作者简介：杨宏山，中国人民大学公共管理学院副院长、教授、博士生导师；郝思凯，中国人民大学公共管理学院博士研究生

文献来源：《甘肃行政学院学报》2025年第3期

摘要：作为顶层设计与地方探索相结合的组织方式，政策试验针对特定议题提出框架性目标，创设试验场域，推动了地方性知识的生成与发展。文章整合试验学习中认知与规范的双重逻辑，将演化学习划分为溯因学习、演绎学习、归纳学习、协商学习四种形式，提出理解治理多样性的解释性框架。通过对行政审批制度改革的比较案例分析，可以看出各地在情境化的初始政策规划下，形成了差异化的政策方案选择，最终生成了多样化的治理安排。研究发现，演化学习能够持续强化政策试验的有效性与兼容性。其中，由问题驱动的议题建构、情境驱动的路径选择、认知驱动的效果检验以及规范驱动的政策整合，共同构成试验驱动治理多样性的生成逻辑。

关键词：政策试验；演化学习；治理多样性；行政审批制度改革

作为应对不确定性的重要策略，政策试验通过提出框架性目标，在局部范围内开展创新探索，检验政策干预的效果，增进对政策方案及工具有效性的认知，从而降低决策风险，提高公共政策的有效性和适用性。近年来，学界从央地关系、创新扩散等多维视角，围绕政策试验的功能定位与组织模式进行了深入探讨，形成了丰富的知识积累。现有讨论普遍将政策试验界定为“最佳实践”的筛选机制，即通过地方层面的测试和检验，识别成功的政策创新，将其上升为国家政策，在全国范围内予以推广。这种观点虽然揭示了政策试验具有择优的功能，却忽视了那些未被吸纳作为国家政策的地方创新所创造的公共价值。事实上，这些地方性知识为解决特定问题提供了有效路径，在地方层面发挥了重要作用。

对于大国治理来讲，政策制定需要区分中央与地方政府的职责定位：中央政府的核心职责是顶层设计和全局统筹，需要制定标准、保障底线、控制方向；地方政府的核心职责是供需适配与创新探索，需要制定实施细则、提供公共服务，在实施中根据反馈进行动态调适。由于各地经济社会条件的差异性，政策试验的意义不能仅限于筛选“最佳实践”，更重要的是基于“统分结合”原则，探索适合本地情境的有效治理路径，形成统一性与多样性相结合的制度安排。为此，本研究从演化学习的视角，重新审视政策试验中顶层设计与地方探索的互动过程，选择行政审批制度改革进行过程考察，旨在回答以下问题：政策试验何以生成多样化的地方治理安排？演化学习如何提升地方政府的治理效能？

一、实验学习的文献综述

政策制定是面向未来的决策过程，对于复杂政策问题来讲，决策者面临的一项核心挑战是不确定性。在深度不确定情境下，控制决策风险的一种可行路径是通过小范围试验获取经验，再逐步扩大实施范围，以降低系统性风险。从本质上讲，政策试验是应对不确定性的一种强化学习机制，目的在于增进对政策问题及方案有效性的认知。由于试验已经成为解决政策问题的一种重要方法，因此，近年来学界围绕政策试验的研究成果明显增多。梳理已有文献，学者们对于试验学习的研究可区分为认知学习与规范学习两种视角。

第一种视角从认知学习的维度，认为政策试验通过在局部范围内实施新方案，扩展对政策干预结果的认知，增进对特定政策问题及解决路径的知识积累。坎贝尔提出社会改革的实验路径，倡导运用科学方法评估政策方案的效果。基于认知学习的逻辑，政策试验的关键在于能够为决策提供知识贡献。从这一逻辑看来，多样化并非政策试验的目标，而是作为决策支持的重要途径。不同地方出台差异化的试验方案，中央政府总结成功经验，将其纳入国家政策体系。萨贝尔、泽特林基于欧盟实践，提出实验主义治理理论，认为政策试验能够有效利用多样性与多层级治理的政策环境，从差异化的地方探索实践中进行学习，识别“最佳实践”，以应对深度不确定性带来的挑战。陈昭基于中国场景政策试验的观察，提出“众创”试验模式，强调在复杂性、地方异质性明显的情境下，不同地方出台差异化的试点方案，能够充分利用分散信息，提升政策创新的整体效率。

第二种视角是规范学习的维度，认为政策试验通过释放新信号、提出新倡导、传递新价值，引导利益相关者改变自身的偏好、目标和认知框架。鼓励和支持具备条件与改革意愿的地方开展试点。该观点认为，政策试验并非价值中立的知识生产，而是具有预设的价值导向。规范学习既涉及中央与地方间的互动，也包括政府与社会之间的沟通与协调。艾特尔特认为，中央政府通过试点形塑地方政府的偏好，形成软约束性质的“远距离治理”模式。刘培伟提出“中央选择性控制”概念，指出在中国场景下，政策试验是中央引领的地方探索与创新。与此同时，这种预设价值的传递不仅影响政府体系，更需转化为社会共识。政策试验通过传递新信息，实现对目标群体认知与环境的重塑效应，成为政府与民众沟通和建立共识的重要机制。邹昀瑾等学者提出合作生产的分析框架，刻画了政策试验中政社协同的引领型、互动型、协调型等丰富样态。翁士洪等学者结合基层治理现代化试点的实践考察，进一步解析了政策试验中公共价值的生产过程。有研究者提出，政策试验发挥变革效应的关键在于将项目嵌入已有政策体系，推动公众接受试验，进而实现治理体系优化。

上述研究区分了试验学习的不同逻辑和功能定位，展现了政策试验运作过程的复杂性。在认知学习论者看来，政策试验是科学知识的生产过程，注重运用证据检验政策干预的效果，旨在增进对政策议题“事实”要素的认知。在规范学习论者看来，政策试验旨在增进多方主体间的互动，推动共织集聚，强调决策系统所发挥的引导性和整合性作用。单一维度的学习逻辑，难以展现政策试验的全貌。现实环境中的政策试验，既需要利用科学知识，也要应用地方经验与政治判断。认知学习虽能揭示政策干预的实施效果，但其局限是过度聚焦决策者或地方政府的单一目标诉求，未能充分纳入目标群体及政策与社会价值、文化相容性的考量。因此，尽管是基于科学模型设计的“最佳实践”，但忽略多元主体互动的视角与社会接受度的评估，在差异化的地方情境中也会面临执行困境。规范学习强调形成共识来落实和推广上级政府政策偏好。然而，若试验创新仅在不同主体层面实现接受与采纳，未能产生显著的治理效能，不仅会导致局部地区的创新陷入悬浮状态，其余地方政府也会因缺乏激励而丧失创新动力，难以实现有效落实或跟进学习。

基于上述，政策试验的组织学习具有双重逻辑。认知学习提供新的知识，提升政策试验的有效性与可信性；规范学习将其转化为制度安排，强化试验的合法性与兼容性。两种学习逻辑本质上形成持续性互动的关系。为此，本研究基于演化学习的视角，整合认知学习与规范学习的逻辑，解析政策试验是如何推动地方层面有效方案的生成与发展，进而实现治理多样性的过程。

二、演化学习与治理多样性：一个过程框架

(一)演化学习：理解政策试验的新视角

作为应对不确定性的重要方式，政策试验通过提出框架性目标，在局部地区进行探索与测试，为政策决策提供证据支撑。从本质上讲，政策试验是围绕特定议题的知识生产过程，政策学习是实现试验成果转化、应用与扩散的关键机制。从内涵看，知识生产是“去情境化”的过程，旨在提炼一般性的因果关系。然而，由于经济社会环境的差异性，政策试验所积累的知识往往具有情境性特征，即与特定的时间、空间和环境相联系。哈耶克指出，以一般型知识为代表的科学知识并非全部知识的概况，在实践中还存在许多非常重要但未系统梳理的知识，即有关特定时间和地点的地方性知识。在政策试验中，地方政府积累的大量知识并不具有普适性，但在地方治理中仍发挥着重要作用。传统的政策试验研究更多地关注地方性知识如何转化为一般性知识，即实现政策趋同的过程。然而，在现实中，对于中央部署的政策试验，同样的政策信号也会生成差异化的政策框架，并演化为多样化的治理模式。

1965年，坎贝尔发表《社会文化演化中的变异和选择性保留》一文，开创性地将达尔文进化论的基本原理应用于社会文化变迁研究，提出了解释社会文化演化的理论框架。坎贝尔指出，社会文化演化与生物进化类似，都遵循“变异—选择—保留”的基本过程。其中，在变异阶段，社会系统通过试错、偶然发现或创造性重组等方式，产生新的文化特质，例如技术发明、制度创新或观念变革；在选择阶段，这些变异会面临社会环境的筛选压力，包括经济效率、政治权力、群体竞争等多元选择标准；在保留阶段，被证明具有适应性的变异将通过模仿、教育、制度化等途径得以传播和固化。坎贝尔的这一理论框架提供了一种超越“理性选择”与“结构决定”二元对立的解释机制，使学者能够更动态地分析政策变迁、组织演进等社会过程。很多创新往往不是通过“预见—规划”实现的，而是从大量失败中筛选得出的。在制度演化过程中，参与者之间的互动和选择往往影响着政策的生成与演变。

万艾思等学者提出演化治理理论，将治理视为在不确定环境下持续试错的学习过程，强调不同知识系统之间的互动共同塑造了政策演化的路径，多方主体之间的知识协商往往决定最终采纳的政策方案。根据演化治理理论，政策创新是多方主体之间进行知识协商和演化学习的结果，政策设计应放弃“最优解”思路，转而构建允许试错的政策试验架构，在“试点—推广”中体现演化智慧。一方面，为促进成功的政策演化，政策试验需要重视转型管理，通过培育过渡性政策安排降低路径转换成本。另一方面，有效治理需要保持认知多样性，避免单一叙事抑制潜在创新。

基于上述，政策试验既要应用科学知识，也要应用地方性知识和规范性知识，需要在不同群体之间增进互动，在不同知识系统之间形成耦合效应，提升政策创新的有效性、显著性、兼容性和合法性。演化学习既涉及认知学习，也涵盖规范学习。认知学习致力于提升试验结果的有效性、显著性，可分解为溯因（Abductive）、演绎（Deductive）与归纳（Inductive）三个阶段。其中，溯因学习将观察转化为一种“预感”或解释性假设，以使令人困惑的事实变得有意义；演绎将假设转化为可检验的命题；归纳学习通过收集新数据以检验现有假设并进一步提出因果关系。规范导向的协商学习基于反馈进行调适，致力于提升政策创新的兼容性和合法性。在政策试验过程中，认知学习与规范学习之间具有持续的互动（见图1），彼此形成的均衡往往决定着政策演化的路径。

(二)政策试验实现治理多样性的过程框架

政策试验是基于特定情境推动知识生产的过程。围绕知识应用与转换的情境来看，政策试验会产生差异化的成效，既包括全国性“最佳方案”的生成与发展，也涉及地方性有效治理策略的探索。已有的议题学习视角更多地关注在模糊化愿景下实现政策趋同的过程，忽略了地方层面创新与探索的丰富性与多元化。治理路径的多样性本质上是复杂化治理体系的产物，其受到区域禀赋、制度环境以及治理结构的多重影响。奥斯特罗姆将多样性界定为理解制度的核心问题，提出将制度分析与发展框架（IAD）作为剖析制度多样性的构成要件与通用板块。该框架遵循从输入、过程、输出到反馈循环的系统逻辑来分析制度的运作与发展。其中，输入是指影响行动者及其环境的背景因素，即外生变量。过程是指行动者何以在行动情境中相互影响与互动。输出是指在既有标准下所实现的集体决策结果。反馈是指输出的结果对环境的再塑造效应。IAD框架在政策过程中既实现了复杂要素的系统化梳理，也为制度比较提供了重要的概念基础。

为此，本研究从演化学习的视角，提出理解地方治理多样性的解释性框架（见图2）。在多层次治理体系中，议题情境、政策框架以及行动主体是政策试验启动的前提与背景。围绕行动情境、互动者以及互动模式等关键变量，政策试验形成以地方政府为核心的行动场景。多方主体在政策干预过程中，通过持续的反馈与调适，推动政策方案在实践中进行演化学习，持续提升政策方案的有效性与兼容性。最后，地方政府围绕政策工具与目标等维度进行差异化选择，进而生成多样性的治理安排。

1.政策试验的启动：议题情境与政策框架

从政策试验的过程来看，可以划分为试验前的制度设计、试验中的制度实践与试验后的制度成效。具体来看，政策试验的启动背景是决策系统对于议题情境的界定及其相应的政策框架。其中，议题情境是指政策议题的复杂性状况，体现在不确定性与模糊性两个维度。不确定性是指信息缺乏导致的困难，而模糊性是指同样信息条件下不同主体会形成差异化的理解。政策试验的功能一方面体现在局部地区进行实践以为决策系统提供证据与信息支持，另一方面则通过协调形成政策共识的过程。因此，问题情境的差异性会直接影响到政策试验的类型与目标。

政策框架是指政策试验的模糊性愿景设置，通常是围绕特定议题所形成的初始政策设计。在试验前，决策系统会结合议题特征形成试验的目标导向，进而指导地方层面围绕该目标展开探索与实践。从行动主体来看，地方政府作为试验的具体执行主体，既涉及中央层面政策设计与愿景的指导与支持，也包括辖区治理情境中利益相关者与政策专家的协商与对话。

2. 政策试验的实施：基于行动场景的演化学习

作为解析制度多样性的关键单元，行动场景旨在通过观察不同行动主体与外部变量以及预期结果的相互作用与影响来实现对制度结构的分析。政策试验的开展，表现为局部地区开展的方案探索、测试与实践的过程。因此，承担试验任务的地方层面形成了政策试验的行动场景，并成为影响治理路径走向的关键要素。围绕地方层面的试验实践，能够进一步识别出其政策情境以及互动模式，进而从理论层面提炼形成路径多样性的核心要素。

行动场景是指不同偏好的参与者进行多元互动的社会空间，包括参与者、位置、潜在结果及其与行动的联系、信息类型、控制权以及成本收益等七组要素。多元行动主体在该场景中进行互动与反馈，在认知导向与规范导向的双重塑造下，形成以溯因学习、演绎学习、归纳学习与协商学习为核心的演化学习模式。其中，认知学习体现为从溯因、演绎到归纳的过程，其功能在于提升和优化政策决策的科学性，进一步强化政策方案的有效性；协商学习则主要体现为全过程的政治学习，即通过预设价值导向实现地方试验探索的引导，进而提升政策方案的兼容性。

3.政策试验的结果：多样化的治理安排

问题情境的差异性推动试验学习形成多元的目标设定。因此，政策试验的功能体系呈现多样性与阶段性的特征。试验结果的评价标准同样具有明显的复杂性。从趋同的结果导向来看，政策试验会经历从地方探索到中央吸纳与推广的过程。因此，能否成为“最佳实践”或在更广范围内得到应用成为评估试点成功与否的重要标志。事实上，在真实的政策试验过程中，虽然仍有大量的地方创新并未得到制度化的吸纳，但为实现地方层面的有效治理提供重要支撑。这种多样化治理安排的生成，本质上是演化学习过程中所形成的差异化的试验成果在地方层面继续延伸与发展。

在地方层面来看，政策试验是将新的政策干预进行实地实践，符合政策创新的范畴。因此，政策试验的绩效是一个多维度的指标，应分别从政策工具与目标的维度，结合事实与价值标准来实现系统性的考察。从政策试验的驱动机制来看，既包括中央政府所提供的政策目标即模糊化愿景，也包括地方政府为解决治理问题所开展的工具探索机制。结合政策试验的特征，治理路径的选择在于评估其对中央政府目标的实现程度以及地方层面治理问题的解决程度，二者共同构成在多层级试验体系下多样化治理安排生成的重要标准。不仅如此，差异化的治理路径对后续政策试验的启动情境产生反馈效应，通过路径依赖的方式实现迭代学习，推动地方层面的治理变革。

三、研究设计

本研究遵循多案例研究方法，采用过程导向的研究设计剖析政策试验中的演化学习机制及其对路径多样性的影响。案例研究是开展理论建构与验证的重要方法，其优势在于通过解释性知识、理解性知识以及规范性知识等多样化的知识生产，系统地呈现因果机制与过程。从研究问题来看，政策试验与路径多样性的关系本质上形成“同因异果”的逻辑特征，即在趋同的政策愿景下何以呈现趋异的治理路径。多案例研究是基于复制原则进行跨案例比较分析，通过差异化的变量控制和重复试验对理论预设进行检验。与此同时，建立在时间性基础上的过程研究范式，旨在关注研究对象何以伴随时间实现涌现、演化与终止的理论建构，能够对试验的过程形成整体性观察。因此，基于过程导向的多案例研究，既可以从纵向的维度理解政策试验的主体互动与演化过程，也可以从横向的维度通过区域比较形成路径多样性成因的理论性解释。

在案例选择方面，遵循理论抽样的逻辑，基于典型性与比较性等原则，选取天津市与浙江省的行政审批制度改革实践作为案例进行考察。具体理由如下：首先，从典型性原则来看，两地均实现了具有区域特色的路径创新，并得到中央层面的肯定与推广。其中，天津市为“一枚印章管审批”模式，浙江省为“最多跑一次”模式。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，明确将两地作为典型经验进行推广，体现出其路径创新在全国范围内的典型性与重要性。其次，从理论设计来看，两地符合“同”与“异”的比较原则。一方面，二者相同的点是能够有效控制本研究的核心变量，即政策试验的实施与开展。天津市与浙江省均为2015年相对集中行政许可权改革试点地区，作为同期试点是在相同的议题情境与政策愿景下共同开展路径探索。另一方面，二者差异的点在于两地形成了截然不同的治理路径，在试验结果层面体现出明显的异质性特征。其中，天津市积极开展体制改革，设立行政审批局，属于组织调整型；浙江省则是从机制层面进行整合，通过信息技术突破部门边界，属于技术赋能型。

因此，天津市与浙江省在试验启动阶段的共性与试验结束阶段的差异性为理解政策试验与路径多样性间的因果关系与机制提供了重要的观察载体与分析样本。诚然，两地在行政层级以及区域经济发展模式上存在较大差异。但该差异并非研究的干扰项与错误，其本质上构成回答本研究问题的核心变量，即地方情境的差异对于已有政策体系的塑造，推动不同地区在面对同一试验议题情境下，能够实现地方化的建构与发展，进而形成多样化的路径选择。通过对两地政策与相关报道的比较分析，系统刻画两地在试验期间的改革特征与差异要素，识别出导致路径多样性的关键要素，以期尝试从演化学习的视角形成解释政策试验成效的理论建构。

四、行政审批制度改革的案例分析

（一）行政审批制度改革的发展过程

行政审批制度起源于计划经济背景下，是干预和管理全国事务的重要工具。伴随着社会经济事务复杂性的增加与政府职能部门的延伸与拓展，审批权限分散于不同部门，导致在运行过程中表现出明显的碎片化特征。自2001年行政审批制度改革启动以来，中央层面不仅从审批事项层面积极推进下放与调整，也通过立法的形式鼓励联合审批等模式的探索。在该过程中，以行政服务中心为代表的“一站式”审批模式实现了审批部门在物理层面的集中，有效减少了办事主体的跑腿次数。2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，要求充分发挥政务（行政）服务中心在实施政务公开、加强政务服务等方面的重要作用，积极推进政务服务体系的建设。至2012年，全国范围内已有268个地级市成立了行政服务中心，“一站式”审批模式成为新型审批制度的典型代表。

但是，“一站式”审批模式并没有对职能部门形成有效的整合与规范效应，在实践过程中呈现明显的“碎片化”问题。在行政服务中心集中的主要为收件人员，并无实际审批权，导致“一站式”实质上成为审批材料的“收发室”。与此同时，缺乏对部门联结机制的设计，涉及多部门的审批业务仍处于部门分化的审批模式，并未实际改善流程冗余与效率低下的状况。“一站式”审批模式碎片化问题的日益凸显，成为新时期行政审批制度改革的重要情境。

2015 年3 月，中央编办、国务院法制办印发《相对集中行政许可权试点工作方案》（以下简称“2015年试点方案”），推动地方层面围绕行政许可权的集中内容、范围和实现形式展开探索。2016年6月，中央编办、国务院法制办再次印发《相对集中行政许可权试点工作方案》（以下简称“2016年试点方案”），扩大试点范围，要求试点地区加大探索力度，推动制度改革向纵深发展。相比办公地点的物理空间集中来看，行政许可权是影响到部门利益格局的核心要素，因而成为解决碎片化问题的主要突破口。两批试点文件的发布，一方面标志着决策系统旨在通过组织层面进行改革来破解碎片化问题，另一方面传递出以集中与整合为导向的政策愿景。

在两批试点探索过程中，地方形成了多样化的模式探索。2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，要求加快转变政府职能和简政放权，打造“宽进、快办、严管、便民、公开”的审批服务模式，最大限度减少企业和群众跑政府的次数。该意见列举了地方试点的六项典型经验，包括浙江省“最多跑一次”、江苏省“不见面审批”、上海市优化营商环境、湖北省“马上办网上办一次办”、天津滨海新区“一枚印章管审批”、广东省佛山市“一门式一网式”的经验做法。从上述模式的特征来看，区别的关键在于是否实现了行政许可权在组织架构上的集中，成立新的审批机构，即行政审批局。围绕这一关键要素，行政审批制度改革实质上分化为两种模式，一种是通过技术赋能优化部门联结、实现协同服务的“一窗式”审批模式，另一种是通过职能整合实现体制重构的“一章式”审批模式。因此，从行政相对人办事部门间的关系来看，行政审批制度改革经历了从部门化、一站式到两种模式的创新与分化。其中，天津市与浙江省分别作为“一章式”与“一窗式”的重要代表，为理解试点过程中的多样性生成提供了典型案例。

从上述行政审批制度的改革历程可以看出，中央政府虽然结合各地的探索实现了整合化的经验总结，为其他地区提供了多样化的路径参考，但并非针对特定的、单一的“最佳实践”进行筛选与推广。国家层面未对地方审批机构的设定进行统一化的设定，而是围绕其审管联动等议题来推动其规范化发展。在2021—2022年国务院印发的关于“证照分离”改革以及推进政务服务标准化、规范化、便利化等文件中，进一步强调开展相对集中行政许可权的地区应明晰审管边界，加强协同配合。在后续的行政审批制度改革中，国家层面则更多地聚焦于一体化政务平台的建设与事项层面的创新。2024年1月，国务院印发了《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》。2024年7月，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确提出健全“高效办成一件事”重点事项清单管理机制和常态化推进机制。2025年1月，国务院办公厅印发了《“高效办成一件事”2025年度第一批重点事项清单》。可以看出，以“高效办成一件事”为代表的事项综合改革，成为提升审批效能、深化审批改革、深度优化营商环境的关键议题。

（二）情境化的初始政策规划

演化学习的视角是从政策试验的不同阶段进行观察与解读，其中溯因学习聚焦于政策试验开展前的阶段，体现在特定议题下地方政府基于治理情境进行初期探索的过程。从行政审批制度改革的历程来看，自2001年国家层面启动制度改革以来，各地已经形成多样化的制度探索。相对集中行政许可权试点是在改革进入深水区阶段开展的政策创新，本质上需要与地方层面已有的改革基础与情境相结合。因此，溯因学习的分析在于识别地方层面已有的路径特征，提炼两地针对行政审批制度碎片化问题所开展的初始政策设计，进而总结路径多样性生成的前提变量。

作为行政审批局模式的典型地区，天津市在制度改革过程中体现出明显的结构导向，为试点开展提供了良好的体制基础。2007年起，天津市针对“一站式”服务中心的收件与审核相分离的碎片化问题展开探索，在全市范围内开展“一审一核、现场审批”的办理方式，即要求职能部门向中心工作人员或代表进行授权，进而推动在一个物理空间内完成审批业务的开展。2008年，天津市在现有行政服务中心的基础上开展“三集中、三到位”改革，即行政审批职能向一个科室集中、承担审批职能的科室向行政服务中心集中、行政审批事项向电子政务平台集中和事项进驻大厅到位、审批授权窗口到位、电子监察到位。“三集中、三到位”已然是“一站式”为代表的服务中心模式从结构层面实现服务集合的核心策略。在整合面临限度的情境下，天津市将结构改革从机制层面转向体制层面。2014年，天津市滨海新区成立行政审批局，封存了109枚公章，实现“一枚印章管审批”，为后续的试点提供了重要的创新来源与方案参考。

相较而言，浙江省的行政审批制度改革更加侧重于线上服务体系的建设。2013年，浙江省启动“三张清单一张网”改革，即政府权力清单、企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单与浙江政务服务网。三张清单的目的在于清权、减权、制权，通过对审批事项层面的标准化与规范化处理，为电子政务建设提供重要的前提基础。2014年，浙江省政务服务网上线，是全国首个搭建于公有云平台、省市县三级采用一体化模式建设的网上政务服务平台，正式形成“一张网”格局。在结构改革层面，浙江省提出了“两集中、两到位”的改革策略，更多地将重心放置于以并联审批、网上审批等创新为主的审批流程再造。

总体来看，在相对集中行政许可权试点前，天津市与浙江省结合辖区情境形成了差异化的溯因，并开展了相应的改革探索。具体来看，核心即围绕事项层面的规范化、结构层面的集中化与技术层面的信息化。其中，规范化体现在清单制的建立本质上受到2014年国家层面全面推行清单制度的影响。而组织与技术改革路径的选择是地方层面的自选动作，天津市的重心在于组织调整，具备集中化程度较高的体制改革基础；浙江省聚焦于线上服务体系建设，强调通过技术赋能推动机制优化。

（三）差异化的政策方案选择

相对集中行政许可权试点方案的发布，是将集中审批模式的模糊化愿景在试点地区进行实践的过程。从实验的角度来看，将行政许可权进行整合是试点的基本预设，地方层面是将一般化的理论假设在具有辖区特色的治理情境中进行探索与检验，通过演绎学习的逻辑将愿景转换为方案。因此，政策试验的行动情境是地方性知识的生产过程。受到差异化溯因所带来的路径依赖与改革基础的影响，地方政府采取了差异化的政策方案，为接续组织模式和治理路径的生成与发展发挥了关键的影响效应。

围绕试点的过程，天津市于2014年在滨海新区成立行政审批局，成为相对集中行政许可权的试点原型。2015年，天津市形成具体试点方案，在16个市辖区均设立行政审批局。浙江省于2016年4月在杭州市大江东产业集聚区成立首家行政审批局，同年又陆续在温州开发区、嘉兴南湖区、绍兴柯桥区、台州天台县开展试点。两地的试验方案具有明显的差异性。从时间维度来看，两地均是结合中央层面的要求进行开展。从空间维度来看，天津市采取全面铺开的方式实现全市范围的试点建设。浙江省选取局部地区开展，并未进行全域推广。从内容维度来看，天津市更多是在地市级层面成立，在层级与事项范围上都较为广泛，浙江省主要选取区县及开发区层面开展，且事项更多围绕投资项目。

天津市与浙江省在推进相对集中行政许可权试点建设时采取截然不同的试验路径，成为影响后续路径选择的重要因素。天津市是在短时间内实现全域范围内的推广，来验证行政审批局的有效性；浙江省更多的是将体制改革与机制调整两种方案进行比较，进而为路径间的选择提供证据支持。地方政府采取情境化的试验方案，并在特定的试验设计下结合绩效的差异性形成对工具的选择。

（四）多样化的治理制度安排

地方层面试点的开展，实现了将模糊化的愿景转化为具体的政策干预方案，即通过演绎学习的逻辑实现对假设的实地检验。伴随着试点的深化，地方政府结合决策系统的要求以及方案的相对优势，对治理路径进行选择，从而在宏观指导背景下实现地方层面的有效治理。总结来看，在相对集中行政许可权试点过程中，两地形成了多样化的组织模式。天津市贯彻了“一枚印章管审批”的行政审批局模式，浙江省则实现了“最多跑一次”的模式创新。

从模式特征来看，“一枚印章管审批”的核心在于从体制层面成立行政审批局，将行政许可权进行集中，减少审批主体，推动职能部门将重心转移至监管层面，进而优化政府职能结构，实现审批效能的提升。“最多跑一次”的特点在于实现一窗受理、集成服务、一次办结，重点在于通过互联网与大数据等信息技术实现机制优化，例如浙江省政务服务网的搭建、无纸化在线办公的实现以及数据管理结构的支持，均为跨部门协作提供了重要的平台与技术支撑。

将两种模式进行比较，虽然在政策工具层面体现出明显的差异性，但是在模式效果与政策目标层面体现出相似性。一方面，两地的政策目标与中央愿景相匹配与兼容，即通过整合化的逻辑推动行政审批服务的优化。从中央层面试点文件的要求来看，其并未进行明确规定，为地方层面提供了充足的探索空间，既可以将政府各部门的行政许可权交由一个部门行使，也可以将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使，进而识别有效的许可权集中形式。两地结合自身治理情境与改革基础，实现了不同程度的整合，探索出行政许可权相对集中的不同形式。

另一方面，两种模式都有效回应了地方审批制度改革中的碎片化问题，实现了审批服务模式的深度优化，充分激发了市场活力。围绕“最多跑一次”模式，浙江省社会科学院、浙江省统计局共收集64.4万余个调查样本，分别于2017年6月和10月针对改革满意度展开两轮专项评估，数据显示，“最多跑一次”改革的实现率与满意率分别达到87.9% 和94.7%。围绕“一枚印章管审批”模式，天津市充分发挥行政审批局优势，全市在2016年累计办件量达到57.4万件，平均办结时间减少30.3%。从宏观层面的营商环境建设来看，结合《中国省份营商环境数据库2024》可以看出，自2016年试点启动以来，两地持续通过审批制度探索与政务服务创新，在2017—2022年间，营商环境指数整体呈现上升趋势（见图3），产生了重要的促进与支持效应。

不仅如此，两地的模式探索为后续的审批制度改革与营商环境建设奠定了重要的政策基础。2020 年9 月，天津市在接续的“一制三化”（承诺制、标准化、智能化和便利化）改革中，明确提出推行“一企一证”改革，深化相对集中行政许可权改革，持续优化市场准入，放大“一枚印章管审批”改革效应。作为典型代表地区，滨海新区于2019年组建区政府政务服务办公室，加挂区行政审批局、区营商环境办公室牌子，进一步推动单一组织维度的集中审批改革向综合服务层面的营商环境建设转变。2024年，在改革十周年之际，滨海新区持续优化服务效能，构建了138个“一件事”主题场景，审批时间平均压减80%以上。从浙江省来看，自“最多跑一次”改革开展以来，其延续了以技术赋能为核心的改革路径，逐步构建起“跑零次事项清单”。与此同时，在全面数字化改革背景下，浙江省于2023年实施营商环境“一号改革工程”，积极开展政务服务增值化改革，推动数字赋能服务的精准性与个性化。

总体来看，地方层面多样化治理安排的生成，既是对试验成效进行归纳的过程，即回应政策工具的有效性与显著性，也受决策系统规范导向下的多重塑造，需关注政策目标是否兼容，考察其与决策系统目标的一致性程度。不仅如此，伴随着各地试点的深化，不同类型的知识会通过府际学习的形式进行融合与再设计，推动地方政府在形成情境化治理安排的同时，进一步整合与吸纳其他地区经验来提升治理效能。

五、试验驱动治理多样性的生成逻辑

（一）问题驱动的议题建构

政策试验是央地在特定议题情境下围绕目标与工具进行互动的过程。根据政策工具与目标设计者的差异性，政策试验可以划分为以测试为导向的受控实验和以探索为导向的开放试点。受控实验强调的是决策系统将目标与工具在地方情境进行验证的过程，开放试点的特点在于决策系统更多地提供目标导向，动员和激励地方层面实现工具探索与创新的过程。开放性是政策试验进行试错与推广的本质要求，体现为决策系统不对局部实践进行控制或干预，包括过程开放与结果开放。因此，相较于受控实验，开放试点的特征体现为较强的兼容性，即并非要形成统一的“最佳策略”，更多的是推动地方政府通过情境化探索将模糊化愿景进行细化，为地方政府的创新探索提供了充足的自主空间，也成为生成治理多样性的重要前提。

回顾相对集中许可权的试点设计，决策系统旨在提供整合导向的框架性目标，强调通过集中审批的理念深化改革，并非对形式与内容等具体行动路线做出规范与要求。相反，试点方案为地方层面提供了可选择的路径与模式，鼓励地方结合自身情境开展具体工具的探索，并在注意力强化下持续深化，实现有效的治理创新。

（二）情境驱动的路径选择

作为政策试验开展的基础场景，初始情境的差异性是路径多样性的重要前提。从情境特征来看，具体包括问题情境与改革情境。其中，问题情境会受到决策系统的界定与建构。从行政审批制度改革历程来看，组织维度的集中与整合审批，核心是回应部门化审批背景下的碎片化问题。然而，改革情境体现出区域化特征，不同地区会形成差异化的改革探索，进而建构起具有辖区特点的改革基础。天津市和浙江省在试点开展前均已形成初始的政策设计，分别体现出组织调整与技术赋能等改革路径，成为影响后续试验开展与工具选择的关键影响因素。通过对初始情境进行差异化的溯因，地方政府会形成不同类型的工具选择，即在开放型试点背景下，选择以何种方式与策略落实试点任务。在此基础上，地方政府围绕试验方案开展知识生产，形成地方性的路径选择，最终生成多样化的治理安排。

（三）认知驱动的效果检验

在政策试验的过程中，地方政府通过构建议题网络，吸引多方主体进行互动，从事实与价值的角度，对政策干预的有效性进行系统性评估。不同的地方政府在趋同的目标导向下，结合特定的治理情境形成相应的试验方案，通过演绎学习的方式对其进行检验。在认知导向下，政策试验的评估标准体现为显著性与可信性。其中，显著性是指决策系统对于试验结果的感知程度，聚焦于试验成效与政策需求间的关联；可信性是指试验所得出结果与证据的权威性与真实性，同时涉及对于知识生产过程与主体的信任程度。基于政策干预的评估结果，地方政府会对政策工具形成强化、替代以及整合等多样化的策略性选择。当政策工具的相对优势突出时，地方政府通常会采取强化学习的策略采纳与深化改革；当政策工具的相对优势较弱时，地方政府会采取悬浮或整合的方式实现方案的调试，以推动绩效的优化。

通过对行政审批改革的跨地区纵向比较分析，可以看出，试验过程表现为地方政府对不同审批组织模式以及改革策略进行地方化实践与调适。虽然在整体目标上均聚焦于降低办事主体的制度性交易成本，实现营商环境的优化，但在政策工具层面选择了差异化的组织变革与技术赋能等路径，其本质是在认知导向驱动下围绕方案效果进行检验与应用的结果。

（四）规范驱动的政策整合

规范导向的协商学习在试验的不同阶段呈现为议题、愿景与话语等形式，形成以注意力调控为核心的驱动机制。作为政策议程中最为稀缺与宝贵的资源，注意力分配是指在信息过载背景下，政府对于不确定性与模糊性信号的选择性回应，具体体现为问题的聚焦、问题属性的阐释与竞争性方案的选择。在当前全面深化改革进入攻坚期、深水区的背景下，决策系统对复杂性较强的试验议题进行可持续导向的注意力调控，不仅能够为地方政府提供阶段性的跟进支持，推动地方政府集思广益，为落实国家战略提供方案参考，也能够结合试验成效与外部环境变化，及时调整政策试验的目标与重点，实现适应性治理。作为一种探索性的治理工具，政策试验推动治理多样性的生成，本质上是地方政府围绕治理情境与多重规范所开展的双向整合，即基于决策系统的引导来探索有效治理方案的过程。回顾近二十年来的行政审批制度改革历程，中央政府开展了多样化的政策试验，持续对该领域形成注意力支持，在控制改革风险的

基础上积极推进政策创新。在此过程中，地方政府展开广泛探索，形成了创新迸发的试验场域。在规范性知识与情境性知识的双重塑造下，形成了兼备有效性与兼容性的审批制度安排。

六、结论与讨论

本研究通过对行政审批改革的比较案例分析，进一步揭示了单一制国家治理体系下政策试验的独特效能。在党中央集中统一领导与政策规划的框架下，地方政府基于本地情境进行实践探索与政策创新，形成了差异化的工具选择与治理安排，显著提升了治理的有效性，并为地方可持续发展提供了关键的制度保障与支撑。更为重要的是，基于演化学习的政策试验，能够有效增强地方治理的政策韧性，为化解单一制国家长期面临的“一统体制”与“有效治理”之间的潜在张力提供了创新性路径。因此，对于大国治理而言，实现多样性与一致性间动态平衡的关键在于构建有效的融合机制，即在政策制定与执行过程中，充分考量和纳入地方的情境因素，促进中央政策倡导与地方创新探索的深度结合。这种对情境的兼容性，正是提升治理有效性，以及强化治理韧性的核心所在。

演化学习视角的引入，对我国政策实践提供了三个关键启示：首先，政策设计应反思“最佳实践”的思路，转而构建允许试错的政策试验架构。其次，政府改革需要重视“转型管理”，通过培育过渡性政策安排，降低路径转换成本。最后，有效治理需要保持地方治理安排的多样性，避免单一叙事抑制潜在创新。整体来看，政策试验是认知导向与规范导向全过程互动下的地方性知识演化学习过程。在认知导向下，地方层面的初始情境、工具选择与知识积累成为理解政策试验走向的关键变量，构成实现试验结果多样性的重要前提；在规范导向下，政策议题、愿景与话语本质上形成对试验探索方向的指导与规范。通过设定框架目标的开放设计机制弱化了试验设计的强制性特征，激励地方层面能够结合实际情境形成有效的治理方案。通过问题驱动的议题建构、情境驱动的路径选择、认知驱动的效果检验以及规范驱动的政策整合，能够有效提升演化学习的效能，推动政策试验兼顾国家战略与地方创新，为大国治理提供更为灵活和高效的路径支持。