外部功能边界、推动政府内部职责划分的“确权”功能。第一，推动各地政府利用清单梳理工作全面剖析自身权责事项，深化必要权责的市场化转移。第二，坚持权责清单建构的职责导向，对明确应保留的具体权责事项，应进一步加强整合，按照“分层归类”思路优化清单编制。第三，加强清单编制与“三定”方案、机构改革、体制调整、流程优化等的衔接与协同，及时固定改革成果。另一方面，要鼓励各地政府自主探索制定各种服务性清单，通过整合政府内部履责流程，向市场和社会提供规范化、便利化服务，提升政府公共服务水平。
2.调整目标考核评价体系
目标考核评价体系对地方政府行为选择具有重要导向作用，“考核指挥棒”形象地描绘了这种作用的关键性。因此，深化地方政府经济发展职能转变，目标考核评价体系也需要实现适应性调整。首先，适应政府间职责分工的需要，目标考核应摆脱层层复制、分解乃至加码的路径依赖，根据各级各类政府职责重点和层级间协作安排，差异化确定考核具体内容。其次，综合考核要体现高质量发展追求，引导干部树立正确政绩观，改变过度强调经济发展的倾向，促进地方政府履责更加注重经济与社会的协调发展。再次，经济考核要强调质的提升与量的增长相结合、适度激励与有效约束相统一，强化约束性指标考核，适当设置量化类、激励性指标，增加反映经济质量、结构、效益变化的指标。最后，提高“自下而上”的因素在地方政府考核评价体系中的权重，助力职能转变目标的实现。
3.推动财政税收体制改革
财税体制变革对于地方政府行为变迁同样具有深刻影响，长期以来的研究普遍揭示了这一点。就经济发展而言，新一轮财政体制改革既要合理调动地方政府积极性，又要顺应政府职能转变整体方向。首先，持续推进政府间事权与支出责任划分改革，逐步实现事权、支出责任与财力相匹配的目标，以此作为构建政府职责体系的关键切入点。其次，适应性调整地方财政收入结构和税收分享制度，理顺省以下政府间收入关系，促进地方政府在应然范围或方向内发挥经济发展能动性。再次，推进转移支付制度改革，重点解决转移支付目标与财力使用效能间的张力问题，建立促进高质量发展的转移支付激励约束机制。最后，制度性强化地方债务管理，遏制地方举债发展冲动，降低地方债务膨胀风险。
需要指出的是，转变政府职能是一个系统的复杂历史过程，既需要长期的不断探索，也需要其他领域现代化改革的协同推进。比如，法治政府建设水平的提升、多元监督体系的完善、信息传输渠道的丰富、数字政府建设的推进等，都将显著影响政府职能转变的成效。在这一过程中，我们既要保持历史紧迫感，也要把握发展规律，稳步推进地方政府经济工作的转型。可以相信，中国的地方政府已经在而且一定会继续在实现中华民族伟大复兴的进程中不断发挥积极的作用。也可以想见，在推进中国式现代化的新征程上，地方政府经济发展职能转变会伴随进一步全面深化改革，逐步实现更多更好更切实的成果，助力经济社会的高质量发展，推进国家治理体系与治理能力现代化。