作者简介：经菠，清华大学五道口金融学院博士研究生；李怡凡，上海交通大学上海高级金融学院博士研究生；*孙伟增，南京审计大学联合研究院教授；李汉雄，西安建筑科技大学管理学院讲师

文献来源：《数量经济技术经济研究》2025年第7期

摘要：数字政府建设是深化政府职能转变和治理能力现代化的重要战略举措。本文利用2017～2022年政府网站工作年度报表和城投债发行数据，实证考察了数字政府建设对城投债发行利差的影响。研究表明，数字政府建设显著降低了城投债发行利差，在使用工具变量解决内生性问题后上述结论依然成立。机制分析显示，数字政府建设能够提高政策和信息透明度、提升区域经济活力、增强公众对地方政府的信任感和赋能城投公司转型发展，从而减少城投债偿还风险和溢价需求。拓展讨论表明，数字政府建设带来的发债成本降低，不会引致地方隐性债务规模扩张和发债质量下降，反而能够从偿还风险、规模控制和保证质量多个维度缓解地方隐性债务风险。本文研究结论为理解数字经济时代的政府治理模式现代化与地方债务风险的关系提供了新的经验证据，为地方政府利用数字技术建立防范化解地方债务风险长效机制提供了政策支持。

关键词：数字经济；城投债发行利差；债务风险；大数据管理机构改革

一、引言

统筹好地方债务风险化解和稳定发展，事关全国经济稳定，是推动经济高质量发展的关键。截至2023年底，全国城投公司有息债务规模已经超过60万亿元，占2023年GDP总量的47.6%。规模庞大的地方债务在为地方政府的公共政策实施和基础设施建设提供重要资金来源（郑思齐等，2014；毛捷和徐军伟，2019）的同时，也成为影响地方财政可持续和金融系统稳定的主要因素之一（梁琪和郝毅，2019；周世愚，2021）。对此，党的二十届三中全会强调要“完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型”。其中，通过完善政府监管推进地方融资平台改革转型，是化解隐性债务风险的关键抓手。

在第四次技术革命的浪潮下，数字技术赋能政府职能转变和治理模式改革已经全面铺开（王俊豪和周晟佳，2021）。作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措和重要途径，数字政府建设为地方债务治理和风险化解提供了新的着力点。一方面，数字技术赋能数字政府建设让政府的政策发布和日常运行更加透明化（于文超等，2020），减少了投资者信息收集成本，使投资者能够更加精准地评估债务风险。另一方面，依托大数据、大模型和大平台等技术手段，数字政府在提升公共服务能力和行政效率（潘越等，2022）的同时，也增进了与公众之间的互动交流。这不仅会降低企业经营投资的制度性成本进而提升当地经济活力（朱光顺等，2020），还增强了公众对地方政府的信任感（刘伯凡等，2023；Wang和Guan,2023）。此外，张会平等（2021）针对成都市案例的分析指出，数字政府建设过程中通过整合和激活现有公共数据资源，以数据入表的形式授权给城投公司，能够促进城投公司的市场化转型和持续发展。上述作用均有助于降低城投债的隐性担保成本，从而化解地方债务风险。

本文以城投债发行利差为切入点，通过理论分析和实证研究系统考察数字政府建设对地方隐性债务风险的影响效果和机制。具体地，本文利用2017～2022年政府网站工作年度报表数据构建了地方政府的数字政府发展指数，并以省级大数据机构改革这一外生冲击作为工具变量解决了潜在的内生性问题。主要研究发现：数字政府建设能够显著降低城投债的发行利差；平均来看，数字政府发展指数每提高一个标准差，能够使城投债发行利差下降43个基点。机制分析表明，数字政府建设主要通过提升政策和信息透明度、提升区域经济活力、增强公众对地方政府的信任感和赋能城投公司转型发展，降低城投债的偿还风险。异质性分析发现，在财政自给率较低和政府自我规制较差的地区，数字政府建设对城投债发行成本的降低作用更大。拓展分析显示，数字政府建设在降低城投债发行利差的同时，未导致地方隐性债务规模的扩张和发债质量的下降，高质量地缓解了地方债务风险。

与现有文献相比，本文研究的边际贡献主要体现在三个方面。第一，关于政府在地方债务风险治理中的作用，以往文献主要关注了传统的政府担保和行政干预等传统政府政策和举措（Bai等，2016；罗荣华和刘劲劲，2016；毛锐等，2018；钟宁桦等，2021；曹婧，2023），忽略了政府自身变革的影响。本文将政府自身的数字化转型纳入城投债定价的分析框架，首次探讨了数字经济时代政府治理模式转型与地方债务风险之间的关系，是对现有关于地方债务风险和城投债定价研究的补充和推进，为理解和防范地方债务风险提供了新视角。第二，本文利用地级市政府网站工作年度报表数据构造了城市层面的数字政府发展指数，相较于现有文献基于大数据机构改革（孟元和杨蓉，2024）、信息惠民改革（何雨可等，2024）和公共数据平台开放（欧阳伊玲等，2024）等特定政策或改革，对数字政府建设水平的度量更加全面。本文基于工具变量法得到的因果推论揭示了数字政府建设在地方债务化解过程中的积极作用，既为推进数字政府建设和国家治理现代化提供了理论依据，也为构建以数字政府建设为核心的现代化治理模式和有效化解地方债务风险提供了重要的政策参考。第三，在以往关于数字政府转型成效研究成果的基础上（周荃等，2023；陈强远等，2024；何雨可等，2024；孟元和杨蓉，2024；孙伟增等，2024），本文系统梳理了数字政府建设对城投债定价的影响路径，为更好地理解数字政府建设与地方债务风险之间的关系提供了理论支撑。具体地，本文从城投债定价的决定因素视角出发，详细论述了数字政府通过降低信息不对称、提升经济活力、增强公众对地方政府的信任感和促进城投公司转型发展四条影响城投债定价的传导路径，并较早地提供了数字政府促进城投公司转型发展的经验证据，能够为新时代“数据财政”的构建提供参考。

本文余下部分的结构安排为：第二部分为制度背景和研究假说；第三部分介绍数据和实证模型设定；第四部分汇报实证结果、稳健性和机制检验；第五部分为异质性和拓展分析；第六部分是结论和政策建议。

二、制度背景和假说提出

（一）制度背景

1994年分税制改革后，地方政府承担了主要的基础设施建设支出。然而，由于《预算法》对地方政府直接举债的限制，地方政府转而通过设立城投公司，以企业名义发行债券，筹集资金用于城市建设和公共服务项目（郑思齐等，2014；王永钦等，2016；Chen等，2020）。基于这种“委托代理”关系，在城市建设和土地出让过程中，地方政府为“城投部门”发行债务提供了大量隐性担保（徐军伟等，2020），这使“城投部门”的债务风险与地方政府信用紧密相关。已有研究证实，地方政府的偿债预期（李凤羽等，2021；曹婧，2023）、偿债能力（刘晓蕾等，2021；Ang等，2023）以及信息透明度（欧阳伊玲等，2024）都对城投债风险的评估至关重要。

城投债的定价主要由两方面因素决定：其一，由于地方政府的隐性担保机制，债券定价受到地方财政状况和市场对地方政府隐性担保预期的影响（罗荣华和刘劲劲，2016；曹婧，2023）；其二，城投公司的自身经营状况，包括财务表现、盈利能力及业务稳定性，也对债券利率产生直接作用（Ang等，2023）。值得注意的是，城投公司的上市比例较低，信息披露要求相对较弱（欧阳伊玲等，2024），因而整体的信息披露不足，这也使投资者在获取企业财务状况、管理团队素质及业务风险等信息时面临较高的搜寻成本。这不仅加剧了市场的信息不对称，也在一定程度上推高了债券定价过程中的摩擦成本。

在这种情况下，政府的数字化转型正逐步调整城投债的上述定价逻辑，主要体现在四个方面。

第一，通过信息公开，地方财政信息及城投公司相关信息变得更易获取，从而降低了投资者的信息获取成本。截至2023年，全国已建成省级公共数据开放平台24个，开放有效数据集近25万个；国家数据共享交换平台上线目录超过65万条，发布共享接口1200余个，数据资源的开放与共享能力显著增强。特别是，信息一体化平台还开放了与城投公司业务密切相关的政府文件和数据资源。通过政务公开平台，投资者可以更加便捷地查询到城投债的底层项目（通常为民生建设工程）的批复情况。

第二，通过优化政务服务，提升地方经济活力，改善地方财政状况。截至2022年底，中国初步实现了地方部门500万余项政务服务事项和1万多项高频应用的标准化服务，90.5%的省级行政许可事项实现网上受理和“最多跑一次”，平均承诺时限压缩51%。这一系列举措有效降低了群众和企业的办事成本，提升了政务服务体验。

第三，通过政务互动增强民众信任，强化地方政府对城投债务的隐性担保预期。政务服务网站在畅通社情民意方面发挥了重要作用。例如，2023年《政府工作报告》起草过程中收到网民建言超百万条，多地政府通过网络直播会议等形式开展政策宣讲和在线互动，拉近了政府与群众之间的距离。同时，公共安全信息化水平深入推进，道路交通重要点位视频在线率提升至94.6%，为社会治理提供了有力支撑。

第四，从数据财政角度，政府数字化也对城投公司自身的盈利能力与发展潜力具有深远影响。据统计，中国政府部门掌握的数据资源占据全社会数据资源总量的80%左右；同时，公共数据已成为当前数据要素市场建构和数字经济发展的重要基础。经测算，中国公共数据开放的潜在价值高达10～15万亿元。这些丰富的数据资源为城投公司探索数据运营、数字基建等新业务模式提供了空间，有助于提升城投公司的内生发展能力和信用品质，从而影响投资者对城投债的估值判断。

（二）假说提出

基于政府数字化转型特征以及城投债发行利差的决定因素，本文从政策和信息透明度（影响投资者风险溢价）、经济活力（影响偿债能力）、公众信任（影响偿债信誉）和城投公司转型发展等四个方面分析数字政府建设对城投债发行利差的影响。

第一，通过构建政务公开信息化平台，数字政府实现了政策信息的分类分级、集中统一和动态更新，显著提高了政策的透明度、连续性和可预测性。例如，广东省在2023年“数字政府2.0”的建设方案中提到，“加强重大政策解读回应，充分整合各类政策资源，打造集智能化政策问答、政策服务热线咨询答复、线下政策窗口服务等功能于一体的政策咨询综合服务平台，提高政务公开实效”。此外，在政务数据公开的基础上，数字政府建设过程中推出的信息一体化平台还开放了与城投公司业务密切相关的政府文件和数据资源。通过政务公开平台，投资者可以更加便捷地查询到城投债的底层项目（通常为民生建设工程）的批复情况。通过公开公路车流信息、建筑施工信息、建筑物数据、地产价格及土地用途等数据，有助于投资者评估城投债底层项目的实际使用情况和经济效益，减少信息摩擦和信息成本补偿（欧阳伊玲等，2024）。随着地方政府信息公开水平的提升以及与城投公司业务相关数据的逐步开放，投资者能够更加便捷和高效地获取地方财政运行状况及潜在的城投债务违约风险信息。这一方面降低了政策不确定性感知（于文超等，2020），能够减少投资者的风险溢价预期，从而降低城投公司的融资成本（Reck和Wilson,2006；Schultz,2012；张琦和杨悦，2023；欧阳伊玲等，2024）；另一方面，在地方债务规模和债务风险持续上升的背景下，通过公开地方财政和城投公司财务信息，也可能让市场投资者更容易知晓地方财政困境和债务风险，从而要求更高的风险溢价，导致城投债发行利差不降反增。基于此，本文提出如下竞争性假说：

假说1a：从投资者风险溢价视角，数字政府建设能够通过提高政策和信息透明度降低城投债发行利差。

假说1b：从投资者风险溢价视角，数字政府建设能够通过提高政策和信息透明度提高城投债发行利差。

第二，通过全国一体化政务服务平台的建设，数字政府实现了“一网通办”，简化了行政流程，大幅提高了政务服务效率。例如，北京市人民政府在开展“一网通办”后全市各部门已刻制电子印章2200多枚，汇聚电子证照355类、数据1.12亿条，并将进一步推广电子印章简化办事流程，在30%以上的涉企事项中应用企业电子印章。这种集成化和高效化办理方式减少了企业在行政审批过程中的时间和经济成本，降低了企业制度性成本，提升了企业的经营效率和本地区的经济活力（朱光顺等，2020）。汪殊逸等（2024）的研究显示，数字化推动的“证照分离”改革通过减少审批环节和所需材料，直接降低了企业的制度成本，促进新增企业进入，增强了市场活力。孙伟增等（2024）的研究也证实，数字政务服务平台的建设通过降低企业制度成本和优化营商环境，吸引了更多外来资本进入。考虑到地方的经济活力是投资者评估城投债偿还能力的重要依据之一（汪莉和陈诗一，2015；Ang等，2023）。因此，数字政府建设通过带动经济活力提升将有助于降低城投债的发行利差。由此，本文提出如下研究假说：

假说2：从债务偿还能力视角，数字政府建设能够通过提升当地经济活力降低城投债发行利差。

第三，以互联网平台为载体的数字政府建设为促进政民互动提供了有力支持，拓宽了公众参与政府管理和公共事务决策的渠道，有助于提高公众对政府的信任感（Kim和Lee,2012）。一方面，借助现代信息技术手段建立的社情民意反馈机制，可以通过大数据分析及时提取对政府决策有价值的意见和建议，将自上而下的决策与自下而上的反馈相结合，促进决策的民主化和科学化。例如，广州市利用互联网平台，广泛征集市民意见，并通过两轮投票评选出“广州市2024年十件民生实事”。截至2024年12月底，市政府已如期完成这十件民生实事，公众总体满意度高达99%。另一方面，数字技术也能够加强对政府权力的有效监督。政府运行产生的各种数据一旦生成，就会留下可查的痕迹，通过构建“数据铁笼”留存政府决策和政策实施的信息，并对其进行跟踪、分析和研判，可以有效监督政府对权力、资金和资源的使用情况。例如，海南省在推进数字政府建设时提到，“强化审批、监管等系统外部接口的灵活性，构建机关内部办事跟踪监督机制，实现监督实时在线，支撑全省‘一网监管’”。当政府权力得到有效监督时，公众对政府的信任感会随之增强（Blind,2007），这也被证明可以降低政府融资利率，即受信任的政府能够以更低的利率发债（Li等，2018）。由此可以提出如下研究假说：

假说3：从债务偿还信誉视角，数字政府建设能够通过增强公众对政府的信任感降低城投债发行利差。

第四，数字政府建设过程中会积累海量的政务和公共数据，不仅全面记录了政府工作的各个细节，还蕴藏着巨大的经济和社会价值。在积极推动公共数据资源开发与利用的背景下，城市投资公司借助其参与数字城市建设或运营的优势，积累了较多数字资源。同时在取得公共数据授权经营方面也具有竞争优势，成为数据资产入表的主要运营平台。数字政府建设通过公共数据授权运营和数据资产化，能够赋能城投公司实现业务转型与价值提升，为其优化资产负债表、提升融资能力以及推动数字化转型提供了支撑（张会平等，2021）。例如，成都产业投资集团旗下子公司于2018年获得了成都市政府授予的政务数据集中运营管理权。截至2021年3月，这些政务数据已成功落地超过20个应用场景，覆盖普惠金融、公共服务、企业审计以及新经济企业产品创新等多个重要领域。与土地资源不同，公共数据资源打破了自然资源供给有限的约束，具有可持续开发和不断衍生的特性，为城投公司的持续增长提供了可能性。随着城投公司将数据资源纳入资产表，这些数据资产将与土地等传统资产共同构成公司资产体系，不仅能有效扩充公司的资产和权益规模，还可进一步拓业务运营范围，助力城投公司加快市场化转型步伐，从而优化经营状况，降低融资成本。由此可以提出如下研究假说：

假说4：从城投公司发展视角，数字政府建设通过公共数据赋能城投公司转型发展，降低城投债发行利差。

三、数据和研究设计

（一）数据来源与指标构建

数字政府发展指数。本文参考张齐林和孙伟增（2024）的方法，利用2017～2022年各地级及以上城市的《政府网站工作年度报表》构造中国城市数字政府发展指数，并根据功能类型分别计算了政务公开水平、公共服务能力和安全保障能力三个一级指标。具体指标体系如表1所示。数据获取和处理过程见附录1。

表1 中国数字政府发展水平的指标体系

城投债发行数据。本文使用的城投债和城投公司数据来自万得（Wind）数据平台。中国城投债发行最早从2004年开始。考虑到与数字政府发展指数进行匹配，本文将样本时间范围限定在2017～2022年。参考李凤羽等（2021）和刘晓蕾等（2021）的研究，本文按照下列标准对城投债样本进行筛选：剔除含权和含有债券提前偿还条例的债券；剔除非固定利率债券；剔除距离到期时间小于3个月的债券；剔除样本期间城投公司财务指标缺失的债券。经过上述筛选，本文最终得到2017～2022年期间发行的13031支城投债数据。在此基础上，城投债发行利差等于城投债发行上市当天收益率减去发行当日相同期限的国债到期收益率。针对没有相应期限国债可以匹配的问题，本文参考Ang等（2023）的方法，根据已有国债数据估算国债利率曲线，从而确保每个城投债券都能匹配到与之期限相对应的国债收益率。

（二）模型设定

本文基于债券层面数据考察数字政府发展指数对城投债发行利差的影响，具体模型设定如下：

其中，yieldict为被解释变量，代表城市c的债券i在年份t的发行利差；DGct为核心解释变量，代表地级市c在年份t的数字政府发展指数。controls表示债券、城投公司和城市三个维度的控制变量：债券特征变量包括发行期限、发行规模、是否公开发行、上市地点和信用评级；城投公司特征变量包括总资产、现金债务比、资产负债率、盈利能力以及行业固定效应；城市特征变量包括常住人口规模（取对数）、人均GDP（取对数）、第二产业和第三产业GDP占比、规模以上工业企业数（取对数）、财政收入（取对数）、城市职工平均工资（取对数）、城市银行竞争程度、银行网点数目（取对数）和数字经济发展指数。其中，银行竞争程度参考姜付秀等（2019）的研究，用银行分支机构数计算得出的各城市银行业的赫芬达尔—赫希曼指数（HHI）来衡量；银行网点数目参考蔡庆丰等（2020）的研究，采用地级市银行分支机构数来衡量；数字经济发展指数参考柏培文和张云（2021）的做法进行测算。所有连续性变量均在1%的水平上进行了缩尾处理。FEs为一系列地区层面的固定效应。为了尽可能减轻遗漏变量问题带来的影响，本文充分考虑了城市地理区位、城市群属性和行政级别的影响，同时加入了城市固定效应、地理分区（东部、中部、西部和东北部）和年份交互固定效应、城市群（长三角、京津冀、珠三角、成渝和其他）和年份交互固定效应，以及行政级别（直辖市、副省级城市或者计划单列市、非副省级城市的省会城市和其他）和年份交互固定效应。εict为随机扰动项。模型估计时在城市层面对标准误进行聚类。以上城市经济和人口数据来自各年份的《城市统计年鉴》。主要变量描述性统计结果如附录2所示。

（三）内生性问题

本文实证分析中面临的内生性问题主要有两个：第一，遗漏变量。尽管本文实证模型中已控制了企业和城市层面的多方面因素，以及多个维度的固定效应，但仍可能存在一些不可观测的因素同时影响数字政府发展水平和城投债定价。例如，地方政府（官员）的治理能力或者相关政策的实施可能同时影响政府的数字化发展进程和城投债的发行。假设治理能力更强的城市在数字政府建设上表现更优，同时其债券违约风险更低（发行利差更小），那么忽略这些因素就会导致回归结果低估。第二，反向因果。作为城市建设的重要财政来源之一，城投债的发债规模和发债利差也会反过来影响数字政府的建设，从而带来反向因果问题。

为解决上述内生性问题，本文使用各省份大数据管理机构改革作为数字政府发展水平的工具变量（见附录3），然后采用两阶段最小二乘法对模型参数进行估计。2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，之后各省政府积极开展第八轮政府机构改革。其中，大数据管理机构改革是地方政府积极响应中央机构改革和顺应数字经济发展浪潮的重要改革措施。截至2022年底，全国已有27个省份和直辖市设立了大数据管理部门（包括大数据管理局和大数据管理中心等）。大数据管理机构改革旨在推进数字技术与政府治理的深度融合，解决“数据孤岛”和重复建设等问题，全面提升政府数字化管理水平（米加宁等，2020；孟元和杨蓉，2024）。从改革目标和落实情况来看，大数据管理部门的设立能够提升本省城市数字政府的发展水平，并且不会通过其他渠道直接影响城投债定价，能够较好地满足工具变量的相关性与排他性要求。

四、实证结果

（一）基准回归结果

表2报告了模型的回归结果，列～列使用OLS估计；其中列只加入了城市固定效应和年份固定效应，列～列逐次加入债券、城投公司和城市层面的控制变量，列进一步控制了地区特征×年份固定效应。结果显示，数字政府发展指数的系数均显著为负，表明数字政府建设显著降低了所在城市的城投债发行利差。从系数估计值来看，以列为例，城市数字政府发展指数每上升1个标准差（0.12），可以使城投债发行利差显著下降8个基点，相当于均值水平（189.2个基点）的4.23%。2017～2022年，中国地级及以上城市数字政府发展指数均值从0.11增加到0.18，增幅达到63.64%，但大部分城市相比于数字政府发展水平较高的城市（杭州为0.75）仍有较大提升空间。由此可以预期，加快数字政府建设是未来化解地方发债压力的重要路径之一。

为避免内生性问题，列报告了以大数据管理机构改革作为工具变量的2SLS估计结果。第一阶段回归结果中，工具变量的系数在1%的统计水平上显著为正，说明大数据管理机构改革显著提升了城市的数字政府发展水平，同时一阶段回归的F统计量显著高于临界值，说明不存在弱工具变量问题。第二阶段的回归结果显示，城市数字政府发展指数每上升1个标准差，城投债发行利差将显著下降43个基点，相当于均值水平的22.72%。

（二）稳健性检验

第一，根据《预算法》规定，四个直辖市（北京、上海、天津和重庆）和五个计划单列市（大连、青岛、宁波、厦门和深圳）的财政与中央挂钩，具有直接发放政府债券的权利，因此，对于通过发行城投债进行间接融资的依赖程度更小。同时，这些城市又是数字政府发展水平较高的城市。本文删除了直辖市和计划单列市样本对模型进行重新估计，结果如表3列所示，仍然稳健。

第二，短期融资债券通常用于补充运营资金和偿还银行贷款，具有偿债性质，其定价逻辑与用于项目投资的债券有所不同（欧阳伊玲等，2024）。为了避免短期融资券对估计结果的干扰，本文剔除了短期融资债券样本进行回归，结果如表3列所示。

表2 数字政府与城投债发行利差

注：*、**、***分别表示在10%、5%、1%的水平上显著，括号内为在城市层面聚类的稳健标准误。

第三，在基准回归中，由于本文使用的工具变量为省份层面的政策冲击，无法控制省份×年份的固定效应。为了避免由此产生的遗漏变量问题，本文在OLS估计中增加了省份×年份固定效应，结果如表3列所示。

第四，考虑到地方官员变更会通过投资等方式，如推动更多新城建设增加城投公司的发债压力（彭冲和陆铭，2019），进而影响城投债发行利差。本文进一步将市委书记上一年是否变动作为控制变量引入模型，回归结果依然稳健，结果如表3列所示。

第五，考虑到相近年份中还存在其他相似的数字政务政策，例如公共数据开放和信息惠民国家试点等，这些政策可能在一定程度上与数字政府建设的进程交叉，进而对研究结果产生干扰。本文进一步将信息惠民试点政策和公共数据开放政策实施与否作为控制变量引入模型，结果如表3列所示，加入其他政策变量对本文核心结果的影响较小。

第六，由于地级市政府网站工作报表数据公布的最早年份为2017年，因此本文很难将研究期再往前进行补充，这就可能导致2017年进行大数据管理机构改革的城市样本缺少对照期。对此，本文在稳健性检验中剔除了2017年进行大数据管理机构改革的贵州省的城市样本，结果如表3列所示，相比于基准回归结果差异不大。

第七，本文也补充了利用各省大数据管理机构改革作为准自然实验的简约式估计结果，结果如表3列所示，仍然稳健。

表3 稳健性检验

注：同表2。

（三）机制分析

结合本文的四个研究假说，本部分将重点考察数字政府建设对政策和信息透明度、地方经济活力、公众信任以及城投公司转型发展的影响。

1. 提高政策和信息透明度

数字政府建设通过政务公开平台实现了政策信息的透明和集中管理，这种主动传递政策信息的服务方式，能够减少企业获取信息和理解政策的成本，使投资者可以更准确地对政府政策进行评估，从而降低投资者对信息不对称性的风险预测和风险溢价。为了验证这一机制，本文从《中国市级政府财政透明度研究报告》获取了2017～2022年中国各地级市财政透明度指数，以此作为政策和信息透明度的代理变量，然后基于城市面板数据考察数字政府的影响。

式中，被解释变量为城市每年的财政透明度指数，控制变量包含城市层面的特征变量，固定效应（除城投公司的行业固定效应外）与模型设定一致。对模型的回归结果如表4列和列所示，数字政府建设显著提升了地方政府政策和信息透明度与企业的信息不对称成本。在此基础上，本文也检验了政策和信息透明度机制对城投债发行利差的作用。如表4列所示，财政透明度对城投债发行利差的影响为负，说明政策和信息透明度的提升有助于降低城投债发行利差，支持了本文的研究假说1a。

表4 机制分析：政策和信息透明度

注：同表2。

2. 提升当地经济活力

繁琐、耗时冗长或费用高昂的行政审批程序对企业的生产和经营活动造成不利影响（曲永义和王可，2022）。数字政府通过应用大模型和大数据，实现了办事流程的数字化，从而简化行政流程，优化当地营商环境，减少企业制度性成本，增强当地的经济活力（朱光顺等，2020；汪殊逸等，2024）。本文借鉴汪殊逸等（2024）的研究，使用城市新增企业数量（对数值）作为衡量城市经济活力的指标，然后采用模型的设定，考察数字政府对城市经济活力的影响。表5前两列报告了具体的回归结果。数字政府发展指数的系数均显著为正，表明数字政府发展指数的提升显著增加了城市的新增企业数量，有助于增强城市经济活力，从而验证了本文的研究假说2。根据列的2SLS估计结果，数字政府发展指数每提高1个标准差，将使城市新增企业数量增加39.60%。

进一步地，为检验数字政府提升市场活力的作用机制，本文参考朱光顺等（2020）的研究，采用上市公司的超额管理费用作为企业制度性交易成本的度量指标，考察数字政府建设的影响。其中，上市公司数据源于国泰安经济金融研究数据库（CSMAR）。表5的列和列报告了基于上市公司面板数据的回归结果，与预期一致，数字政府建设显著降低了企业的超额管理费用，为企业进入和发展提供了便利。

表5 机制分析：当地经济活力

注：同表2。

3. 增强公众对地方政府的信任

数字政府的建设优化了政府治理结构，通过提高居民的政务参与度和加强政务数字留痕，增强了公众对政府稳定性和前景的信任（Blind,2007；Kim和Lee,2012）。在信任度更高的城市，公众对政府的偿债信誉更有信心，而偿债信誉是影响债券定价的关键因素之一（Li等，2018）。因此，在这些信任度较高的城市，政府的融资成本得以降低，从而缓解了地方政府隐性债务的压力。对此，本文基于2021年中国综合社会调查（CGSS）中关于“对地方政府信任感下降”这一问题的回答，构造了公众对地方政府信任的代理变量，如果回答为“否”，则表明公众对于地方政府的信任度不变或者增强。基于个人截面数据的模型设定如下：

其中，下标k表示个体；被解释变量trust为虚拟变量，取值为1表示对地方政府信任感没有下降；controls为个人和城市层面的控制变量。个人层面的控制变量包括年龄、性别、宗教信仰和政治面貌；城市层面的控制变量与模型相同。固定效应包括地理分区固定效应、城市群固定效应和行政级别固定效应。表6前两列报告了具体的回归结果，数字政府发展指数的系数均在5%的水平上显著，说明数字政府建设显著提升了公众对政府的信任度。这种信任感增强了投资者对政府偿债信誉的信心，从而降低了他们对城投债的风险预期，验证了假说3。

4. 促进城投公司转型发展

数字政府建设过程中积累的大量公共数据资源，不仅为城投公司的业务发展提供了重要的数据支撑，同时政府通过授权跨部门数据资源使用帮助城投公司建立起数据资产优势，提升其运营效率、市场竞争力和融资能力（张会平等，2021），从而降低城投债的发行利差。对此，本文参考宋傅天和姚东旻（2021）的研究，使用城投公司主营业务收入与城市GDP的比例来衡量城投公司的发展水平，并基于模型的设定，对数字政府建设在促进城投公司自身发展方面的作用进行检验。表6后两列报告了相应的回归结果，数字政府发展指数的系数均在5%的水平上显著为正，说明数字政府建设有助于促进城投公司业务收入的增加，进而降低城投债的发行利差，验证了本文的研究假说4。

表6 机制分析：公众信任与城投公司转型发展

注：同表2。

5. 基于细分数字政府指标的机制检验

为更加直接地验证数字政府建设对城投债定价的作用路径，本文考察了数字政府发展水平的细分指标所产生的影响。具体而言，本文采用二级指标中的“信息发布”“政策解读”两项指标来度量政策和信息透明度机制；用“法人服务”“办事效率”两项指标代表提升经济活力的机制；用“留言办结”“问题答复”“调查公布”三项指标度量增加公众信任渠道；用“集约化平台”“创新服务”两项指标度量数据资源盘活机制。表7报告了分别使用四组细分指数作为解释变量的模型估计结果。四组细分指数的系数均显著为负，说明数字政府建设过程中在这些方面的改善均有助于降低城投债发行利差，证实了本文提出的四条作用路径。

表7 数字政府发展指数二级指标与城投债发行利差

注：同表2。

五、异质性与拓展讨论

（一）异质性分析

1. 财政自给率

地区财政自给率较低意味着财政压力较大和偿债风险较高。本文机制分析发现数字政府建设能够增加政府透明度和提升区域经济活力，这对于提高地方债务投资效率和增加企业经营收入，进而促进地方经济发展和降低债务风险具有积极作用。但同时，这些地区推进数字政府建设增加财政信息公开，也可能让市场投资者更容易知晓地方财政困境，从而要求更高的风险溢价，导致城投债发行利差不降反增。对此，本文首先考察数字政府建设对不同财政状况城市的异质性影响。

本文首先利用中国经济信息中心（CEIC）经济数据库中城市财政数据，以一般公共预算收入与一般公共预算支出的比值（×100%）来衡量各城市的财政自给率，然后根据中位数将城市划分为财政自给率高和财政自给率低两组。分样本回归结果如表8列～列所示，数字政府发展指数提高更有助于降低财政自给率较低城市的城投债发行利差，而对财政自给率较高城市的影响较小，表明在财政自给率较低的城市推进数字政府建设是缓解地方债务风险的有效措施之一。出现上述结果的原因可能在于：一方面，在财政自给率较低的城市，数字政府通过降低企业制度性成本和增强城投公司数字化治理能力等机制产生了更加积极的作用，弥补了财政信息透明化带来的潜在负面影响；另一方面，在传统财政信息之外，政府数字平台所释放的增量信息（如政务服务数字化进程、数据要素配置效率等）有助于提高投资者对当地政府投资价值的合理预期（张琦和杨悦，2023），修正市场对低财政自给率地区的过度风险折价，从而产生一定的信息增量价值。

2. 政府自我规制强度

地方官员利用自身权力过度发放债务是导致中国城投债信用违约风险增加的主要原因之一（李凤羽等，2021）。政府自我规制强度下降（对应腐败概率提升），不仅会破坏市场公平和增加企业制度成本，还削弱了地方政府的治理能力和公信力（Chen和Kung,2019）。特别地，地方官员利用政府“实质发行人”的身份，干预城投债资金的使用和清偿，从中牟利，降低了城投公司的经营效率，增加了信用违约风险（李凤羽等，2021）。数字政府建设可以在一定程度上扭转上述现实困局。一方面，数字化审批系统对官员的行政行为进行数字留痕，起到监督作用；另一方面，企业和居民通过政务热线和互联网反馈等方式参与政务，对官员的寻租行为进行监督，减少了寻租空间。因此，自我规制较差的地区在政府数字化转型中受益更大。

本文选取了两个指标衡量地区的自我规制强度。一是从《中国审计年鉴》中收集2017～2022年各省的违规行为金额数据，将每年违规金额占当年地区生产总值的比例作为衡量政府自我规制强度的指标。违规金额占比越高，表明政府自我规制能力越弱。二是参考李凤羽等（2021）的研究，从中纪委官方网站收集2015年官员腐败案件的查处信息。根据各指标在研究期内的中位数，本文将样本划分为自我规制强度较高和较低两组。分样本回归结果如表8列～列所示，在政府自我规制强度较低的地区，数字政府建设显著降低了城投债的发行利差，但在自我规制强度较高的城市效果较小。该结果表明，数字政府建设可以有效缓解因腐败导致的地方债务信用风险。

表8 异质性分析：财政自给率和政府自我规制强度

注：同表2。

（二）拓展讨论

前文证实数字政府建设能够降低城投债发行利差，降低地方政府的发债成本。由此引发的担忧是，发债成本的下降是否会导致地方政府发债规模增加和发债质量下降，从而引发新的债务风险？厘清上述问题有助于更全面地理解数字政府建设在缓解地方债务风险中的作用。

1. 城投债发行规模

合理控制隐性债务规模对防范化解地方债务风险至关重要。本文选取各个城市城投公司有息债务余额代表城市城投债发行规模（徐军伟等，2020），然后采用与模型类似的设定，考察数字政府建设对城市隐性债务规模的影响，结果如表9前两列所示。OLS和2SLS估计的数字政府发展指数系数均显著为负，表明数字政府建设不仅能够降低城投债发行成本，而且能够减小城投债发行规模，从而有效降低地方隐性债务的规模风险。这可能是因为，数字政府建设通过提高行政效率和改善营商环境，提振了城市的经济活力，从而缓解了地方财政压力和融资需求。

2. 城投债发行质量

本文采用城投债发行主体最新信用评级作为城投债发行质量的代理变量，讨论数字政府建设是否会导致城投债债券质量的下降。根据万得（Wind）数据平台公布的城投债信用评级标准，城投债发债主体最新信用评级被分为五个等级，其中最低等级为A+级，最高等级为AAA级，本文按照1～5进行赋值，作为被解释变量对模型进行回归，结果如表9后两列所示。数字政府发展指数的系数均不显著，表明数字政府建设并未导致城投债发行质量下降。

综上可知，数字政府建设有助于降低城投债的发行利差和规模，但并未导致债券质量下降，即从偿还风险、规模控制和保证质量多个维度缓解了地方隐性债务风险。

表9 城投债发行规模和发行质量

注：同表2。

六、结论与政策建议

党的二十届三中全会指出，科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。数字政府建设是数字时代创新政府治理理念和方式的重要举措，对加快转变政府职能，建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府具有重大的理论意义和实践价值。本文利用2017～2022年政府网站工作年度报表数据和城投债发行数据，首次实证考察了数字政府建设对城投债发行利差的影响，并利用省级大数据管理机构改革作为工具变量解决了内生性问题。本文主要研究发现：从影响效应来看，数字政府建设能够显著降低城投债的发行利差，减少地方政府的融资成本，有效化解地方隐性债务风险。在作用机制方面，数字政府建设可以通过以下四条路径降低城投债的风险溢价：一是通过信息公开提高政策和信息透明度；二是通过提升服务效率增强经济活力；三是通过促进政民互动提升公众对地方政府的信任感；四是通过数据赋能助力城投公司发展。从不同类型城市来看，在财政自给率较低和政府自我规制较差的城市，数字政府建设对其城投债发行利差的降低效果更为明显。对城投债发行规模和发行主体最新信用评级的进一步分析表明，数字政府建设能够减少地方隐性债务规模，但不会导致债券质量下降。

本文的研究发现对于通过数字技术赋能政府治理模式改进，建立健全防范化解隐性债务风险长效机制具有重要的政策价值。

第一，加快数字政府建设，构建开放、透明、可预期的政策和市场环境，是激发地方经济活力、推动地方债务治理现代化和从根本上化解地方债务风险的有效途径。一是构建统一数据共享平台。通过建立统一的数字政府数据共享平台，打破职能部门之间的“数据孤岛”，实现政务信息的实时公开与透明，确保政策执行的透明度和公平性，营造更加透明的市场环境，降低市场活动面临的政策风险。二是完善集约化管理机制。对于已经建立的地方集约型数字平台，明确“一领域、一平台、一应用一系统”集约化审核机制，持续迭代升级政务服务水平，主动公开市场关注的咨询事项，降低市场的信息解读成本。三是优化智能审批流程。通过优化智能审批和自动化办理程序，进一步简化流程和缩短审批时限，使“高效办成一件事”成为提升行政效率的关键突破点，推行线上办事“一网通办”，逐步从网上“可办”向“好办、易办”转变。

第二，以数字政府建设为契机，构建地方政府债务风险防控体系。一是搭建跨部门数据监控和信息共享平台。运用大数据、人工智能和区块链等数字技术，打破部门信息壁垒，推进地方债风险的分级联动监管。通过区块链技术实现资金流向全流程可追溯，有效防止虚假化债和资金空转。二是建立智能化风险预警机制。基于数据驱动的前端感知和模型算法，构建债务风险“四色预警”体系，纳入红、橙、黄、绿四级预警管理，实施差异化监管措施，确保风险早发现、早预警、早处置。三是完善数字化监管流程。建立地方债信息动态反馈渠道，开展实时债务数据量化分析，严格落实国务院43号文关于“政府不得通过企业举借，企业债务不得由政府承担”的规定。加强部门协同和数据共享，持续完善隐性债务甄别机制，从根本上厘清债务责任边界，推动形成防范化解地方政府债务风险的长效机制。

第三，从长期来看，盘活数据资产、打造“数据财政”正成为化解地方债务风险的创新路径。一是推进政务数据资产化。在数字政府建设进程中，地方政府积累了海量高价值的公共政务数据，通过科学规划和制度创新，这些数据资产蕴含的经济价值正在逐步显现。地方政府可通过制定《公共数据开放目录》，优先开放交通和气象等具有显著商业价值的数据资源，探索政务数据特许经营权出让机制，为地方财政开辟新的收入来源。二是发挥城投数据价值。作为城市建设的重要主体，城投公司在数字化转型中同样积累了丰富的数据资产。将这些数据资产规范化纳入财务报表，既提升了资产质量和财务透明度，也为创新融资模式开辟了新途径。三是创新数据融资模式。城投公司可以利用其掌握的高价值数据资产作为质押物，向金融机构申请融资支持，或通过参与数据交易平台建设，实现数据资产的市场化流通和价值变现。随着数据确权、数据资产评估与入表等制度框架的不断完善，地方政府和城投公司运用“数字思维”盘活数据资产的空间将进一步拓展，为破解财政收支矛盾、防范化解债务风险提供了创新思路。