作者简介：黄岩，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师；王彬彬，华南理工大学公共管理学院博士研究生

文献来源：《中国行政管理》2025年第4期

摘要：任务型组织的科层化如何规范而高效？本文基于理性系统组织理论构建“目标—结构—行动”分析框架，聚焦A县深改小组办向县委改革办的组织形变，认为改革办特定的功能属性、权能结构和运转逻辑使其能动完成条块统筹，实现制度化与有效性的统一。研究发现，任务型组织的科层化建构以目标具体化与结构正式化为基础，旨在达成条块协同行动的有效性。嵌合在党政科层体系的改革办，在目标统筹性、架构规范性、调度自主性、行动效能性上受县委办中轴权力强化塑造，形成集党委统合职能与行政落实效能于一体的双重属性和高站位高效力的权能结构。基于此，党政中轴强化内生的政治势能驱动机制与科层结构规制机制，共同构筑了组织行动的制度框架，从而保障改革办得以跨越体制性分割，实现统筹协调。

关键词：改革办；目标具体化；结构正式化；条块统筹

一、问题的提出

党的十八大以来，为加强党对重点领域工作的领导和统筹协调，党中央成立了许多具有高位统领性质的议事协调机构。党的十九届三中全会将中央全面深化改革领导小组在内的五个重要领导小组升格为委员会，委员会下设日常办事机构（以下简称“委办”），纳入党委口正式序列，由此推进了重点领域任务型组织的科层化建构。然而，科层化的任务型组织如何科学规范且运转高效，作为政治枢纽的委办何以条块统筹，这是新时期党和国家机构改革需回答的基础性问题。

虽然已有文献从议事协调机构的组织形态、任务型组织的功能属性、组织运转的自立与借力双重逻辑等维度，对领导小组进行了系统性学理分析，但仍存在研究焦点游离倾向。首先，聚焦中央领导小组的宏观分析和广义的领导小组概称，对县域执行层面的委员会、指挥部、工作专班等具体议事协调机制形成遮蔽，导致研究焦点鲜少对准委员会制。其次，在领导小组的各类议题探讨中，具有中枢作用的领导小组办公室竟游离在聚光灯之外，更遑论对委员会办公室的考究。最后，基于正式与非正式组织的二元划分惯性，显著区隔任务型组织与科层组织的边界，忽视任务型组织的科层化问题，尤其对从小组办升格而来的委办组织形态关注不足。为此，本文聚焦县委全面深化改革委员会办公室（以下简称“改革办”）这一组织形态，关注改革办如何从虚体设置转向实体设置，从临时设置转向常态设置，嵌入县委轴心科层序列的议事协调办事机构，如何经由科层化建构以实现条块统筹？

二、文献综述与研究设计

（一）作为任务型组织的小组办研究

领导小组作为一种弥合科层组织隔离缺陷和解决常规组织合作困境的任务型组织，经历了从作为实务主义治理模式的历史传统，到作为国家治理效能建设的特殊治理机制的演变。学术研究的焦点相应地从小组制的整体功能分析，转向以小组办为具体承载的组织效能分析。基于任务型组织的属性定位，已有研究聚焦组织目标、结构配置和行动效率等要素协同优势，从理性视角阐释了组织何以条块统筹。

领导小组先天具有因任务而存立的目标导向性。作为领导小组的执行机构，小组办在职能目标设定上，重在发挥统筹协调职能以打破科层条块分而治之的模式约束。面对跨部门、跨层级的综合性议题，小组办需要切实履行牵头领导、文件起草、督促落实等职能，确保领导小组决策的贯彻执行。紧扣职能目标定位，在组织结构塑造上，领导小组兼备抽象与具体意义上结构的层次性，通常采取领导小组本身和办事机构的“双层次”构造，抑或领导小组—办公室—工作专班的“三层次”设计。这种结构差异受组织级别定位、任务性质、运作基础、存立时限、协调跨度等复合要素的影响，但无论采取何种组织架构，均旨在以灵活的、非正式的结构设计，保障小组办跨越制度性分割以实现联动协同。在运行逻辑上，小组办的运转呈现自立与借力的双重理性逻辑。层级节制的制度化建构使得牵头部门与成员部门间形成高低不等的政治势能差，借助政治势能构筑的压力型体制，推动纵向任务的贯彻落实。此外，依托业已成熟的科层机构或加挂牌子方式，利用组织声誉和领导注意力，小组办通过中心工作制、项目制推进任务发包和责任捆绑，理顺条块关系，优化资源整合，达成既定目标。

已有研究立足本土实践，从组织要素层面对小组办的职能目标、结构形态和运行逻辑进行了系统透视，不仅动态回应中国特色领导小组实践的理论需求，也满足治理实践对小组办理性与效率的期待。这意味着，在推进研究对象从小组办向委办的进阶中，应将任务型组织固有的协同优势和理性逻辑带回对委办组织形态的审视中。

（二）分析框架：“目标—结构—行动”

在斯科特的学术视野中，组织理论研究以理性系统视角为起点，理性系统则以组织行动的理性为终点。该理论视角揭示了组织目标与结构要素之于行动的塑造作用，是组织研究学科史中成型最早的基础性制度理论。20世纪初涌现出的泰勒的科学管理、法约尔的行政理论、韦伯的科层制理论以及西蒙的行政行为理论等标志性学说虽各有侧重，但均强调目标具体化和结构正式化是组织区别于其他集合体的显著特征，这一特征正是引致组织理性行动的重要因素。从目标导向层面来看，组织是被有意建构和重构起来以达成特定目标的设计，是一种由目标所驱动的实体，目标越清晰则组织运转越高效。西蒙从结构维度表明，组织是一个具有高度专门化和高度协作结构的功能系统，这种规范化、制度化结构严格框定组织行动的准则和方向，避免组织运转的偏向及其成员行为的偏离。综合而言，在理性系统框架下，组织作为追求特定目标实现与兼具正式架构的行动系统，目标与结构共同构成驱动组织理性行动的内在规定性因素。本文关注A县县委改革办的科层化建构，实质在于剖析嵌合在党政科层体系并受县委办中轴权力强化的改革办，如何有效围绕目标设定和结构设置实现对条块成员单位的有效统筹？基于此，文章从理性系统组织视角构建“目标—结构—行动”分析框架，以期揭开科层化议事协调办事机构的运转逻辑。

一是目标具体化。目标导向是理性组织的基本属性。明确的目标设定不仅体现职能定位和价值方向，还指明需要建构何种组织、完成哪些任务、协同哪些对象，具有统领组织整体运转方向，统筹联结条块部门的效用。聚焦深改委“总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”的职责目标，改革办需要锚定参谋、协调、宣传、督办的职能目标设定，经对任务目标的清单式分解、属性标注和分类考评，以党委统筹职能定位和具体任务目标牵引条块组织联合行动。

二是结构正式化。传统的组织结构设计理论重视结构对行为的规制。结构正式化指向对约束行为的规则作出显性表述，使行动者明确组织结构和工作流程，确定结构中的角色关系和行动框架。塞尔兹尼克指出，正式结构体现为目标规则、协作机制、交流渠道，是一种突破协作困境的制度性办法。受党政科层体制同构性影响，由正式的组织架构、明确的人员分工和贯通的协调网络所构筑的行动框架，为优化条块协同提供规制性路径。

三是行动有效性。在本文中，条块统筹是组织行动理性的表现，是目标设定与结构规制的结果。首先，目标指导并决定结构生成，职能目标与任务目标的统筹性和指导性要求构筑与之适配的结构以承载目标实践。其次，正式结构为目标执行提供稳定支撑路径，规范化、标准化和形式化增强组织行为的确定性，保障组织成员在既有框架下规范行动。最后，目标与结构蕴含的政治势能驱动与科层结构规制机制共同作用于条块统筹行动的开展和任务目标的实现。

图1“目标-结构-行动”分析框架

资料来源：作者自制

（三）研究设计

第一，研究对象。2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》将中央全面深化改革领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组等小组更名为委员会，表明以委员会为组织形式的议事协调机构被纳入党政科层组织正式序列，并下设办事机构进行实体化运作。全面深化改革委员会作为统筹总揽各领域改革的议事协调机构，其设置遵循从中央到地方上下对齐模式，在从小组升格为委员会的同类议事协调机构中兼具一般性和特殊性。因此，考察深改委办事机构，能更好反映同类议事协调办事机构的组织形态。

第二，调研点选取。2019年—2022年笔者参与了A县县委改革办工作。作为县委改革办日常工作负责人，立足科层组织实操情境，对其实然样态的了解归结如下：一是基于三定方案框架下对县委改革办和兄弟县市改革办组织形态的认知，A县与周边5县改革办皆采用趋同的组织建构模式；二是沉浸式参与县委改革办工作，详细掌握其组织目标、职能设置、功能运作等基本情况；三是熟悉县委改革办与一般任务型领导小组、县委办、职能单位办等党政机关的异同。

第三，研究方法。本文采用个案研究法，所用经验材料来自参与式观察、半结构化访谈和政策文本。笔者曾参与A县委改革工作要点、年度工作报告、督查通报等文件生产过程，以及年度改革工作要点落实中的条块协同工作；访谈深改委副主任、改革办主任、副主任、股长、成员单位联络员等30余人；获取规范性文件、工作总结等材料10余万字，为本研究的开展奠定扎实基础。

三、组织建构：从深改小组办到改革办

（一）深改小组办的统筹困境

2013年中共中央政治局会议决定成立中央全面深化改革小组，以推进改革工作的系统性、整体性、协同性。按照党政科层体制职责同构原则，A县地方政府对标成立县全面深化改革领导小组并下设深改小组办作为党委议事协调机构。受县域改革任务体量小、任务非中心性和资源有限性因素影响，深改小组办在实际运转中呈现高度非正式性、阶段性和灵活性等任务型组织特征。然而，随着全面深化改革走向深水区，改革目标涉及多项内容、多个结构要素和多层级子系统，导致既有任务型组织的办事机构设置难以应对复杂的改革局面。

1. 单一目标与多重目标矛盾

作为深改小组的执行系统，深改小组办的核心职能定位于统筹协调各专项小组，部署、发动、督促和完成深改小组会上议定事项。聚焦任务型组织行动逻辑，深改小组办间歇性运转以履行上传下达、任务分工、信息反馈等事务性职能，实际尚未形成清晰的职能目标设定。由于交予深改小组负责的任务具有偶发性、阶段性和新异性特征，导致深改小组在年度任务目标设定层面，难以制定统领全年改革工作的系统计划。受此影响，深改小组办日常工作主要围绕深改小组会上议定的事项和临时性攻坚任务展开，单项任务的办结则意味着阶段目标的完成。深改小组办以任务办结为前提的事务性职能目标定位以及阶段性单一目标设定方式，使其在应对专项任务上形成“专事专办”的效率优势。然而，全面深化改革并非某个领域、某个方面的简单事项，而是有着明确职能目标、整体目标和阶段目标的系统集成。随着改革任务推进长周期化、参与主体多元化、预期目标多样化，深改小组办已有的目标结构与多重任务目标追求间的矛盾日益凸显。“早前改革任务少，深改小组办以基本的职能定位就能应对，领导交办一项就集中攻坚一项，这就算完成目标。但后来单项任务剧增，涉及的部门杂，没有更高的职能定位和总方向去统筹，就很难将条块单位组织起来把任务推下去。”（W主任-20220311)

2. 虚体设置与协同乏力困境

受“领导小组+小组办”的双层构造制度路径影响，深改小组办系临时性办事机构，依托县政府办采用虚体设置。这一安排赋予其高度的灵活性，减轻了传统科层制正式规范的约束。在人员配置上，深改小组办无独立配额编制和固定办公人员，工作人员主要从县府办或职能单位临时抽调，待阶段性目标完成后返回原岗。在组织协同上，领导小组因专项任务而生，对成员单位的聚拢遵循精简效能原则。通过将相关责任单位短暂纳入，构筑参与主体精简、管理幅度扁平的协同网络，以保障组织行动效率。深改小组办简约的组织形态，虽能保证运动式执行下的目标达成，但也存在因外生于党政科层办公系统而难以借力结构功能实现常态协同的弊病。随着改革任务环境日趋复杂，改革议题演化为跨部门、跨属地、跨层级的综合性问题，深改小组办的虚体化构造愈发难以适应常态化条块协同的需要。为此，亟需构建一个结构稳定、统筹有力的办事机构，驱动条块统筹和目标贯彻落实。

3. 运动式执行与动力耗竭问题

目标与结构作为组织形态的内在规定性因素，规制组织行动逻辑生成。深改小组办单一的目标设置与虚体化结构形态，使其主要依据临时性议事规则，借助代表领导注意力的指示批示发动“运动式执行”。学者们多将任务型组织及其办事机构的有效行动归纳为借力逻辑，表现为对高位的借势和领导注意力的汲取。然而，运动式治理的常态化和领导注意力资源的有限性，致使短暂依靠借力所发起的运动式执行难以支撑长周期改革试点任务的推进，故而构建由制度规范所赋予的、集统合职能与落实效能于一体的科层化组织形态，成为深改小组办效能改革的主要进向。为此，《A县机构改革实施方案》对机构改革方向作出明确要求，“建立健全和优化县委对重大工作的领导体制机制，以制度建设为主线，调整优化县委全面深化改革委员会。”

（二）县委改革办的组织形态建构

深化机构改革旨在推进其职能优化和协同高效运转。立足县深改小组升格为县委深改委背景，推动深改小组办向改革办的形态建构，体现了将任务型组织转变为科层组织的制度化取向。这一建构围绕组织目标具体化与结构正式化展开。

1. 组织目标具体化

目标具体化含括职能目标与任务目标设定，前者旨在赋予组织统筹职能；后者解构职能目标为年度任务目标，以任务目标的指导性强化改革办同条块部门的业务联结。

第一，确立“四位一体”的职能目标。我国机构设置保持着纵向的职责同构性和横向的职能相似性。根据《A县委全面深化改革委员会办公室工作细则》第九条规定，县委改革办“负责对各专项小组和各部门、镇乡、街道全面深化改革工作的统筹、协调、督促、检查、推动。”因此，通过赋予改革办近乎县委办的“参谋、协调、宣传、督办”统筹职能，实现以高规格且弹性的职能定位强化对条块单位的领导统筹。

以文辅政的参谋职能。以文辅政、参谋服务作为改革办首要职能目标，具备服务党委中心决策的政治站位性。改革办一要常态化拟定学习传达中央、省、市深改委会议和文件精神的贯彻意见，结合本县改革实际制定工作要点、实施方案和重要决策，服务于县委中心工作。二要提炼、总结、推广改革成果经验。立足各专项小组负责的试点任务，经充分调研和总结，以内参、内刊、专报形式呈送深改委主任供决策参考。三要运用文件治理工具，起草上行、平行及下行文，并经由跨部门的流转与执行，促进工作任务的落实。

纵横衔接的协调职能。组织协调是议事协调办事机构的核心职能。县委改革办在横纵向的调研衔接中，充当事前起草调研方案、事中统筹推进、事后总结报告的协调者角色。纵向调研由上级党委政府动议，下级党政机关承接，以调研公函形式确认，围绕国家、省、市层面关注的改革议题开展调研。横向调研由县本级党委动议，紧扣县委中心工作或深改委年度重点工作开展专题调研，以及加强同兄弟县市的沟通联络、试点学习、经验借鉴等。

政策转化的宣传职能。在五级党政组织结构中，县级党委政府作为科层体制的中间层级，既要以对标对表的传达学习中央、省、市政策文件精神，也要结合属地实际推进上级政策的转译。改革办对政策文件的转译体现在，将上级深改委会议传达的精神转化为贴合属地治理情境的具体改革措施。同时，为营造县域改革浓厚氛围，改革办还需借助微博、微信、报纸等“两微一端”全媒体矩阵，讲好改革故事、扩大改革声音，提升县域改革“热度指数”。

监督指导的督办职能。在单一制的科层情境下，以督察为典型的压力型治理模式是对中央政策任务在地方贯彻落实不到位的纠偏。以督促干构成推进自上而下任务的常规手段。改革办一要经常性对接上级督察行动，协调督促各专项小组抓好县域重要改革事项，力争在全市年度绩效考核中取得预期排名。二要加强对各改革专项小组、成员单位所负责的试点进展情况的督查，通过现场督办、检查和评估等方式，查找试点执行过程存在的问题，以即知即改确保改革目标序时完成。

第二，细化“牵引条块”的任务目标。工作要点作为贯彻县委深改委意图的权威性文件，构成条块部门推进全面深化改革工作的重要参照。由改革办制发的《A县委全面深化改革委员会工作要点》（以下简称“工作要点”），程序上包括汇集各专项小组年度重点改革工作思路，征求各专项小组、成员单位意见和深改委委员意见，最后上会讨论、审议通过并印发实施；内容上紧扣“为全方位推进A县高质量发展超越提供改革支撑”的总目标设定，对各专项小组负责的目标作出清单式任务分解、属性标注和分类考评，促成以目标为纽带强化改革办与专项小组办的常态联结。

清单化管理是国家治理实践中的重要模式，是将管理内容细化并以清单明确的方式。改革办通过实行清单管理，将总目标分解为各专项小组子目标，并制发《工作要点》，详细展示总目标分解情况，逐一明确牵头主体、负责单位、配合部门及完成时限，为各条块部门提供行动指南。2022年A县改革要点清单含括22项子目标，其中经济社会体制改革9项、党的建设制度改革4项、农业农村体制机制改革3项、生态文明改革2项，文化、民主法制、对外开放、纪律检查改革各1项。

在此基础上，改革办进一步区分任务目标的层级属性和重要程度，帮助各条块牵头部门找准工作重心。依据自上而下动议生成的试点名录，划分国家级、省部级和地市级三类，将人社负责的快办行动联系点、发改负责的屋顶分布式光伏开发等8项国家级改革试点和宣传部的全民阅读示范基地、水利局的综合治水试点县等4项省级试点纳入提级跟踪对象，施以县处级领导包联制，强化任务对接和资源整合。针对县本级15项改革试点，区分重点典型培育和常态巩固提升类型，将行政服务中心负责的“秒批”改革、住建局的“穿衣戴帽行动”等7项试点纳入县级重点打造对象和各单位年度重点工作内容；其余项则划入各负责单位常规跟进、努力提升、深化巩固内容。

最后，将各专项领域含括的子目标纳入绩效考核行列，逐一进行模块化赋值排名，激励全县条块部门参与目标竞赛。县委改革办掌握绩效考核指挥棒，通过制定《各专项工作小组牵头单位全面深化改革工作考评细则》，实行分级考评机制，对各专项小组办进行督察督办和综合评定。考评模块包括改革目标落实、日常工作、典型经验总结与推广3大类，具体涵盖改革《工作要点》执行、推进会召开、典型培育数量、信息宣传等11个细项。经对各项目标完成情况进行打分后，报效能办纳入年度综合绩效考评，以此激发各条块部门执行的动力。

2. 结构正式化

2019年《A县机构改革实施方案》从优化县级党政机构和职能角度，将“县全面深化改革领导小组”改为“县委全面深化改革委员会”，将深改委办事机构常设在县委办公室，促成县深改领导小组到县深改委员会、县深改小组办到县委改革办的质性转变，这一转变以组织结构的制度化建构为基础，旨在为组织行动提供路径依托。

“双线构造”的组织架构。分析改革办的组织结构安排，需要将其纳入全面深化改革委员会的整体制度设计中考量。全面深化改革委员会作为正式组织机构，采取“委员会—办公室—专项小组”的三层结构设计，依据职责分工可拆分为“深改委—领导小组—成员单位”议事决策线和“改革办—小组办—成员单位办”贯彻执行线。在议事决策维度，深改委承担县域改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实职能，围绕县域经济、农业农村、民主法制、社会治理、党的建设、对外交流、生态文明、纪律检查、文化建设九个方面分别设立专项小组。各专项小组紧扣改革创新目标，将配合执行的条块部门纳为成员单位，形成县委领导下，以深改委、专项小组和成员单位为主轴的议事决策构造。在贯彻执行维度，深改委常设改革办负责处理委员会日常事务，专项小组办和成员单位办分别指定职能股室对接改革办，从而构筑以任务传递与执行为导向的结构链。

图2 双线构造的组织架构

资料来源：作者自制

“链式分工”的人员构成。分科设职、专业设岗构成科层秩序的基础。县委改革办依循“主任领导—副主任分管—股长负责—科员执行”的分工链组织人员架构。改革办主任为高配的副处级领导职务，由县委副书记担任，牵头开展工作；常务副主任为正科级领导职务，由县委办主任担任，负责改革办日常事务协调；专职副主任由县委办分管改革工作的副职担任，辅助主任履行“上下对接、内外协调”职责。股长参照科长考核任命标准设置，由业务骨干或笔杆子担任，负责贯彻落实主任、副主任签发的文件，维持改革办常规运转。此外，根据精干效能原则，在重大任务情况下采用从相近办内抽调方式扩充人员力量。整体来看，改革办的人员配置具备高配性、分工性和专业性。改革办主任由县处级县委副书记兼任，机构主官配置较高；岗位职能分工明确，协同效率较高，主任定位于牵头领导，副主任强调分管统筹，股长重在协调运转，科员负责推进落地；人员配置精干，采取固定编制岗位设置和人员就近抽调的补充方式。

“条块贯通”的协调网络。由工作细则和实施方案所确立的制度规范，为改革办调度条块部门提供了稳定网络。《A县县委全面深化改革委员会办公室工作细则》《A县县委全面深化改革委员会专项小组工作细则》等规范文件，既明文确立改革办、专项小组办与成员单位办间的业务指导关系，为改革办在不同层次、领域和环节协同条块职能部门提供有力遵循；又明确各专项小组的职能定位、业务范畴和运行原则，以此树立统一的行动准则，构建条块职能部门协同一致的行动规范体系。嵌合在组织框架内的行动主体，受制度性行动路径约束，严格按照规约流程推进文件流转、材料报送、结果反馈以及开展专项调研、会议筹办、联合行动等业务交流活动，有效削弱因条块职能分割、业务执行标准差异、人为非理性因素引致的不确定性，显著提升改革办同条块部门沟通的顺畅性。

围绕目标具体化与结构正式化双重维度展开的制度化建设，是推进深改小组办向改革办组织形态转变的重要环节，是议事协调办事机构科层化建构的转型实践。相较深改小组办在目标设置、组织结构和行动逻辑上的工具属性，改革办则是一个拥有完整建制的固定机构，在职能和任务目标设定、组织结构塑造、人员配置与行动理据方面呈现科层规范性。基于此，需要追问的是，围绕目标与结构推进的组织形态建构，内生怎样的组织属性和权能结构，这种属性和权能结构又如何保障改革办条块统筹行动的有效实现？

四、中轴强化：组织属性塑造与权能形构

改革办如何兼具科层组织规范理性与任务型组织行动效能性，主要依托于组织形态的同构塑造和组织权能的溢出强化。《中国共产党地方委员会工作条例》规定，党的地方委员会在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。作为县委“神经中枢”的县委办，其组织定位源于制度授权，在县域党政办公系统中处于中轴位置，且组织体系健全完善，具备高度的组织规范和高格的权能结构。基于此，组织建构的“中轴强化”路径通过将改革办嵌入业已成熟的县委办公室系统，密切两者以目标与结构为基础要素的科层同构度，并以县委办中轴权力来强化改革办的党委统合与行政执行属性，全面提升改革办统合职能和落实效能的方式，为条块统筹行动的有效实现构建制度保障。

（一）党委统合：以目标为抓手

习近平总书记指出，把中央全面深化改革领导小组改为委员会，是健全党对重大工作领导体制机制的一项重要举措。将改革办嵌合在县委办，赋予改革办以党委办事机构的职能定位和承担综合性服务工作的职责内容，本质在于加强其跨部门和跨领域的党委统合属性。任何组织在科层制内设立后，为强化自身权力，都会无形地对上下边界进行溶蚀，实现职权的向外延展。改革办统筹职能边界的拓展，深受县委办“服务发展、服务决策、服务落实”职能定位的影响。其职能不仅包含作为议事协调办事机构本身具备的政策研究、研制方案、督办任务等事务性内容，实际还承担了县委办交办的开展党的理论宣传、贯彻重要指示批示精神、举办专题学习培训等政治性任务。县委办“三服务”的职能定位，以显著的辐射作用和溢出效应，对嵌合在内的改革办职能形成并包和拓展。这种拓展显著提升了改革办职能目标的政治性，大幅提升职能内容的解释空间，驱动改革办在应对跨条块的综合性事务中，凭借服务县委中心的政治站位和富有弹性的职能边界，更自主地完成对各单位的统合调度。

进一步而言，围绕职能目标分解而来的常规任务目标设定，以改革《工作要点》形式承载，旨在通过构建“总目标牵引、子目标支撑”的目标管理模式，加强改革办同各条块部门的业务联结，实现以目标牵引条块协同。一方面，改革工作要点紧扣县委“高质量发展超越”目标定位，提出“为全方位推进A县高质量发展超越提供改革力量”的目标设定，蕴含着对县委中心工作的支持。该目标设置所体现的政治站位性，驱动改革办以贯彻党委的领导意图为出发点，对各条块部门具体而微的改革事项形成统合，并凝聚到围绕中心、服务大局的共同目标上。另一方面，围绕目标具体化展开的清单式分解、属性标注和分类考评，从微观层面明确目标数量、牵头主体、重要程度、考核细目和权重，指导各专项小组和成员单位通过对标对表，按时完成工作任务。此外，通过实施绩效考核机制，评估子目标同总目标的一致性，以此约束行为过程的合理性。总之，改革办以目标联结为基础，经对成员单位实施目标制定、实施、评估等过程管理，有效延展了改革办的党委统合力。

（二）条块协同：以结构为依托

组织结构的再造紧密服务于目标的贯彻和落实。将改革办嵌入县委办以深化组织同形的建构路径，使其叠加了县委办组织架构规范性、成员调度能动性、组织行动效能性等制度性优势，从而提升行动结构的协同实效。

组织架构的规范性塑造。基于对制度惯习的经验观察，从领导小组到委员会的变更，缘于委员会较领导小组更正式。依据《中国共产党工作机关条例（试行）》关于控制议事协调常设办事机构的设立要求，将改革办嵌套进系统完备的县委办组织架构，以快速实现新生委办的规范性建构。县委办作为党委轴心部门，具备人员编制、办公场地、预算经费等要素统筹权，在组织架构上，按照分科设置、相互协同原则，内设综合股、秘书股、信息股、督查室、干部股、综合协调中心等职能股室，各股室设1名股长和2个在编科员负责常态运行。在这基础上，改革办常设在县委办综合二股，参照县委办职能股室设置标准，推进组织职能、编制、规章、人员、经费、场地等要素组合。同时，改革办采取集文字、督查、调研、会务等职能于一体的大综合设置模式，依托县委办成熟的沟通协调网络和股室力量，在与各专项小组办和成员单位办的对接中，有效实现“一股室统筹，一口子通办”的运转效能。

成员调度的能动性叠加。成员单位调度的能动性关乎组织条块协同力。县委办拥有覆盖全县党政办公系统的业务指导和协调管理职能，对接单位既包括条线的发改、商务、法院等职能单位办，也囊括块块的乡镇、街道党政综合办。这意味着，无论是同级职能部门还是下级党政系统，均被纳入县委领导下的县委办组织协调系统。因而，县委办在县域党政办公系统中具备较强的统筹调度权。在此前提下，县委副书记担任改革办主任的高配设计，叠加县委办主任兼任改革办常务副主任的设置，使得改革办“借势”获得高位统筹权，能够根据任务缓急程度自主调度成员单位。通常改革办除依托九大专项小组办推进常规事务外，还承接着中央、省、市临时动议的改革试点任务。面对重大紧急事项，经由深改委指派，县委副书记牵头、县委办主任负责，协同条块职能部门推进运动式执行。可见，改革办因叠加县委副书记的高位挂帅优势，而强化自身对成员单位办的调度能动性。

组织行动的效能性提升。嵌合在县委办的改革办因直接服务于县委而在同级党委综合办公机构序列中获得强势地位，特别是制度对其参与政务、处理事务、履行服务的合规性确认，使其在承上启下、联系左右和沟通内外过程更具规范性。然而，迈向制度化建构的改革办如何保持行动的自主性？针对常规任务，改革办可依赖正式组织架构、工作流程和制度规范所构筑的执行路径及时办结。面对非常规任务，囿于以任务型组织为基础的正式科层组织必然携带“运动式治理”基因，改革办则可通过发挥争取深改委领导注意力的方式，将非常规任务转为政治任务进行组织资源和执行资源的统合。相较小组办运动式执行的灵活性和县委办的科层规范性，改革办因兼具两者特质而呈现“常规式+运动式”的复合行动效率。

议事协调办事机构设在党政系统中的位置往往由委员会所担负的职能在整个党政结构中的定位所决定。嵌合在县域党政办公系统轴心的改革办，其定位是高格的、职能是关键的，同时受县委办中轴权力强化塑造，从目标与结构维度深化了组织的科层化程度，再造了“党委统合”的政治属性和“条块协同”的行政属性，进而形成以高站位统合力和高效率执行力为核心的权能结构。具体来看，中轴强化所塑造的改革办与深改小组办、县委办的组织形态差异见表1。

五、条块统筹：政治势能驱动与科层结构规制的耦合

全面深化改革工作作为一个系统工程，点多面广，即便是某项改革任务的完成也有赖于众多条块单位的协同配合。仅从作为统领全年工作任务的改革《工作要点》来看，2022年A县委改革办所需督促完成的改革事项高达22项，其中文件规定的任务负责单位和配合单位多达31个，既囊括条线的生态环境局、税务局、公安局等，也含括块向的宣传部等9个党委机构和发改局等19个政府工作部门，充分体现了改革任务的复杂性、跨部门合作的广泛性和条块统筹的必要性。改革办作为县委旨在加强对跨领域、跨部门改革工作的领导和组织协调效能而设立的办事机构，承担着牵头抓总与统筹协调职能，其核心职责在于凝聚条块部门共识、整合条块部门差异化职能力量，以确保改革工作的落地见效。然而，改革办如何立足组织属性和权能结构，跨越党政系统与条块分割限制，统筹条块单位推动改革事项有效执行？即经由科层化建构的改革办以何种机制为凝聚条块行动合力提供理性依循？

表1 A县深改小组办、县委办与改革办的组织形态比较

资料来源：作者自制

（一）政治势能驱动机制

在中国党政科层体系中，党委承担着政治统合的核心职能，通过对党政体系的结构整合、资源集聚和功能重组，以中心工作模式介入重要治理事务和目标的完成。对此，贺东航、孔繁斌将政策执行中党委统筹下的高位推动现象提炼为“政治势能”概念，揭示了组织行动的一种动力来源机制。同样，调整升格而来的改革办，作为党委决策系统的制度延伸，通常借助制度所赋予的高位统合力，驱动条块部门重构目标执行的优先级，进而为组织意图的贯彻和任务的执行凝聚合力。

一方面，重新编码改革任务属性，凝聚条块共识合力。改革办的职能目标定位于“围绕县委中心，服务发展大局”，鲜明体现着贯彻落实党委领导意图的政治性，这种特性决定了改革工作由归口行政系统向党委系统的质性转变，并由此获得政治系统的资源优先性保障。同时，这一政治信号的发出与传递，引导条块部门自觉对改革任务进行政治编码，将改革任务转变为部门重点工作抑或中心性工作，形成“政治任务—部门职责”的认知图式，以更高的政治位阶配合改革办和牵头单位落实改革事项。例如，当A县人居环境整治专项工作被纳入党委议事框架，定性为民生“一号工程”，并交由改革办牵头协调时，相应地，诸如住建局、农业农村局、财政局、生态环境局等条块配合单位，也必须从“讲政治”的高度将其列入年度重点任务清单，分别从技术指导、规划设计、财政资金和环境监测等方面提供优先支持，从而将碎片的条块部门凝聚为紧密的行动共同体。

另一方面，发挥政治势能的跨条块传导作用，以具体目标为纽带牵引条块行动方向，将政治势能进一步转化为组织执行动能。出于规避因目标模糊和决策失误引致的方向偏差和“悬浮”问题，改革办将多重任务目标进行清单化解构、分层化标注目标属性和绩效化系统考评，为条块部门厘清给定事项、职责定位和时限要求。例如，指导相关单位对照《A县2022年度全面深化改革工作考评方案》等文件开展工作，从而简化成员单位决策环节，明确组织行动的路线图。在此之上，构建以县委改革办为核心的“目标—手段”目标管理体系，生成改革办与条块部门以目标为联结的贯彻路径。基于改革办、专项小组办和成员单位办的业务联结关系，改革办将总目标分解为不同层次和部门目标，紧扣改革《工作要点》，指导各专项小组协同成员单位制定诸如《文化体制改革项目责任清单》等本领域清单。这使得完成改革办目标的手段构成专项小组办目标，专项小组办完成目标的手段构成成员单位办目标，进而保障党委政治意图和目标定位的横纵贯通。

（二）科层结构规制机制

在韦伯式的理性组织模式中，组织是以效率为逻辑起点，旨在完成某种任务或目标而建立的技术体系。这种效率导向体现在组织结构与组织行动的双向建构关系，组织目标决定结构设计的基本取向，而制度化的组织结构又通过规范性框架对组织行动实施刚性约束。正式组织结构不仅框定组织成员的权责边界，更通过制度规范的系统编排形成行动效能的生产装置。借助结构规范和压力型体制，规制组织及其行动者按照分工体系和程序要求，朝着预定目标方向有效行动。据此，科层结构的规制效能依托两类制度架构实现。

一是制度化的分工体系建构行动秩序。改革办系统的分工结构呈现双重制度逻辑，纵向维度遵循直线制原则，立足岗位角色的制度化安排，形成主任牵头、常务副主任统筹、专职副主任具体分管、股长协调推进、科员辅助执行的垂直分工协作体系。横向维度则采用职能制结构，基于改革任务的系统性和协同性特征，构筑改革办牵头、各专项小组办负责、各成员单位办配合的分工责任网络。这种科层分工体系通过角色定位与责任锁定机制，确保常规事务的程序化处置与非常规任务的适应性应对，避免了早期任务下得来却无人接，乃至接不住的“悬浮”困境。

二是等级化的权威结构塑造执行路径。在“改革办（县处级）—小组办（科级）—成员单位办（股级）”的三层架构中，行政级别的制度性落差建构起差序权威格局，也决定了改革办在科层等级结构中的统筹地位。依托等级结构赋予的理法型权威，改革办牵头将成员单位纳入《工作要点》的执行系统，形成“改革办派活—小组办接活—小组办二次派活—成员单位办干活”的阶梯式执行链条。该执行链条既通过业务联结消解条块部门各行其是的碎片化行动，又借助压力型体制的问责追责功能和绩效激励机制，构建起目标执行的制度化通道。在此结构框架下，组织行动被纳入制度约束轨道，从岗位角色的制度化安排确立行动基准，从权责关系的结构化配置消解执行偏差，最终确保条块统筹行为的有效性。

A县改革《工作要点》的贯彻落实，蕴含着条块统筹行动的双重耦合机制。政治势能驱动机制显著提升改革工作位阶，将条块专项工作转为党委中心工作，驱动条块职能单位办凝聚到改革办的牵头抓总领导下，保障了目标的站位性、方向性和贯通性；科层结构规制厘定分工体系，规范行动路径，为组织落实行动注入工具理性，由此共同构筑基于“政治驱动—结构规制”的条块统筹效能生产机制。这种内生性双重机制的互构耦合，使得改革办摆脱任务完成中对领导注意力的过度依赖以及执行网络缺乏的制约，凸显了在破解条块统筹中“任务目标悬浮”与“科层执行碎片化”难题的制度优势。

六、总结与讨论

本文将研究焦点对准中观县域层面，通过客观呈现A县县委改革办的科层化组织形态，系统剖析属性特征和权能结构，进而揭示其运转的制度逻辑，对窥探同类委员会办事机构的实然样态和运转机制兼具学理和现实意义。

本文从理性系统组织视角透视委员会办事机构发现：第一，从深改小组办到改革办的科层化转型，经由职能与任务目标的具体化设定，组织框架、人员构成、协调网络等结构要素的正式化建构得以实现。这一建构赋予改革办归属党委统合的政治属性和条块协同的行政属性，凸显其区别于任务型组织的正式性、规范性和效能性。第二，改革办高站位和高效力的统筹权能结构深受县委办中轴权力的塑造。嵌合在党政科层轴心办公系统的改革办，受县委办组织同构性影响，从目标统筹性、结构规范性、成员调度自主性和行动效能性维度，形构了以党委统合力和行政执行力为核心的权能结构，由此夯筑条块统筹的权能基底。第三，面对多任务治理目标和职能单位条块分割情境，改革办如何牵引条块协同？本文基于理性系统组织理论构建“目标—结构—行动”分析框架，表明职能目标定位蕴含的政治势能驱动机制与科层结构内生的行为规制机制，共同构成组织理性行动的制度基础，进而确保了改革办统筹协调的有效性。

本文主要有助于深化三个问题的思考。其一，中国治理场域中的党政科层制呈现“变”与“常”的周期变换。从领导小组制向委员会制、小组办到委办的转型，体现了任务型组织向科层组织的演进。然而，任务型组织的科层化何以有效？本文认为，将任务型组织嵌入高位科层体系的建构路径，借助中轴权力的制度化同构作用，确保了科层组织规范性与有效性的统一。其二，如何避免任务型组织科层化及科层碎片化对组织行动理性的消解？文章立足斯科特组织理论，认为目标具体化与结构正式化作为理性组织建构的规定性因素，以“政治驱动-结构规制”的效能生产机制维系条块统筹行动的有效性，为揭开委员会办事机构何以“条块统筹”的迷思提供解释。其三，随着2023年新一轮机构改革开启，中央决定成立金融委员会、科技委员会，加强对金融和科技领域的统筹协调，地方政府随即完成机构设置。然而，国家层面的设计因其宏观性难见常态运行，为此该如何认识转型而来的委员会办事机构？文章通过呈现A县深改小组办到改革办的实然形态建构，从中观层面提供理解路径，推进议事协调办事机构的基础研究从小组办到委办的进阶。

本研究尚存在一些局限，一是尽管A县委改革办的科层化建构，有效回应了全面深化改革工作复杂性、长期性及协同性的内在要求，但其本质仍是一种嵌入县委办公室系统的耦合型组织。这意味着改革办在受到县委办中轴强化的制度同构时，也难以避免地陷入对中轴机构的依赖境地。那么，这种依赖性有何影响，组织的制度化建构如何迈向更深层次的规范而能动，尚需更深入的探究。二是正如理性系统理论过于强调规范结构和目标理性而忽略个体能动性对组织的塑造局限，本文对科层化议事协调办事机构的探讨，将关键解释变量的选取锁定在组织建构的内生性层面，却未考量独立行动者要素之于组织塑造的影响。为此，需要认识到理性系统终归有限理性，虽然目标具体化和结构正式化支撑了科层组织有效行动的生成，但不意味着对人的抛弃和对“大脑”的关闭。