作者简介：魏后凯，中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员、博士生导师

文献来源：《城市问题》2024年第5期

一、中国城镇规模增长的两极化倾向

近年来，中国的城镇规模增长出现两极化倾向（见笔者2014年发表的《中国城镇化进程中两极化倾向与规模格局重构》一文）。针对相关统计数据的分析发现，一些超大特大城市的人口规模、用地规模和空间规模都在快速膨胀，有些城市规模扩张程度甚至超过了其资源环境的承载能力。相反，一部分小城市、小城镇则出现了萎缩。这两种变化趋势导致了中国城镇规模增长中的两极化倾向。这种两极化倾向的形成原因可以归结为以下几个方面：其一是体制方面的原因，即过去在市管县的体制背景下，其行政区划设置的初衷是通过市带动县域发展，但在“土地财政”等因素的作用下，实际结果却产生了较强的虹吸效应，限制了一部分县域城镇的发展。其二是县域城镇人口规模较小，除县城人口数量超过万人外，镇区的平均人口只有0.96万人。为追求集聚规模效益的最大化，市场会自发形成大城市对小城市的极化效应，导致大部分小城镇缺乏产业支撑和就业岗位，基础设施和公共服务严重滞后。其三是政府公共资源配置存在行政中心和中心城市偏向，这种偏向既表现在全国范围，也存在于多个省域内部。

城镇规模增长的两极化倾向不利于共同富裕目标的实现（见笔者2021年9月在清华大学举办的“中国城市论坛”上关于两极化倾向问题的发言）。从空间角度来看，全体人民共同富裕实质上是一种全域共富，即东部发达地区与中西部欠发达地区，城市与农村，超大特大城市与中小城市、小城镇都要实现富裕。在共同富裕的目标下，必然存在一个高水平、高质量的协调发展问题。是否有利于共同富裕目标下大中小城市、小城镇的协调发展，是判断城镇化规模是否合理的一个重要标志。

二、破解中国城镇规模增长两极化倾向的有效方法

如何有效破解两极化问题？首先，需要多管齐下，发挥市场配置和政府调控的合力。其中，最核心、最关键的途径是要高质量推进以县城为重要载体的新型城镇化，这是破解两极化倾向、优化城镇化规模格局的根本途径。党的二十大报告明确提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设。2024年的政府工作报告中再次强调，使县城成为新型城镇化的重要载体。因此，高质量推进以县城为重要载体的新型城镇化是破解两极化倾向问题的首要途径。

以县城为载体的新型城镇化能够有效破解两极化倾向问题，其作用机制主要涉及三个方面的原因。

首先，县城在城镇化过程中发挥着重要作用。其一是与建制镇相比，县城在基础设施、经济实力、人才技术资源和地理位置等方面具备更为坚实的基础，是连接城市与建制镇、乡村的重要纽带和桥梁。其二，县城是政治中心、经济中心、文化中心、交通中心，是县域范围内拉动经济发展的重要增长极，是城乡居民生活的综合服务中心和城乡治理的控制中心，在县域经济社会发展中发挥着区域统领作用。其三，与一般的建制镇相比，县城具有较好的规模基础。随着城市化的推进，县城规模与城市规模逐步接近。2022年，我国1481个县县城的平均规模超过10.5万人，建成区面积14.2平方公里，已经具有相当规模，甚至大于很多欧美城市。

其次，农业劳动力的转移已经由过去跨省区的异地转移转变为就地就近转移。劳动力就地就近转移趋势加快反映在三个“下降”现象上。其一是外出农民工占农民工总量比重下降，即由2008年的62.23%下降到2022年的58.1%。其二是外出农民工跨省流动的比重不断下降，即由2009年的51.2%下降到2022年的41.1%。其三是跨省农民工数量占农民工总量的比重也在下降，即由2009年的32.4%降至2022年的23.9%。

第三，县城是未来吸纳新增城镇人口的一个重要载体。根据文化部的相关调查，改革开放初期，进城农民意愿高达80%,但2023年以来，这个比重不断下降，目前已降到50%以下。从最新的调查数据来看，农民进城意愿不到30%。根据中国社会科学院农村发展研究所的“中国乡村振兴综合调查”,外出就业劳动力在城镇落户的意愿只增长了27%左右。从空间角度看，外出就业劳动力选择落户的区域中，县城和县级市是吸纳农民工的重要载体，农民选择落户的比重达到34%左右，排在第一位。

三、高质量推进以县城为重要载体的新型城镇化

在城镇规模增长两极化倾向日益突出的背景下，以县城为重要载体高质量推进新型城镇化建设，是破解两极化问题的有效手段。近年来，中国的城镇化发展由过去高水平的城镇化转向高质量的城镇化。坚持以人为核心，全面提高城镇化质量，加快城镇化战略转型，走高质量的新型城镇化之路，是未来中国城镇化的基本方向。中央明确2035年要基本实现新型城镇化，根据近期的推算，从数量上完成基本实现城镇化的目标没有任何问题。重点、难点在于城镇化质量。现在最为紧迫的城镇化问题既不是城镇化速度的问题，也不是城镇化水平高低的问题，而是城镇化的质量达不到要求。因此，高质量推进以县城为重要载体的新型城镇化是关键性的一步。

高质量推进以县城为重要载体的新型城镇化是一个很庞大的课题，涉及多个方面的措施，以下主要讨论四个方面的关键问题。

第一，充分发挥县城的重要载体作用。

目前中国县域范围很大，县域城镇化推进必须实行差别化政策。国土空间规划、主体功能区规划已对县域进行了明确的划分，要落实国土空间规划、主体功能区规划，结合县域和县城的功能差异探索县域差别化发展路径。尤其是对于一些农产品主产区、重点生态功能区，不可能开展大规模的工业化和大规模的城镇化，就需要遵循特定的路径和战略。

第二，强化县城的重要功能。

要增强县城的中心功能，提高综合服务能力，通过县城辐射带动整个县域发展，辐射带动县域里的小城镇和乡村发展。中央一直明确要赋予县城更多资源整合使用的自主权，但要注意的是，重视县城发展的同时，不应把所有的资源过度集中在县城里，以避免产生新的虹吸效应，在县域范围内带来新的不平衡。同时，要在保证资源合理配置的情况下增强县城的载体作用。目前，县城的资源环境承载能力较强，尤其是长江中下游地区。未来主要应提高三个能力，其一是产业的集成能力，其二是县城人口的吸纳能力，其三是县城的吸引力，即是否使人愿意在此安家落户。此外，要以新质生产力引领县域产业发展。关于新质生产力，习近平总书记已经做了明确的界定，新质生产力的核心包含四个方面，一是原创性、颠覆性、创新驱动的生产力，二是以高科技、高效能、高质量为核心的生产力，三是以新要素、新组合、高配置效率为标志的生产力，四是以绿色、低碳、可持续为底色的生产力。对于县域来说，要充分发挥新质生产力的引领作用，加快构建各具特色、符合主体功能定位的县域现代产业体系。各地区要因地制宜培育发展新质生产力，充分发挥其对县域经济发展，尤其是产业发展的引领作用。

第三，强化县城、乡镇、村庄的功能定位与分工。

应明确城乡的功能定位，以县城为中心，以乡镇为纽带，以村庄为腹地，促进县乡村功能衔接互补与布局的一体化。县城、乡镇、建成区和村庄的功能定位、产业分工、发展导向是不同的：县城应强化其中心功能和综合服务能力，充分发挥县城在城乡融合发展中的纽带作用，按照现代化小城市标准进行规划建设。乡镇要建设成城乡的纽带和服务农村的综合中心。一些条件比较好的建制镇可以设立非农方面的产业园。但非农产业的发展一定不能搞成跟风式的“遍地开花”。村庄应建设成为宜居、宜业、宜游的生态田园和幸福家园，守住耕地红线，传承农耕文明。

第四，统筹县域新型城镇化与乡村全面振兴。

正如《中国农村经济》2024年第1期发表的《准确把握统筹新型城镇化和乡村全面振兴的科学内涵》中所述，有三点可以强调。其一是随着城镇化的不断推进，移居城市的人越来越多，但农村还存在三权问题。如何进行三权市场化的有偿退出？三权的退出是很重要的问题，下一步应在自愿依规的基础上，通过市场化的途径解决。其二是要适应城乡人口的变化趋势，优化村庄布局，优化农村基础设施和公共服务。2035年，城镇化率将达到74%左右，乡村还有3.7亿人口，根据估算，村庄数量至少要减少21%以上。到2050年，城镇化率接近80%,基本上完成城镇化，乡村人口减少至2.8个亿，村庄数量至少要减少38%以上。若村庄规模更大，村庄要减少的数量也会更多。因此，不能按照现有的人口分布对农村的基础设施、公共服务进行布局，必须适应城乡人口的变化，考虑未来乡村常住人口变化来进行村庄布局，对农村的基础设施、公共服务进行优化布局。其三是农村闲置低效建设用地的再利用，这也是需要研究的一个重大课题。