作者简介：仇叶，武汉大学社会学院副教授、硕士生导师
文献来源：《中国特色社会主义研究》2023年第6期
摘要：党的二十大明确将区域发展战略与新型城镇化战略相联系，为县域城镇化道路指明了方向。研究表明，我国超大空间与超大人口规模的城镇化天然具有区域特性，不同区域分化互补的关系使行政区划上统一的县域分化为不同类型，并内在地要求县域城镇化必须具备区域分工的包容性特征。具体而言，“城市型”县域主要处于东部沿海地区，其城镇化建设以强化城市群经济人口承载能力为目标；“乡村型”县域主要处于中西部地区，其城镇化建设以提高公共服务供给水平、提升城乡统筹能力为目标。两者以区域分工的形式分别深化东部沿海与中西部这两大区域的比较优势，从而优化中国的城市体系与城乡关系，提升城镇化的发展质量与社会包容度。这一城镇化发展道路能够有效协调发展与稳定的关系，是迈向以人为本的城镇化与实现共同富裕的重要路径。
关键词：中国式现代化；县域城镇化；区域分工；城乡关系
一、引言
县域城镇化是中国城镇化的重要组成部分，也是推进新型城镇化的基本载体，确立正确的县域城镇化道路至关重要。党的二十大提出“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略”，明确将区域协调发展与城镇化战略相联系，并突出了“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”的重要地位。这说明，我国的城镇化开始从同质性的城市竞争时期进入差异化的区域分工协调时期。在区域优势互补空间发展战略确立的背景下，必须从区域视野出发重新思考中国式县域城镇化的道路。
总体而言，县域城镇化道路的探索经历了两个重要阶段，一是围绕着优先发展小城镇还是大城市展开争论，县域城镇化被视为小城镇发展模式的典型代表；二是将县域城镇化作为新型城镇化的载体，在城镇化的多元体系中讨论县域如何与大中城市协调发展，从而建立功能结构更加合理的城镇等级体系。这些研究充分认识到县域城镇化的重要功能，但都未能将县域发展置于它们所处的具体空间场域，并与中国独特的区域发展结构相联系。更重要的是，由于区域视野的缺乏，县域城镇化研究普遍陷入“问题化”视角，将中国城镇化的区域分化特征以及不同区域县域发展水平的差异视为一种发展缺陷，要求各地的县域城镇化一致性地将经济增长作为城镇化的核心目标。在这种思路的引导下，当前不仅中西部地区的县域城镇化普遍陷入过度建设的陷阱中，东部沿海地区也出现了县城盲目扩张的问题。这种脱离区域结构特点展开的趋同建设路径正在消解县域城镇化的独特优势，难以与中国总体性的城镇化秩序与区域发展战略相匹配。
因此，县域城镇化必须进入以区域视野为中心的第三阶段的讨论中。总体而言，区别于以往的研究，区域视野强调，第一，县域不是抽象的空间单位与行政单元，而是嵌入在中国发展的具体时空语境与区域体系中。只有通过区域间关系与区域内部复杂性的分析才能理解县域城镇化，并使县域城镇化的建设道路与国家的区域发展战略相协调。第二，基于不同区域的差异性，县域城镇化道路也需要走出同质化的建设思路，以区域分工思维尊重中国区域发展不平衡的客观现实，实施差异化的城镇化道路。这样才能避免县域建设的雷同或过度竞争困境。此外，应走出“问题化”视角，从比较优势的角度重新理解县域之间的发展差异。基于此，本文将呈现中国城镇化的区域秩序，厘清不同县域的经济社会特征，表明中国式县域城镇化必须以区域分工、优势互补为核心特征，以提升城市体系包容性为根本目的。这一县域城镇化道路是中国式现代化的重要实践，契合了国家的区域发展战略，体现了新发展理念。
二、中国城镇化的区域秩序与县域类型分化
城镇化进程是区域结构重组的重要过程，具有不断结构化与定型化的趋势。经过几十年的发展，中国的城镇化基于自身独特的空间与人口特征，已经形成了稳固的区域分工秩序。县域嵌入在特定的区域体系中，城镇化的区域秩序内在地决定了县域存在类型分化。
（一）中国城镇化的独特性与区域秩序
中国的城镇化具有特殊性，它是在超大地域空间展开的城镇化，也是人口规模巨大的城镇化。这就使得中国的城镇化问题始终与区域问题紧密关联。由于规模集聚优势的存在，经济发展水平在空间上是不均匀的，城镇化在推动经济要素重组的同时伴随着区域间经济社会分化的出现，广阔的国土面积就进一步加剧了城镇化的这种空间分化效应。同时，在巨大的人口压力下，中国的城镇化始终难以在短期内实现对乡村人口的完全吸纳，从而引发数量庞大的乡村人口长期在不平衡的城镇化空间结构中进行跨区流动。这使得原本被不同城市经济分化的空间结构又因为人口流动产生了紧密关联，重构了区域间的关系。总体而言，中国的城镇化已经形成了以东部沿海地区与中西部地区的分化为基础的稳固区域分工秩序。
依据区域城镇化发展水平以及城镇与区域关系这两个维度，东部沿海地区与中西部地区的区域分化已经十分显著。从区域整体的城市发展水平来看，东部沿海地区是经济发展的主要集聚区，聚集了规模庞大且相对优质的人口与经济资源，是带动全国城镇化率持续提升的重要力量。2021年，广东、江苏、山东、浙江、福建、上海、北京、天津等五省三市的GDP总计51.91亿，区域常住人口总量4.5亿，承载了全国34%的人口和45.4%的GDP总量，是全国经济与人口密度最高的区域。与之相对的，绝大部分中西部省份地域广阔，但经济贡献比重较低，是人口流出的主要区域，经济发展水平与人口密度明显低于东部沿海地区。同时，从区域内部城镇与区域整体的关系来看，在东部沿海地区，依赖高速增长的区域经济，城镇建设形成了全域城镇化的独特空间组织形态。这既表现在区域内城市与城市之间经济联系紧密、空间组织紧凑，同城化、一体化的程度较高；更重要的是，源于核心城市强大的经济辐射能力与大集体时期就开启的乡村工业化进程，这些地区的乡村也实现了高水平的城乡一体化，被组织进城市经济体系中。这使得绝大部分东部沿海地区形成了全域式的城镇化形态。中西部地区则主要呈现出集聚式城镇化的空间组织模式，高质量的城镇发展主要集中在省会及周边城市，相对缺乏全局性、连片性的城市带。由于经济发展水平有限，核心城市的经济辐射能力较弱，产生的虹吸效应较强。距离核心城市较远的中小城市和乡村不仅很难融入城市经济，反而需要输出人口与资源支持这些大城市发展。当前，全国优质的人口与经济要素主要在东部沿海地区集聚，中西部省会及周边城市的城镇化通常集聚全省资源实现核心城市经济的规模化发展。以2021年省会城市经济首位度排名为例，排名前十的城市基本位于东北与中西部省份，首位度均超过30%。这意味着，省会城市以外其他区域的经济贡献度有限，与核心城市差距较大。因此，中西部地区并不具备实现全域城镇化的条件，区域内部城镇化发展不平衡、城乡一体化程度较低，绝大部分空间仍然处于低度城镇化样态。
在不平衡的城镇化空间分布格局下，城乡流动本质上就是人口的跨区域流动，流动的主要方向就是从中西部地区进入东部沿海地区，从乡村流向大中城市。因此，中国的人口城镇化从来不是区域内部简单的就地城镇化，而是农民群体在不同区域间往返流动形成的渐进式城镇化。从区际关系的角度，这意味着东部沿海地区的城市体系无法实现劳动力的自我供给，必须依赖中西部地区丰富的人力资源补充。事实上，当前全国性的劳动力市场已经形成，东部沿海地区作为劳动力的主要需求端与输入端，中西部地区作为劳动力的主要供给端与输出端，构成了相互依存的有机经济整体。更重要的是，乡村人口对区域分化结构的能动，强化了东部沿海地区与中西部地区的内在关联与比较优势，使这两大区域分别发挥发展与保障的比较优势。这并不是说中西部地区不具备发展功能，而是强调其作为乡村社会的主要空间载体，呈现出独特的比较优势。由于城镇化发展水平不平衡，不同区域具有不同的经济社会特征，从农民的角度看，一方面，东部沿海地区大城市充裕的二、三产业就业机会是他们实现家庭发展的重要基础；另一方面，中西部地区的乡村社会又为他们提供了基本保障，能够增加家庭的农业收入、降低生活成本，这种区域优势又以土地公有制的形式获得稳定的制度支撑，使农民始终享有在城乡之间跨区域流动的权利。基于此，乡村人口很快将家庭再生产嵌入区际差异结构中，并普遍采取“半工半耕”的家计模式以充分利用不同区域的经济机会。劳动力的家庭再生产是城市经济发展的重要组成部分，从各国城镇化经验来看，劳动力家庭再生产的重要性不仅表现在劳动力的生产成本直接影响城市经济体系的运转，还表现在他们从乡村向城市的有序流动对城镇化的稳定性产生了重要影响，不少发展中国家正是由于未能处理好人口的城乡流动而陷入长期的社会动荡之中。从这一意义上讲，虽然中西部地区的城镇化水平相对较低，不少乡村在未来很可能也无法成为城镇的一部分，但它们以服务农民家庭再生产的方式为中国的城镇化提供了高质量的劳动力供给和稳定的秩序。
由此可见，中国的城镇化已经形成了独特的区域分工秩序。在这一秩序中，区域的发展分化与优势互补关系并存，即东部沿海地区依托高水平的城镇化与工业化成为推动中国城镇化率不断提升的重要引擎，具有更强的发展比较优势，中西部地区的乡村借助独特的土地制度与较低的生活成本为城镇化提供了稳定与保障优势。当前国家日益认可这种区域分工优势，明确指出引导中国未来发展的总思路是，“按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势……增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”。
（二）县域的区域类型分化与经济社会性质
县域作为重要的地理单元天然嵌入在特定的区域空间中，它既与城镇体系紧密相联又是乡村人地系统的组成部分，具有城乡中间结构的典型特征，这就使得城镇化的区域秩序能够对县域的经济社会性质产生巨大影响。当前，不同区域的县域已经呈现出显著的类型分化。
首先，东部沿海地区的县域基本实现了从乡村向城镇的转型，是城市经济的重要组成部分，具有突出的城市属性。这种城市属性表现在两方面：第一，在经济结构上，受益于乡村工业化与核心城市的辐射，县域的工业化水平较高，具备了现代城市经济要素与人口集聚的基本特征。以浙江省为例，2021年全省90个县（市、区）中有25个县的GDP超过1000万亿，常住人口规模超过100万的县达到23个，超60万的县达46个。不仅如此，这些县域通常与大中城市关联紧密，共享区域内部一体化的经济资源与基础设施，县域经济通常被编织进核心城市的产业链体系中。第二，在人口特征上，由于本地充裕的经济机会，东部沿海地区的农民大多在20世纪90年代中后期就实现了职业上的“离农化”，随后，依托地方政府强大的财政能力，他们又得以进入高水平的社会保障体系，进一步减少对土地的依赖，其生活样式和价值取向与城市风格特征也日益趋同。这些都表明，东部沿海地区的乡村人口已经在一定程度上转换为城镇人口，本地农民具备了“准市民”的基本特征。同时，乡村社会由于较高的城乡一体化水平以及与城市经济的紧密关联，也出现了地域性特征逐步弱化的趋势，有一定的“准都市”特征。
因此，这些县域已经不是传统意义上以农业经济与农业人口为基础的乡村空间，而是以城市经济与“准市民”为基础的具有城市特性的空间，是城市经济社会体系的有机组成部分。这些县可称为“城市型”县域，以强调其归属、融入城市的基本特征。除了东部沿海地区，中西部地区大中城市周边的县域也归属于“城市型”县域的类型。
其次，绝大部分中西部地区的县域仍然维持着较强的乡土属性，是乡村地域系统的组成部分。从经济结构来看，这些县域仍然以农业经济为主导，县域经济的工业化水平与经济发展水平相对较低。以县域经济的比重为例，2019年全国1431个县的GDP总量占全国地区生产总值的21.38%，但主要由工业发达的“城市型”县域贡献，中西部地区普通县域的GDP总量占比不超过10%。事实上，在这些县域，规模以上工业企业的数量都十分有限，近年来东部沿海地区优质产业的转移也主要聚集在中西部地区的省市两级，县域经济结构并未因此发生根本改变。相反，受东部沿海地区与本地区大城市虹吸效应的影响，这些县域的人财物始终处于外流状态。以湖北省为例，2021年全省仅省会城市武汉与省域副中心城市宜昌是人口净流入城市，另一副中心城市襄阳的人口流失规模达到25万，流失率为4.3%，其余县市的人口流失情况则更为严重。这深刻表明，中西部地区的县域缺乏经济与人口的集聚能力，也缺乏推动产业转型的条件，随着城镇化区域分工秩序的形成，这种情况将很难逆转。从人口状况看，这些县域的人口仍然以乡村人口为主，绝大多数是尚未实现城镇化的农民。近年来，聚居县城的乡村人口增多，但基本属于新进城农民，仍然较为依赖土地提供的农业收入与县域低成本的生活体系，远未完成市民化转型。同时，由于与城市的距离相对较远，中西部地区的乡村社会也仍然维系着熟人社会的基本特征，关系网络密集、地方性特征突出，农民的生活方式具有较强的乡土特征。可以说，中西部县域仍属于乡村地域系统，即使是县城也还是农业农村的延伸，是农业经济体系与城市经济体系进行交换的中间载体，而非具备独立工业生产能力的现代城镇，是“乡村的脑”而非“城市的脚”。
因此，这些县域并不是工业发达、经济机会密集的现代城镇，而是典型的“乡村型”县域，参见表1。它们发展水平有限，但从规模上来看，却构成了中国县域的主要组成部分，数量远多于“城市型”县域。此外，东部省份非沿海地区的较为偏远的县域也基本属于这一类型，如广东省粤北地区、浙江省西部山区就有不少这种类型的县域。但总体而言，东部沿海地区仍然是“城市型”县域的主要集聚区，中西部地区则是“乡村型”县域的主要集聚区。与城镇化区域分工秩序相匹配，“城市型”县域和“乡村型”县域并存构成了县域城镇化必须面对的基本现实，厘清两者经济社会性质的差异意义重大。
表1 两种县城的基本区别与空间分布
三、以区域分工为核心的包容性县域城镇化
县域城镇化是中国城镇化的重要组成部分。基于城镇化的区域分工秩序，中国式县域城镇化也就天然具有区域特性，需要形成以区域分工为核心特征的县域城镇化道路。这一城镇化道路既契合了中国城镇化的发展需求，也内在地规定了县域城镇化的建设方向。
（一）区域分工县域城镇化的必要性与包容性
区域分工的县域城镇化是指县域不是抽象的空间单元与行政单元，而是嵌入在中国发展的时空语境与区域体系中，因此需要根据县域所处区域的特征与自身的经济社会性质，区分“城市型”与“乡村型”县域的差异，强调城镇化应当服务于不同县域所在区域比较优势深化的目标，形成差异化的建设路径，以契合中国区域分工、优势互补的发展战略。这就是区域分工的县域城镇化道路。这一道路的必要性可以从以下三个方面进行理解。
第一，中国城镇化是超大空间的城镇化，城镇化的区域分化结构难以避免，区域分工的县域城镇化是对复杂国土空间结构的应对。在城镇化中后期，城镇化发展的不平衡性逐渐定型，区域之间的分化与比较优势凸显，显然无法再简单要求不同区域达到同一发展水平，必须发挥不同区域的比较优势，真正形成优势互补、高质量发展的区域发展格局。县域城镇化是中国城镇化体系的重要组成部分，以区域分工为特征的县域城镇化能够有效包容区域发展不平衡的基本格局，通过差异化的城镇化建设分别优化不同县域所在区域的空间结构与功能布局，实现区域比较优势的提升。第二，在超大人口规模的城镇化中，区域分工的县域城镇化最能够包容乡村人口跨区域流动下对城镇化的多元需求，以应对人口城镇化的突出问题。在人口跨区域流动模式下，农民根据不同区域的经济社会特征，安排家庭再生产发展。面对具有高度流动性的人口，单一的县域城镇化建设路径很难满足农民对不同区域的差异化需求，不同类型的县域恰恰能够包容流动人口对空间的多重复杂需求，使他们在流动中同时享受不同区域县域城镇化带来的积极效应。第三，区域分工的县域城镇化充分尊重不同区域县域经济社会性质的差异，最大程度将这一差异转变为发展的优势条件。这种差异与不平衡恰恰不是问题，反而是推动区域分工与优势互补的基础，有利于推进城镇化。
在这一意义上的区域分工的县域城镇化天然是一种包容性城镇化，它通过区域分工的形式应对了城镇化带来的空间分化以及人口对区域的复杂需求，同时包容中国城镇化的空间特性与人口特性，解决当前城镇化面临的突出问题。从根本上来说，中国地域广阔、农业人口众多，区域分化与人口跨区域流动不可避免，两种类型的县域正好集聚于不同区域，处于城镇化空间结构的重要位置，这就使县域城镇化能够作为全面优化区域体系、撬动城乡融合的重要空间载体，从而提升中国城镇化的包容性，构筑新型城乡工农关系。随着城镇化区域秩序的形成，中国城镇化的推进很大程度上要依赖区域间的有效分工与协作，即一方面要求以东部沿海地区为核心的城市体系持续强化发展能力，降低人口城镇化的门槛，真正提升经济人口承载能力；另一方面以中西部地区为主要空间载体的乡村体系在城镇化的历史进程中发挥稳定器与蓄水池的作用，缓解农民的城镇化焦虑，增强他们的家庭发展能力。进入城镇化发展的中后期阶段，作为城市与乡村主要空间载体的两大区域的比较优势需要持续深化，区域分工的县域城镇化正是服务于此。
（二）“城市型”县域建设路径与城市体系优化
基于中国城镇化的区域分工秩序，不同县域城镇化的目标可以从两方面进行界定，一是县域所处区域的总体目标，二是县域在区域结构中所处的位置。对“城市型”县域而言，它主要嵌入在城市群高度密集的东部沿海地区，也有少部分处于中西部大中城市周边，县域城镇化的主要目标就在于通过城镇化建设优化城市经济体系，持续提升所在区域的人口与经济吸纳能力。一是服务经济增长，通过县域发展优化区域城市群体系的发展格局，进一步释放区域经济活力；二是服务人口城镇化，应对大城市对乡村人口吸纳能力不足的问题，整体提升区域的人口承载能力。对这些县域而言，县域城镇化就是处理自身与大城市关系的过程，建立城市群内部的一体化关联、保持自身的梯度优势是实现目标的关键。
在第一个层次上，保持经济增长始终是城镇化率提升的关键，但早期以大城市为中心的粗放发展模式并未充分重视城市等级体系建设的重要性，阻碍了城市经济活力的释放。“城市型”县域的经济发展能力较强，与核心城市处于同一空间区域与经济体系，同时，其城市等级较低，城市运行成本不高，有较强的发展潜力与比较优势，能够作为区域经济发展的腹地与结构调整的支点。因此，县域城镇化的发展就可以优化区域城市体系的空间与功能布局，解决当前大城市发展面临的突出问题。在这一目标下，“城市型”县域首先就需要强化与城市群的一体化关联：一是空间融入，通过高质量基础设施建设，进一步强化与都市圈的物质关联，实现更高程度的空间通达性与一体化建设。二是功能融入，抓住核心城市与城区功能转移的发展契机，积极承接核心城区人口、产业、服务等功能转移。在诸多功能中，提升县域经济的产业质量与产业密度，积极融入核心城市的主导产业链仍然是县域城镇化的关键。只有在这一基础上，“城市型”县域才能具备承载其他社会功能的能力。三是制度融入，通过提升县域治理水平、营商环境、公共基础服务，在区域内部实现更高水平的区域治理一体化。其次，高质量城镇化建设强调整体统筹，基于区域的总体规划合理布局，摈弃早期盲目扩张、粗放建设的发展路径。对县域城镇化而言，这既需要协调大中城市发展与县域城镇化的关系，防止县域城镇化过度扩张销蚀自身城市运行成本较低的比较优势，也需要避免县域之间进行盲目竞争，在保持自身梯度优势的基础上立足资源禀赋、产业基础、地理位置等基础条件，找准功能定位与核心竞争力，共同服务城市群的发展。由此，县域城镇化的发展过程，也是城市群与都市圈的经济产业与社会功能建立从中心至外围的梯度结构、释放更大经济活力的过程，从而为区域未来的产业升级与经济增长提供有利条件。
表2 县域城镇分工式发展路径
在第二个层次上，“城市型”县域就业机会充裕，聚集了大量外来务工人员，人口城镇化潜力巨大。随着城市群体系的持续发展，这些区域的县域经济仍有较大增长空间，是中国未来人口城镇化的重要阵地。更为重要的是，县域与大中城市能够相互配合形成更合理的梯度人口城镇化体系，即大中城市的产业等级较高，主要吸纳高素质的劳动力，这些劳动力也有能力为优质的就业环境与城市公共服务支付相对高昂的生活成本；县域的产业等级较低，承接了较多制造业与劳动密集型产业，对低端劳动力的吸纳能力更强，县域生活成本也明显低于大中城市。在这些县域，基于较高的城乡一体化水平，不仅县城能提供就业与生活空间，乡镇与村庄同样可以作为农民城镇化的重要场域。同时，随着城市群区域一体化程度的提升，在大城市就业的群体也可以选择在县域居住，县域将成为核心城市吸纳人口的重要扩展空间，缓解大城市的压力。为实现这一目标，一是需要持续提高县域经济发展质量，扩大人口就业承载力，这是人口城镇化的基础条件。二是建立均衡的公共服务体系，通过户籍制度改革、提升公共服务开放性、统筹社会保障体系等多种手段，降低县域社会对外来人口的排斥，吸引这些人口向就业地迁移。三是降低人口城镇化的成本，为经济能力较弱的外地农民提供更大的城镇化空间。这就尤其要摆脱以土地财政为中心的发展模式，降低人口城镇化的门槛，建立合理的生活体系与公共服务体系，保持县域人口城镇化的比较优势。
可以看到，“城市型”县域城镇化的目标是高度城市取向与发展趋向的，城镇建设的核心问题始终是合理化县域与城市经济体系的关联，即如何在城市经济体系中定位，从而实现城市群合理布局，最大程度释放区域经济增长与人口城镇化潜力。合理的县域城镇化将推动区域内部形成大中小城市高度联系、合理布局的一体化城市空间——经济社会体系，从而达到释放经济活力、降低城镇化成本的目标，强化城市带地区的发展比较优势。
（三）“乡村型”县域建设路径与城乡融合的推进
城镇化的推进依赖城市经济的蓬勃发展，绝大部分“乡村型”县域二、三产业薄弱，提供的就业机会有限。这些县域的人口城镇化大多只具有“过渡性”特征，即农民向县城集中主要以享受公共服务为目标，无法实现稳定就业，它们也就很难承担起下一阶段推动中国人口城镇化的重担。因此，“乡村型”县域的核心任务并非经济增长与人口城镇化，更多需要解决为乡村人口提供在地化公共服务与社会保障的问题，推动更高水平的城乡融合。国家也已经明确对这些县域的城镇化目标进行了定位，即禁止这些人口流出县进行大规模建设与扩张，而是“有序引导人口向邻近经济发展优势区转移”，同时将“促使人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助辅助”作为主要目标。与“城市型”县域城镇化不同，“乡村型”县域城镇化是县一级处理与乡村经济社会体系关系的过程，进行积极的县乡村一体化建设、发挥县一级集聚与统筹的功能优势构成了核心原则。
在这一基本定位下，“乡村型”县域城镇化的首要目标就是以提升公共服务水平为中心进行城镇化建设，为县域内的农民提供更完善的高质量公共服务，使他们能够在地享有城市经济的发展成果。总体而言，当前乡村两级能够提供的公共服务质量相对较低，也难以满足新时期农民更具城市取向的生活方式以及提升劳动力素质的发展诉求。“乡村型”县域城镇化担负着建立县域更优质公共服务体系与生活体系的重要职责，以此推动城乡统筹，巩固乡村劳动力蓄水池的社会功能与危机化解能力。因此，县域城镇化需要从两方面展开：第一，强调民生公共服务供给的重要性，逐步形成县域统筹、县乡村功能衔接互补的有机公共服务体系，尤其需要重视与农民家庭发展密切相关的医疗、教育体系的建设。在公共服务配置上，必须强调县域内部服务的均衡性和可得性，增强县城的集聚效应以及对乡村的辐射带动效应，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖。第二，建立更加便利与现代化的县域生活体系，满足农民对城市生活的向往。这既需要地方政府提供高质量的生活类基础设施，如城市化的休闲场所、便利的交通网络，也需要加强县域商业体系建设，不过，这些商业体系需要具有便民性的特征，以丰富农民生活、降低农民生活成本为目标，使农民能够享受高质量的城乡一体化生活。这样农民在本地就能共享城市经济的发展成果，满足自身对城市生活的向往与提高家庭发展能力的期待，从而有效增强乡村社会的人口积蓄能力。
“乡村型”县域城镇化的另一个重要目标聚焦于发展农业经济，建立现代化农业体系，以扩展乡村经济机会空间、增强农民家庭积累能力，推动乡村社会的现代化转型。“乡村型”县域工业经济发展潜力不大，但与农业产业的发展密切相关，以小农为主体的农业经济仍然是这些县域的基本经济形态与经济底色。由于县一级一直以来都是城乡资源交换的重要场域，是各类城乡物质产品生产、流动的重要节点，连接着城乡两端的生产者与消费者，县域城镇化也就能够为农业经济发展与乡村产业振兴提供基础。当前部分区域农民仍然高度依赖农业收入，县域城镇化既要建立包容小农生产者的农业生产服务体系，也可以依托县乡村一体化建设，完善县级市场，加强农业生产与加工服务业，提升农业市场化与产业化水平，更好实现小农与全国大市场的对接。同时，城镇化是一个动态过程，随着越来越多乡村人口向城镇转移，乡村相对分散的经济要素将逐渐集聚，有效的城镇化建设可以推动县域土地要素更高效地流动与整合，并形成合理规模，使县域成为农业规模化经营的重要整合单元。在这一过程中，“乡村型”县域就可以依托农业经济发展强化土地对农民的保障能力，并在这一过程中有效提升农业现代化水平，使部分留在乡村的农民在现代农业中实现就业与转型，达到乡村振兴效果。这也表明，城镇化不仅意味着城市发展，也促进着乡村的现代化与都市化。
可以看到，“乡村型”县域通过县乡村的一体化建设、发挥县城的集聚统筹功能，能够成为城乡体系中连接城市、服务乡村的重要空间载体。依托优质的公共服务与生活体系、包容小农的现代农业经济体系，县域城镇化将润滑城乡关系，缓解城镇化中后期日益显化的发展长期性与农民城镇化诉求之间的张力，减少城镇化焦虑。
由此，在以区域分工为特征的县域城镇化中，两种类型的县域城镇化分别服务于城市体系的优化与城乡统筹的推进，形成差异化且优势互补的城镇化建设路径。两者都完善了所处区域的空间功能结构，有助于城市经济增长、人口承载能力提升与乡村人口积蓄以及农业经济现代化的双重目标的实现，从而深化不同区域的比较优势。同时，随着区域间比较优势的强化，城市经济的持续发展不仅能够缩小乡村人口的规模且可以增加国家再分配能力，进一步缓解乡村面临的人口经济压力；城乡统筹程度的提高也将持续降低劳动力成本、维持社会稳定，两者的良性循环将使中国的城镇化区域秩序更加稳固，带来城镇化率稳步有序的提升。
四、中国式县域城镇化内涵的再阐释
城镇化是现代国家完成社会结构与经济体制转型的基本手段，中国始终在探索符合中国国情、具有中国特色的城镇化模式。区域分工的包容性县域城镇化应当成为中国特色县域城镇化的基本道路选择，它在解决城镇化现实问题的同时，更契合了中国特色社会主义的内涵，能够有效协调发展与稳定的关系，是迈向以人为本的城镇化、实现共同富裕的重要路径。
（一）区域分工与稳定发展协调的城镇化道路
城镇化是一国社会结构与经济利益深刻调整的重要阶段，随着城镇化快速推进，大规模的人口流动冲击着乡土社会长期以来维持的稳定秩序，城乡差距的不断扩大也将引发新的矛盾。中国属于发展中国家，乡村人口众多，城镇化是国家迈向现代化的必经之路，但由于发展起点低、人口基数大，国家不得不同时面临保持经济高速发展与维持社会稳定的双重压力。基于独特的国情，中国特色的发展道路始终强调稳定的重要性，自觉将稳定与发展问题联系在一起，在改革开放之初就确立了两者并重的政治路线，党的二十大报告指出统筹发展和安全。因此，坚持稳定与发展并重、统筹发展与安全是中国特色社会主义现代化的基本要求，这一政治理念也应当融入城镇化战略与县域城镇化道路中。
从实践来看，与其他发展中国家比较，中国的确在高速的城镇化过程中保持了相当程度的政治稳定。这种稳定秩序与我国独特的城乡关系密切相关，即一方面，以东部沿海地区为核心的城市体系作为经济发展的“增长极”，带动全国经济增长与现代化转型，促进城镇化高速发展；另一方面，中西部地区的乡村社会作为大后方与“稳定极”，为农民提供基本保障与城镇化的退路，缓冲城市经济带来的高风险。在这一意义上，发展与稳定的关系嵌入中国独特的区域分化结构与城乡关系中，区域发展不平衡并非完全的劣势，而是构成了有效的互补结构与中国现代化的独特基础。这已经成为国家的发展自觉，“全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。这就是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险的回旋余地和特殊优势”。
因此，区域分工的包容性县域城镇化从根本上来说正是中国发展与稳定并重的现代化道路的体现。“城市型”县域作为城市体系的重要构成部分，持续强化中国经济的增长能力，优化城市体系，有效增加城市经济的活力与人口承载能力；同时，在人财物外流与农民城镇化诉求强化的背景下，乡镇与村庄的人口承载能力相对下降，“乡村型”县域通过有效的公共服务供给、生活体系建构、农业经济引领，优化城乡关系以缓解农民城镇化的焦虑情绪，巩固乡村的社会稳定功能，从而达到人口积蓄与劳动力培育的目的，并促进乡村社会的现代化。由此，“城市型”县域与“乡村型”县域通过不同的县域城镇化路径，分别强化了中国城镇化体系的“发展极”与“稳定极”，使中国在城镇化中后期仍然能够推进更高质量的城镇化建设，维持稳定的政治社会秩序。可以说，正是在区域分工中，稳定与发展的社会功能在不同类型的县域获得了重要的空间载体并得到了持续强化。
（二）区域分工与迈向共同富裕的城镇化
由于城市是现代经济要素与社会财富的主要集聚地，伴随着城镇化的展开，城市经济在国民财富中的比重快速攀升，农业经济的比重则大幅度下降。这在全世界都具有普遍性，中国也不例外。2021年，中国的城镇化率达到64.72%的高水平，第一产业仅占GDP总量的7.3%，远低于第二、三产业39.4%与53.3%的比重。因此，城镇化既有提高全社会劳动生产率、增加社会总产出的突出功能，能够提升国民经济收入与社会福利水平，为全社会共同富裕创造条件，又会产生社会分化效应。一般来说，农民只有真正完成市民化，成为拥有稳定职业与资产的城市居民，才能更多分享城市经济的成果。更重要的是，随着城市空间的资本化以及空间价值的不断抬升，城市的排斥效应凸显，提升了那些较晚进入都市的群体的成本。因此，以实现全体人民共同富裕为目标的中国式现代化，既要利用城镇化的发展效应，又要弱化它的排斥与分化效应，这就尤其需要处理好城镇化与农民的关系。
农民是城镇化的重要主体，为了让他们更多地共享城市经济的发展成果，在城镇化过程中迈向共同富裕，需要应对两个基本问题：一是城镇化要避免对低收入群体的排斥，使他们有能力成为城市共同体的一员，在市民化过程中融入城市经济发展；二是合理分配城市经济剩余，通过有效的再分配机制为暂时缺乏进城能力的农民赋能，使他们获得相对均等化的公共服务与发展机会。区域分工的包容性县域城镇化能够有效应对上述问题，是以发展和再分配两种手段共同促进共同富裕的表现。一方面，“城市型”县域城镇化推动更合理的城市等级结构的形成，既强化了县域的经济发展能力，也有效降低了人口城镇化的成本，使城镇化能力较弱的农民可以通过自身努力完成市民化转型，享受发达地区县域的公共服务与社会保障。可以说，“城市型”县域城镇化有效提升了城市体系的包容性，也体现了通过发展缩小群体间收入差距的内涵。另一方面，“乡村型”县域城镇化则具有更强的再分配特征，这些县域的自主生产能力较弱，城镇化建设高度依赖国家的资源输入，这是城市资源向乡村反哺的过程，也是农民享受城市发展成果的另一种形式。国家早期输入乡村的资源主要投入在村庄与乡镇两级，随着农民需求变化与城乡关系的变革，县城成为国家向乡村输入资源、提供公共服务的新载体，以县域为单位进行公共服务与发展资源供给，将进一步合理化公共资源配置、提升资源使用效率，使城市经济剩余更好地推动城乡融合、缩小城乡差距。
由此可见，区域分工的县域城镇化有效提升了我国城乡体系的包容度，前者通过优化城市体系加快农民市民化与城市融入的进程，后者以再分配为手段在乡村创造更公平的公共服务与发展环境。这不仅有效弱化了城市的排斥效应，激发农民进城的主体性与社会活力，也强化了国家的再分配能力，使公共资源更好地发挥服务农民、农业、农村的功能。正是在这一意义上，区域分工的县域城镇化强化了城市经济创造社会财富、提升劳动生产效率的发展效应，又是调节发展不平衡与资源再分配的重要载体，使城镇化能够始终服务于共同富裕的中国特色社会主义目标。
（三）区域分工与以人为本的新型城镇化道路
自党的十八大提出新型城镇化发展战略以来，以人为本的新型城镇化就成为中国特色城镇化的重要内涵，以全体人民的福祉为核心更是中国式现代化的一贯宗旨。显然，以人为核心的城镇化关键就在于将人作为城镇化的主体与目标。基于中国独特的国情，广泛的乡村人口始终是城镇化的重要主体，也是城镇化中的相对弱势群体，他们能否顺利向城镇转移、以何种方式向城镇转移直接影响着中国城镇化的成败。因此，充分考虑农民的经济社会处境与城镇化需求正是以人为本的新型城镇化的重要体现，这也高度契合了以人民为中心的中国式现代化的要求。区别于其他国家，中国农民形成了独特的人口跨区流动模式，区域分工的包容性县域城镇化能够很好与之相匹配，始终将人的主体性与能动性放置在中心位置。
这首先表现在区域分工的包容性县域城镇化对人口流动规律的尊重，将城镇化发展从简单强调空间发展平衡转变为强调人口发展平衡，以适应农民跨区流动的客观现实。城镇化的早期阶段，我国较为强调通过平衡空间发展，协调不同区域人口享有的经济机会与社会福利，并实施了不少限制大城市发展、鼓励中西部小城镇扩张的政策。然而，在人口高速流动的现代社会，一味追求空间平等容易造成资源要素配置效率低下，也不利于城乡人口享受平等的公共服务与社会保障。大规模的农民群体进行跨区流动是中国人口城镇化的独特特征，他们在流动中对不同区域有着差异化的诉求，不同空间也通常聚集着不同类型的农民。因此，区域分工的县域城镇化区分了两种类型的县域，根据农民对不同区域的需求建立差异化的县域城镇化道路，降低户籍制度与空间区域对人口流动的限制，尊重农民频繁跨区流动的基本事实。由此，农民在乡村能享受县域提供的基本公共服务与经济机会，进入城市，也可以依托“城市型”县域的开发性建设，满足城镇化需求，缩小自身与本地人口的差距。这就在最大程度上尊重了农民“半城半乡”的跨区流动模式，以人的需求为核心在另一种路径上实现区域间的协调发展。
同时，以人为本的新型城镇化强调尊重农民城镇化的主体选择，既认同他们有实现城镇化与市民化的权利，又赋予他们退守乡村的自由。显然，农民并非不愿进城，但希望进行体面的城镇化，当家庭有能力在城市立足，获得较为稳定的就业与社会保障时，他们才愿意脱离乡村社会的保护。这一目标尚未实现前，在城乡之间保持流动，反而有助于同时获取城市与乡村的经济机会，从而降低生活成本、积蓄家庭发展能力。更重要的是，在长期的城镇化过程中，有大量农村家庭无法在短期内立足城市或是遭遇失业，他们的底线就是能够退回乡村获得基本保障，等待城市经济繁荣的时机或通过培养子代的发展能力，实现更高质量的城镇化。农民这种立足城乡保护结构的理性城镇化也保证了中国城镇化的质量与活力。因此，区域分工的包容性县域城镇化具有稳固中国独特的保护型城乡关系的重要意义，它既合理化了城市的多层级布局，降低了城镇化的门槛与成本，又巩固了原有的乡村公共服务与农业经济体系，使农民在更高层次上获得进城与返乡的自由，而不会被快速发展的城市经济所抛弃，是以人为本的新型城镇化的重要实现形式，高度尊重农民的主体性与选择城镇化路径的自由。
五、结语
城镇化是现代国家实现经济与社会转型的必经之路，不同的城镇化路径将对一国的社会政治秩序产生长远影响。因此，城镇化道路选择至关重要，它必须契合特定国家的独特国情，解决城镇化面临的具体问题，也需要与社会认同的政治理念相契合，同时具备实践之路与理念之路的特征。县域城镇化是中国城镇化体系的重要组成部分，必须鲜明体现中国特色社会主义与中国式现代化的要求。从根本上来说，现阶段中国城镇化面临的核心问题是要在已经形成区域分化的城镇化体系中，推进大规模乡村人口的城镇化转型，在城镇化中后期维持城镇化率平稳上升，真正实现从乡村社会过渡到城市社会。以区域分工为核心的包容性县域城镇化正是立足中国城镇化独特的空间结构与人口结构，根据不同区域县域的独特经济社会性质，同时对中国的城市与乡村结构进行优化，试图创造出更具经济活力与社会稳定性的城镇化秩序。可以说，区域分工的包容型城镇化同时契合了“中国国情”与“中国理念”，包含了中国特色社会主义的独特内涵。基于此，未来的县域城镇化建设应坚持分类原则，立足县域所处的区域位置与经济社会条件，建立差异化的建设道路，最大程度上契合中国的区域发展格局与人口流动格局，为中国稳步实现现代化与城镇化提供助力。