作者简介：仇童伟，南京农业大学经济管理学院教授、博士生导师；彭嫦燕，西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心讲师；甘犁，西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心主任
文献来源：《管理世界》2025年第3期
摘要：做好基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）工作，关系到政府履职尽责和人民群众的切身利益，是维护经济运行正常和社会大局稳定的“压舱石”。本文利用2016～2020年中国地方政府财政预决算数据库数据，描述了基层“三保”特征，并评估了财政转移支付的效果。研究结果显示，2016～2018年全国区县“三保”支出平均占比略高于40%，但2019年后出现大幅增长并超过了50%。如果不考虑财政转移支付，那么东部、中部和西部分别有超过30%、50%和60%的区县无法负担“三保”支出；如果考虑财政转移支付，那么基层“三保”保障将不存在财力不足问题。在“三保”支出内部，虽然基层政府在早期偏好保工资和保运转支出，但2019年之后保基本民生支出占比大幅增加，体现了新常态下中央财政保障民生的基本取向。进一步证据显示，财政转移支付有利于提高基层保工资支出，但仅专项转移支付对西部基层保基本民生支出存在激励作用；落实财政资金直达机制有利于提高基层“三保”支出，且对保基本民生支出的效果最佳。其中，落实专项转移支付直达机制对基层“三保”的保障作用更强。鉴于此，当前亟须测算基层“三保”的合理支出水平、强化共同财政事权转移支付专款专用属性、调整专项转移支付的规模与结构、因地制宜实施财政激励政策。
关键词：基层“三保”；财政支出偏好；财政转移支付；财政资金直达机制
支持基层政府保基本民生、保工资、保运转（“三保”），是确保人民群众切身利益的基本要求，也是推动政府履责和各项政策实施的基础条件。2019年中央经济工作会议提出，“坚决压缩一般性支出，做好重点领域保障，支持基层保工资、保运转、保基本民生”。2020年3月4日财政部印发的《关于有效应对新冠肺炎疫情影响切实加强地方财政“三保”工作的通知》（财预[2020]12号）指出，“严格按照县级为主、省级兜底的原则，将‘三保’保障责任落到实处”“充分认识巩固基层‘三保’在确保社会稳定、维护市场环境、提振市场信心方面的关键作用，坚持‘三保’支出在财政支出中的优先顺序”。2022年中央经济工作会议进一步指出，“要加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，做好基层‘三保’工作”。2024年中央经济工作会议强调，“优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层‘三保’底线”。
保障基层“三保”是实现高质量发展、推动中国式现代化的重要举措。习近平总书记指出，“要在推动高质量发展，做好做大蛋糕的同时，进一步分好‘蛋糕’，着力解决好就业、分配、教育、医疗、住房、养老、托幼等民生问题。高质量发展必须以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点和落脚点，把发展成果不断转化为生活品质，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感”。把坚持高质量发展作为新时代的硬道理，必须深刻理解新时代我国社会主要矛盾的变化。目前，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人们期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。实现人民群众新需求的满足，需要不断强化财政在民生保障、行政运行和工资保障中的基底性作用，切实兜牢基层“三保”底线。
1994年财政体制改革后，虽然财政收入增势不减，但许多地区的基层政府出现了工资欠发普遍、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀等问题，基层财政收支矛盾比较严重。就县乡基层政府来看，即使在发达地区也出现了“预算内搞吃饭，预算外搞建设”的情况，而欠发达地区则是“本地税收和相当部分转移支付搞吃饭，部分转移支付搞建设”，财政收支矛盾日趋严重。该现象的成因在于，中国社会公众所享受的基础教育、卫生和社会保障等基本公共服务主要是由县级政府提供的，而分税制后财权上移、支出责任下移无疑加剧了基层财政负担。此外，中国县级政府主要向上级政府负责，经济增长目标的分解又使得他们尽可能将财政资源投入生产性支出项目。由此可见，承担着主要基本公共服务供给的基层财政，在多重压力下面临的风险挑战也是最大的。探讨“三保”保障困境，对于保障基层社会稳定与财政安全具有不可忽视的紧迫性。
鉴于基层财政的重要性及财政风险加剧，2013年12月30日国务院办公厅印发的《国务院办公厅转发财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》（国办发[2013]112号）就已提出，“以县乡政府实现‘保工资、保运转、保民生’为目标，逐步提高县级基本财力保障水平，实现县级政府财力与保障责任相匹配”。2017年7月21日财政部印发的《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》（财预[2017]114号）也明确指出，为实现县级财政“保工资、保运转、保民生”的总体目标，“中央财政按照奖补结合的原则，结合各地区财政困难程度、省级财政调控努力程度，采用因素法对省级财政分配县级基本财力保障机制奖补资金”。2019年8月16日财政部印发的《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》（财预[2019]144号）将“保工资、保运转、保民生”调整为“保工资、保运转、保基本民生”，并强调该办法旨在“增强基层政府‘保工资、保运转、保基本民生’的能力”。上述证据表明，基层财政面临的收支不平衡问题一直受到中央重视，基层“三保”保障问题由来已久。
尽管基层“三保”对于维护经济运行秩序和保障社会稳定具有重要作用，但学界并未充分探讨其基本特征及可能的优化方式（王振宇等，2020）。这一方面是由于“三保”范畴的界定不清晰，以至于无法确定“三保”支出所属财政科目，另一方面则是因为基层财政数据自2009年之后就不再对外公布，数据搜集难度大。即使是2009年之前的区县财政数据，其科目也只是粗略分类，无法区分“三保”支出与其他一般性支出。由此造成的影响包括：第一，无法清晰地了解基层“三保”的基本特征和真实状况；第二，较难揭示基层“三保”支出的结构特征及变化规律；第三，难以设计出针对性举措来保障基层“三保”。
实际上，作为基本公共物品或服务支出，中国基层“三保”支出可能与其他国家存在显著差异。鲍文等的研究发现，美国强制性项目的实施有助于提高地方政府对公共物品的支出规模。雅各比和施奈德通过建立计算政策支出优先顺序的模型，发现美国各州用于民生支出（社会福利、医疗、卫生保健和就业保险等）的资金比例在不断下降。相反，对于地方政府政策的限制则有利于社会福利的改善。尽管众多研究表明，政治稳定性、当届政府固执程度，以及地方民意和利益集团的活动等因素都会影响地方政府的财政支出偏好，但1962～2012年美国联邦政府财政中强制性支出占GDP的比例呈现不断增长态势，自主性支出占GDP的比例则在持续下降。
中国特殊的财政体系则决定了一般性转移支付比例持续增加，而具有专款专用属性的专项转移支付比例持续下降，即中国地方政府具有对财政资源较大的自主使用权。在该背景下，财政分权体制造成地方政府为了吸引流动性资源而在经济发展中投入更多财政资源；“晋升锦标赛”则使得地方政府具有追求经济增长并匹配财政资源的内在激励；地方政府间税收分成进一步导致下级政府将更多财政资源用于经济建设。众多研究表明，中国地方政府存在“重基本建设、轻人力资本和公共服务”、偏离转移支付的基本公共服务均等化目标等倾向。换言之，地方政府对经济发展的偏好及其对基本公共服务供给的重视不足，可能是基层“三保”保障困难的重要诱因。
当前基层“三保”保障困难的更深层次原因在于，财税体制改革作为中国整体改革的一个重要组成部分，必须服从于、服务于整体改革的需要，由此取舍实属难免。而且，宏观税负取决于4个因素：国家安全、居民生活水平和社会福利、企业竞争力和政府管理能力。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。在以“财政公共化”匹配“经济市场化”、以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”的财政改革框架下，中央政府从增值税、企业所得税、社保费率、个人所得税、住房价格、企业集团集中汇总纳税等方面进行了降低宏观税负的改革，以破除中国经济转型的税制障碍。另外，分税制后中央与地方的财税关系改革，也引发了学界关于中央政府承担支出责任太少的普遍共识。20多年来，2/3左右的省社保费收不抵支，1/3左右的省依靠本省财政补贴也难以满足支出需求，必须由中央财政补贴才能维持社保体系运行。党的十八届三中全会以来，旨在建立现代税收制度的这一轮改革，其着力点始终在于优化税制结构而非增加税收总量。基层“三保”保障困难的直接原因则在于，1994年的分税制改革并未在省以下政府间实施，结果是普遍出现的财权重心上移而事权重心下移，从而诱发基层财政困难，提供的公共服务要么数量不足，要么质量不行。
显然，探讨具有强制性支出属性的基层“三保”支出，可以通过与那些以财政专项拨款为主的国家的基本公共服务支出进行比较，揭示中国财政支出的特殊性及其优化路径，从而丰富地方政府财政支出的相关理论与经验事实。本文的边际贡献在于：首先，相较于目前关于基层“三保”的规范性分析，本文借助基层财政数据可以精准识别“三保”支出的结构与特征，并评估现有政策的效果及优化路径，对于推动该领域研究具有重要价值；其次，与借助早期财政数据得出基层政府轻公共服务供给的研究相比，本文利用新近财政数据的研究发现，基层财政的民生保障偏好持续增强，并探讨了其成因，这对于推进中国财政激励理论研究具有一定的科学意义；最后，与发达国家通过提高强制性项目支出和专项转移支付来实现民生保障不同，中国主要通过灵活性更强的一般性转移支付来推进基本民生保障。尽管以往质疑较多，但本文研究发现，在中国现有财政框架下基层民生保障力度持续提高，这为关于财政转移支付与民生保障关系的研究提供了新的理论视野和经验证据。
同时，准确描述中国基层“三保”支出结构，揭示其优先顺序，也是优化地方财政支出结构的基本前提，具有重要的政策应用价值。为系统考察基层“三保”的特征、评估财政转移支付的效果及优化路径，本文首先结合2023年11月10日财政部印发的《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》（财预[2023]114号）和财政部门专业人士的建议，并根据财政部印发的政府收支分类科目，梳理了“三保”支出所属财政科目；其次，利用中国地方政府财政预决算数据库中2016～2020年全国省、市、区县财政数据，描述了基层“三保”支出的现状与特征事实；再次，从基层“三保”支出的结构变化、年际变化和支出弹性等方面，考察了基层政府的“三保”支出偏好及其结构特征；最后，评估了财政转移支付对基层“三保”支出的影响及其优化路径。
文章剩余部分安排如下：第二部分介绍了数据来源和“三保”支出所属财政科目；第三部分描述了“三保”基本特征；第四部分分析了政府的“三保”支出偏好及其结构特征；第五部分评估了财政转移支付对基层“三保”支出的影响；第六部分为结论与政策启示。
本文使用的财政数据来自西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心构建的中国地方政府财政预决算数据库，该数据库旨在搜集整理中国地方各级政府的财政预决算信息。从公开层级来看，数据库包括省、市、县三级数据，搜集范围覆盖31个省（自治区、直辖市）以及下辖的所有设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区），不含港澳台地区；从时间跨度来看，现有数据库中包含信息年份为2016～2020年；从预算编制和公开主体来看，数据库主要搜集地方各级财政部门公开的政府预决算信息；从公开事项来看，数据库主要搜集政府决算信息；从公开内容来看，数据库涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等信息，即各级政府依据《中华人民共和国预算法》（中华人民共和国主席令（1994年）第二十一号）、《中华人民共和国政府信息公开条例》（中华人民共和国国务院令（2007年）第492号）和《财政部关于印发〈地方预决算公开操作规程的通知〉》（财预[2016]143号）等法律法规和文件规定公开的所有地方预决算信息。数据库原始资料信息来源为各级政府网站、财政部门网站公开平台。
在时间跨度上，中国地方政府财政预决算数据搜集年份从2016年开始，主要基于如下考虑：根据2013年8月1日财政部印发的《关于推进省以下预决算公开工作的通知》（财预[2013]309号），各省应于2015年之前完成省内县级以上政府的财政决算公开工作。此外，2015年财政部首次组织开展了地方预决算公开工作专项检查，当年检查结果显示，2015年地方财政预决算公开仍然存在不少问题，例如：公开内容的完整性和细化程度有待提升。在2015年1月1日生效的新《中华人民共和国预算法》中，新增的第十四条规定，“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开”。2016年10月27日财政部印发的《地方预决算公开操作规程》（财预[2016]143号）进一步明确了地方预决算公开职责和具体要求。综上考虑，为尽可能搜集完整、细化的全国县级以上地方政府财政预决算信息，数据库搜集信息年份从2016年开始。
在具体的数据处理方面，各地公布的财政数据类型包含了预算数、预算指标数、变动预算数、调整预算数、预算执行数、预算完成数、决算预计数、快报数、完成数、决算数等。由于本文试图刻画基层“三保”支出的真实状况，故首选年度决算数。若决算数缺失，将依次采用完成数、快报数、预算完成数、预算执行数作为补充，这是因为这些指标与决算数的差距均较小，能够起到近似替代的作用。经处理，最终用于本文数据分析的2016～2020年区县样本数依次为1923、2253、2213、2105、2111。由于部分指标存在数值缺失，以及《中国县域统计年鉴》《中国城市统计年鉴》样本缺失，后文估计会出现样本量不一致的情况。
“三保”包括保基本民生、保工资和保运转。其中，保工资和保运转支出相对明确，即确保财政供养人员的工资社保和行政事业单位的商品服务支出（公用经费）及工资福利支出。然而，保基本民生支出的内涵相对复杂且暂无明确对应的财政支出分类科目。高何荣和周宇指出，在社会及民生领域，“基本”主要涉及民众的“基本生计”“基本发展机会”和“基本发展能力”。近年来，学者们逐渐采用量化指标体系来测度民生水平。例如，李志强等从民生、社会、经济、环境4个维度选取32个具体指标；王青和王娜从就业、收入、消费、社会保障、医疗、教育、安全和公共基础设施7个维度选取19个指标；张弥从文化与教育、就业与收入、健康与医疗、社会与保障、住房与交通5个维度选取49个指标，来测算民生保障水平。高琳分别使用基础教育与医疗两种公共服务满意度指代民众对基本公共服务的满意程度。宋小宁等则从教育、医疗和社会保障3个维度衡量基本民生保障水平。按照杨进等从广义层面界定的民生支出，民生性支出大致包括文体广播事业费、科技3项费用（新产品试制费、中间试验费、重大科研项目补助费）、教育支出、医疗卫生支出、抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出、环境保护、城乡社区事务和住房保障。
从上述指标体系来看，学者们达成的共识是，基本民生由基本的物质、服务和发展项目等部分组成。其中，基本的物质项目（如城乡居民基本生活保障制度等）解决日常生活需求问题，基本服务项目（如基本的养老、医疗等服务）解决生活服务需求问题，基本的发展项目（如基本的教育、就业、职业培训等）解决社会成员的生活能力提升问题。实际上，根据2013年12月30日国务院办公厅印发的《国务院办公厅转发财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》（国办发[2013]112号）和2017年7月21日财政部印发的《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》（财预[2017]114号）规定，民生支出主要包括“国家统一制定政策，涉及农业、教育、文化、社会保障、医疗卫生、科学技术、计划生育、环境保护、保障性住房和村级组织运转经费等支出”。虽然2019年8月16日财政部印发的《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》（财预[2019]144号）将以往的“保工资、保运行、保民生”修改为“保工资、保运转、保基本民生”，但关于基本民生的范围仍沿用老办法。2023年11月10日财政部印发的《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》（财预[2023]114号）将保基本民生置于保工资、保运行之前，同时收缩了基本民生的范围，进一步关注微观个体，补充了重点保障以人员或家庭作为直接补助对象的民生补贴类项目以及有明确保障范围和标准的基本公共服务事项。具体而言，新办法中的基本民生包括落实教育、社会保障、卫生健康等领域国家统一制定的政策，重点保障以人员或家庭作为直接补助对象的民生补贴类项目，以及有明确保障范围和标准的基本公共服务事项。前面的基本民生内容较为明确，对于有明确保障范围和标准的基本公共服务事项需要着重关注。根据《国家基本公共服务标准（2023年版）》（发改社会[2023]1072号），有标准的基本公共服务包括幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障和文化服务保障。
在上述资料的基础上，作者咨询了财政部门专业人士关于“三保”支出的所属财政科目。由此根据一般公共预算功能性支出分类确认的区县“三保”支出项目应包括：政府各部门的行政运行、一般行政管理事务、机关服务、事业运行以及机构运行支出；常规性的公共安全、教育、医疗卫生支出、文化服务保障；低保和其他社会救济支出；社保医保、住房公积金中财政支出部分。另外，本文还比较了利用一般公共预算功能性支出分类和经济分类的数据测算结果，具体参见《管理世界》网络发行版附录1及附表1～附表2。“三保”支出的财政分类科目如《管理世界》网络发行版附录2中的附表3所示。
第一，保基本民生支出包括社会救济、最低生活保障状况、基础性的社会保障、义务教育、基础性的公共卫生、基础性的住房保障和文化服务保障等方面的支出。在扣除“三保”支出中的保工资和保运转支出后，保基本民生支出大致包括教育支出中非保运转、保工资、化解农村义务教育债务和普通高中债务、教育费附加安排和高等教育的支出；文化体育与传媒支出中非文物以及保运转、保工资的支出；社会保障和就业支出中非人力资源和社会保障管理事务、民政管理事务、补充道路交通事故社会救助基金、财政代缴社会保险费以及保运转、保工资的支出；卫生健康支出中非卫生健康管理事务、处理医疗欠费、食品和药品监督管理事务、医疗保障管理事务以及保运转、保工资的支出；农林水支出中的大中型水库移民后期扶持专项支出、水利建设征地及移民支出、农村人畜饮水、南水北调工程管理支出；交通运输支出中的公路养护、航道维护支出；住房保障支出中的保障性住房租金补贴、住房改革、住房公积金管理支出；灾害防治及应急管理支出中的自然灾害防治和自然灾害救灾及恢复重建支出。
第二，保工资主要是确保财政供养人员的工资社保。一方面，事业运行支出主要包括工资、保险金、职工福利费等，基本覆盖政府事业单位的工资支出，另一方面，财政供养人员社保支出包含在社会保障和就业支出大类中，具体包括财政对社会保险基金的补助和财政对基本养老保险基金的补助。同时，财政供养人员的住房公积金也属于工资性支出的一部分。需要注意的是，教育系统和医疗系统员工，尤其是教师工资中的财政支出部分并不在本文所定义的保工资支出范围内。这是因为，教育支出中的教师工资被归于如学前教育、小学教育等类别之中，无法剥离。但根据宋小宁等（2012）的研究，教育属于基本公共服务，故本文将教育支出中的工资性支出归为保基本民生支出。
第三，保运转支出一般包括县级机关事业单位自身运转、完成日常工作任务所发生的公用经费支出。具体而言，包括行政运行、一般行政管理事务、机关服务、机构运行，以及公共安全支出中属于“三保”支出的事项。另外，本文还探讨了财政事权和支出责任划分，以及养老金制度改革对“三保”支出的影响，具体参见《管理世界》网络发行版附录3及附表4～附表6。
本文首先描述了全国“三保”支出的基本情况。从表1来看，在扣除国防、外交和高等教育支出后，全国“三保”支出占一般公共预算支出的比例从2013年的0.436增至2022年的0.494。从“三保”支出的弹性系数来看，2013～2022年，全国“三保”支出的弹性系数为1.188。具体而言，全国“三保”支出年均增长率为10.89%，高于全国财政一般公共预算支出年均增长率的9.16%和同期全国GDP年均增长率的9.26%。简而言之，全国“三保”支出规模稳步增加，但占全国一般公共预算支出的比例不足50%。
表2进一步描述了地方政府的“三保”支出特征。结果显示，地方“三保”支出占比从2013年的0.454增加到了2022年的0.540。从支出规模的年均增长率上来看，地方“三保”支出的年均增长率为10.87%，高于同时期地方一般公共预算支出年均增长率的8.49%和全国GDP年均增长率的9.26%，弹性系数为1.281。可以发现，地方“三保”支出规模持续扩大，但占一般公共预算支出的比例仍基本维持在50%左右，不存在财力保障不足问题。
表3汇报了2017～2020年省本级和地市本级财政支出状况和“三保”支出状况。结果显示：首先，2017～2020年省本级财政支出占全国一般公共预算支出的比例从0.242增至0.263，地市本级财政支出占比则从0.109降至0.081。如果将中央本级财政支出占比和基层财政支出占比考虑进来，那么中央本级、省本级、地市本级和区县的财政支出比例关系大致为15∶25∶10∶50。其次，2017～2020年，省本级“三保”支出占其一般公共预算支出的比例从0.556降至0.535；地市本级“三保”支出占其一般公共预算支出的比例从0.542降至0.534，这与2019年后疫情诱发的上级政府对基层财政转移支付增加和民生保障责任下移，以及中央与地方共同财政事权与支出责任的关系调整的政策紧密相关。但对比表1、表2及表3可以发现，省本级和市本级承担着重要的“三保”支出责任，这也是当前政策强调发挥省本级统筹协调作用的重要原因。
表4汇报了2017～2020年基层“三保”支出的总体状况。结果显示，2017～2020年全国基层人均“三保”支出分别为4327元、4588元、5607元、6309元，2019年之后呈现明显上涨态势。比较东中西部基层人均“三保”支出的规模和年际变化特征可以发现，西部、东部和中部的基层人均“三保”支出依次递减。这说明，东部县区较高的财政收入和西部县区较高的财政转移支付使得他们都有足够的财政资金投入“三保”保障。
此外，2017～2020年，全国基层“三保”支出占一般公共预算支出的比例为0.481，东部、中部和西部依次为0.446、0.494和0.490。在考虑还本付息支出后，“三保”支出与还本付息支出之和占一般公共预算支出的比例为0.537，东部、中部和西部依次为0.511、0.543和0.544。由此表明，全国基层“三保”支出占比的均值略高于50%，总体上不存在基层“三保”保障财力不足问题。但值得注意的是，相较于2016年的0.4420,2020年全国基层“三保”支出占一般公共预算支出的比例达到了0.558，这说明中央与地方共同财政事权与支出责任的关系调整，以及疫情冲击造成了基层“三保”保障力度的提高。
注：数据系作者根据财政部网站公布的数据整理而来；参照《管理世界》网络发行版附录3中的做法，已对“三保”支出中的基本养老保险支出做了处理。
注：数据系作者根据财政部网站公布的数据整理而来；参照《管理世界》网络发行版附录3中的做法，已对“三保”支出中的基本养老保险支出做了处理。
注：数据来源于中国地方政府财政预决算数据库和财政部官网；本级财政支出占全国一般公共预算支出比是根据财政部的中央本级财政支出数据、省本级财政支出数据、市本级财政支出数据、区县财政支出数据测算而来；2017～2020年中央本级一般公共预算支出占全国一般公共预算支出的比例分别为0.147、0.148、0.147、0.143；区县一般公共预算支出占全国一般公共预算支出的比例分别为0.502、0.504、0.508、0.513。
注：数据来源于中国地方政府财政预决算数据库。
表5给出了不同区域存在“三保”支出缺口的区县比例。结果表明，东部、中部和西部分别有超过30%、50%和60%的区县无法用本级财力来解决“三保”支出。具体而言：第一，全国层面存在“三保”支出缺口的区县比例由2016年的0.547降至2020年的0.526，总体变化不大，但超过50%的区县无法自己解决“三保”支出值得警惕；第二，尽管东部区县出现“三保”支出缺口的比例远低于全国平均水平，但2016～2020年的比例也分别达到了0.384、0.377、0.307、0.355、0.378。由此表明，即使对于经济水平更高的东部区县，基层“三保”保障的压力也不容忽视；第三，中西部区县中无法用本级财力解决“三保”支出的比例远超全国平均水平，其中，中部地区各年份均超过50%，西部地区则超过了60%。
表6汇报了区县财政转移支付收入及“三保”缺口状况。可以发现，当考虑财政转移支付后，基层“三保”保障并不存在财力不足问题。具体而言，从全国层面来看，2016～2018年“三保”支出的平均缺口分别为736元/人、883元/人和846元/人；中部地区3年的平均缺口分别为1162元/人、1107元/人和1210元/人；西部地区3年的平均缺口分别为1623元/人、1878元/人和1870元/人。从总体上来看，区县获得的财政转移支付可以覆盖因本级财力不足造成的“三保”支出缺口。但从“三保”支出缺口占转移支付的比例来看，中部地区3年的占比分别为0.256、0.247和0.247，明显高于西部地区的0.178、0.178和0.164。这表明，中国实施的均衡性转移支付，确实起到了平衡地方财政能力的作用。
根据2016～2020年中国地方财政预决算数据库数据和2013～2022年全国财政数据可知，基层“三保”总体上不存在财力不足问题。已有研究表明，相较于保基本民生支出，基层政府更偏好于扩大行政规模，由此造成财政供养人数大幅增加（袁飞等，2008）。对于那些财力不足的区县，他们也是优先保障吃饭问题（尹恒、朱虹，2011）。陈锡文（2007）就曾指出，中国虽然进行了多次政府机构精简改革，但始终未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的轨迹。因此，在第三部分阐明了“三保”保障不存在财力不足问题的基础上，本部分将识别基层政府的“三保”支出偏好，以说明为何在不存在财力不足的情况下普遍出现了基层“三保”保障困难。同时，将从“三保”支出结构维度进一步揭示基层政府对“三保”支出的结构性偏好。
注：数据来源于中国地方政府财政预决算数据库；表5中的缺口仅考虑区县本级财政收入（不含财政转移支付收入和税收返还收入）。
从上文统计结果来看，基层“三保”支出在2019年前后出现了较大变化。2019年之前，地方政府保基本民生支出的偏好并不强。2019年之后，中央与地方共同财政事权与支出责任的关系调整、新冠疫情引发的财政支出压力，都使得保障“三保”支出，尤其是保基本民生支出成为了中央政府强调的重中之重。为识别这种变化，表7估计了区县人均财政支出与区县人均“三保”支出及保基本民生支出的相关关系。为降低相关性分析中的系数偏误，本文一方面控制了双向固定效应，另一方面则引入了县级和市级的控制变量。具体来说，控制变量包括地区经济发展水平、居民收入水平、就业结构、事业单位从业人数、中小学学校数、中小学教师数、中小学在校生数、医生数、医疗机构数等会影响基层“三保”支出和财政支出的变量。具体变量说明与描述性统计见《管理世界》网络发行版附录4及附表7。
注：数据来源于中国地方政府财政预决算数据库；负值表示存在“三保”缺口，正值表示不存在“三保”缺口，该值等于区县人均本级财政收入减去人均“三保”支出；表6之所以采用2016～2018年而非2016～2020年数据的原因在于，中国家庭金融调查与研究中心整理的一般公共预算收入表中2019～2020年区县转移性收入数据存在缺失。
表7的结果显示：（1）利用2016～2020年总样本的分析表明，区县人均财政支出与人均“三保”支出的相关系数仅为0.030，这说明基层政府并未将“三保”支出置于优先顺序。比较2019年前后的样本估计结果发现，区县财政支出与“三保”支出的相关系数从0.048大幅增至0.341，这说明2019年之后基层“三保”保障力度明显增强；（2）利用2016～2020年总样本的分析表明，区县人均财政支出与人均保基本民生支出的相关系数为0.299，但2019年前样本的估计系数仅为0.090,2019年之后则增至0.303。这表明，在中央政府强调优先保障基本民生的政策背景下，基层政府“重基本建设、轻人力资本和公共服务”的局面得到了明显改善。《管理世界》网络发行版附录5中的附表8还给出了区县人均财政支出与保工资及保运转支出相关关系的估计结果。对比发现，2019年之前财政支出与保工资、保运转及保基本民生支出的相关系数分别为0.052、0.090和0.090,2019年之后的相关系数分别为0.074、0.028和0.303。这意味着，在2019年之后，保基本民生支出的优先顺序得到了明显改善。
表8进一步考察了不同区域基层“三保”支出和保基本民生支出的变化特征，引入了东中西区域虚拟变量与区县人均财政支出的交互项。估计结果显示，在2019年之前，西部区县对“三保”保障的投入力度要大于东部和中部地区，这一点在2019年之后依然成立。同时，在2019年之后东中西的区县都明显提高了“三保”支出。进一步证据显示，在2019年之前，西部区县在保基本民生上的力度显著大于东部和中部区县，这在2019年之后仍然成立。同时，在2019年之后东中西区县都明显提高了保基本民生支出。而且，东部和中部区县在2019年之前缺乏在基本民生中投入财政资源的激励。
表9还汇报了东中西区县人均财政支出与保工资及保运转支出相关关系的估计结果。对比发现，中部区县在保工资中投入最大，但在2019年之后出现明显下降。另外，2019年之前东部和西部区县均在保运转中投入更多资金，但2019年之后估计系数不再显著。简而言之，基层政府对保运转的财政投入力度在2019年之后明显减弱了。《管理世界》网络发行版附录6中的附表9还给出了脱贫县异质性下，区县人均财政支出与基层“三保”支出的相关关系。从总体上看，脱贫县较其他县倾向于投入更少的财政资金在“三保”保障之中。从结构上来看，脱贫县更可能将财政资金投入基本民生保障，而在保工资支出中投入更少资金。在2019年之后，脱贫县与其他县对于“三保”保障的投入力度无显著差异，这显然是重大政策和疫情冲击造成的影响。
注：***、**和*分别表示在1%、5%和10%水平上显著；括号内为稳健标准误；控制变量参考《管理世界》网络发行版附录4。
注：***、**和*分别表示在1%、5%和10%水平上显著；括号内为稳健标准误；控制变量参考《管理世界》网络发行版附录4。
表10给出了基层“三保”支出的结构性特征。结果显示：（1）基层“三保”支出中的工资支出占比达到了20%左右；（2）基层“三保”支出中运行支出占比维持在30%左右，但2019年之后出现明显下降，这与疫情后强调政府过紧日子紧密相关；（3）基层“三保”支出中保基本民生支出占比在2019年之后出现较大幅度的增长。尽管部分区域2017～2018年保基本民生支出占比略有下降，但其支出规模仍然是增加的。总体而言，基层保工资支出占比存在上升趋势，而新政策的实施和新冠疫情导致保基本民生支出占比呈现增长态势。
从区域对比上看，西部地区的保工资和保运转支出的占比均明显高于东部和中部地区，且保基本民生支出占比在三大区域中最低。从整体上看，东中西保基本民生支出占比在2019年之后均出现明显增长。这表明，尽管基层政府在2019年之前并不明显偏好保基本民生支出，但新政策的实施以及新冠疫情的冲击使得各地区均提高了保基本民生支出在基层“三保”支出中的比例，这也是新常态下中央财政致力于民生保障的基本取向。
在中国政府试图从生产型政府转向服务型政府的过程中，中央政府如何通过财政激励政策，以有效引导地方政府朝服务型政府转变并加大民生保障力度有待讨论。在第三部分和第四部分依次分析“三保”支出规模特征和基层政府支出偏好的基础上，本部分将重点考察财政转移支付（包括财政转移支付类型和财政资金直达机制）对基层“三保”支出规模和支出结构的影响，以探讨如何加大基层“三保”保障力度并优化支出结构。
本部分旨在考察财政转移支付对基层“三保”支出的影响，模型设置如下：
在式（1）中，Yit表示区县i在t年的“三保”支出结构，由区县人均保工资支出、人均保运转支出和人均保基本民生支出刻画。Tit表示区县i在t年的财政转移支付收入，包括一般性转移支付收入和专项转移支付收入。Xit表示地区特征变量。β0表示常数项，β1和β为待估计系数。λi为区县固定效应，ηt为年份固定效应，εit为随机误差项。
式（1）的估计可能面临内生性挑战。一方面，影响基层财政转移支付收入的因素（如经济发展水平、财政收入水平等）也会同时影响基层“三保”支出，从而诱发遗漏变量问题。另一方面，基层“三保”保障能力也会影响上级政府的财政转移支付力度。根据2016年4月15日财政部印发的《2016年中央对地方均衡性转移支付办法》（财预[2016]63号），某地区均衡性转移支付=（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数+增幅控制调整+奖励资金+农业转移人口市民化奖补资金。其中，均衡性转移支付系数按照均衡性转移支付总额、各地区标准财政收支差额以及各地区财政困难程度等因素确定；困难程度系数根据地方“保工资、保运转、保民生”支出占标准财政收入比重及缺口率计算确定。如果控制了影响财政转移支付的因素，那么遗漏变量问题对式（1）估计的影响将得以缓解。对于反向因果，控制了“保工资、保运转、保民生”支出占标准财政收入比重及缺口率也可以相对缓解。为此，表11的估计引入了《管理世界》网络发行版附录4的控制变量，包括地区经济发展水平、财政缺口、财政供养人员等。同时，对于文件中提到的海拔、少数民族等短期内变动不大的因素，文章通过控制双向固定效应进行了处理。
注：***和*分别表示在1%和10%水平上显著；括号内为稳健标准误；控制变量参考《管理世界》网络发行版附录4。
注：数据来源于中国地方政府财政预决算数据库。
然而，反向因果问题与可能存在的其他遗漏变量仍然难以完全消除。为此，本文将采用工具变量来估计财政转移支付对基层“三保”支出的影响。具体而言，本文采用省级经济增长目标和财政增长目标作为财政转移支付的工具变量。其原因在于：一方面，中国下一年度的经济安排主要由十二月份召开的中央经济工作会议决定。各省党政主要领导在中央经济工作会议上已经确定了第二年的经济增长目标，但由于党委会议不受政务公开规定的约束，重要经济指标并未对社会公开。类似的，各省经济增长目标也是由省委决定的，省的《政府工作报告》是具体的执行与细化。王贤彬等、仇童伟和蒋涛论证了省级经济增长目标作为工具变量的外生特征。另一方面，省级经济增长目标和财政增长目标的实现是通过目标分解来实现的。吕冰洋等研究表明，中央与地方、省以下政府间的税收分成反映了一种弹性契约关系，即上级政府通过给予下级政府更多财权，使其完成下达的目标任务。吕冰洋和陈怡心发现，增加省以下政府财力调动了他们发展经济的积极性，能够解释地方经济增长的17.98%和投资增长的31.63%。从中国实践来看，在把工作重心转移到经济建设后，经济增长目标往往会出现在当年的国务院《政府工作报告》之中。即使2013年12月6日中共中央组织部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》和2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》试图弱化经济增长在官员考核中的权重，但国务院《政府工作报告》仍然会明确下一年度具体的经济增长目标，且王贤彬等（2021）指出，下级政府设定的经济增长目标一般也要高于上级政府设定的经济增长目标。综上所述，省级经济增长目标和财政增长目标可以作为财政转移支付的工具变量。
表11汇报了式（1）的模型估计结果。首先，内生性检验结果显示，基层财政转移支付收入与“三保”支出的关系面临内生性挑战；其次，弱工具变量检验结果显示，利用省级经济增长目标和财政增长目标作为财政转移支付的工具变量不存在弱工具变量问题；最后，过度识别检验结果表明，表11所用工具变量——省级经济增长目标和财政增长目标与扰动项不相关，即满足外生性假设。
表11的结果显示，财政转移支付有助于提升基层保工资支出，但对保基本民生支出的影响不显著。实际上，对于基层政府，尤其是经济欠发达地区的区县，“吃饭财政”问题一直比较严峻，这就使得地方财政会优先保障政府部门的人员经费支出。陈锡文认为，部分地区已成为典型的吃饭财政，地方财力仅能够勉强支付，甚至无法保证财政供养人口的基本工资，更不要谈提供有效的公共服务。这意味着，必须抓紧规范和引导财政转移支付的用途，促使基层财政向民生保障倾斜，避免民生保障不足的困境。
尽管财政转移支付总体上未增加基层保基本民生支出，但这并不意味着财政自给率和经济发展程度不同的地区不存在差异性。例如，对于东部地区，其相对较高的财政自给率会使其不需要将财政转移支付资金过多用于民生保障。相反，对于财政自给率相对较低的西部地区，基层财政收入的不足会迫使其将转移支付资金用于民生保障。
注：***、**和*分别表示在1%、5%和10%水平上显著；括号内为稳健标准误；回归中样本不一致是由于控制变量缺失导致的。
为验证该推断，表12检验了财政转移支付对不同区域保基本民生支出的影响。结果显示，专项转移支付对西部区县保基本民生支出具有显著激励作用，但对其他地区无显著影响。另外，一般性转移支付并没有明显提高各地区的保基本民生支出。这说明，专项转移支付中的教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育以及住房保障等确实起到了一定作用。然而，这些项目只占专项转移支付的一小部分。根据2018年中央对地方专项转移支付的情况来看，专项转移支付收入中的教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育以及住房保障等基本民生支出占比仅为30.61%。其他专项转移支付资金严格用于规定领域，缺乏灵活性。
除了在总体上识别财政转移支付对基层“三保”支出的影响，探讨其对欠发达地区，尤其是脱贫地区“三保”保障的影响，对于优化财政转移支付结构、平衡地区发展具有更为重要的意义。为此，《管理世界》网络发行版附录7中的附表10汇报了财政转移支付对脱贫县“三保”支出的影响。估计结果显示，相较于其它县，脱贫县将财政转移支付用于保工资和保基本民生的可能性更高。对于财力仍然不足的脱贫县，“吃饭财政”仍然是他们的典型特征。在此情形下，强化对他们的财政转移支付是有必要的。同时，相较于一般性转移支付，专项转移支付对脱贫县“三保”支出的激励作用更强。换言之，应该强化专项转移支付在引导欠发达地区“三保”保障中的积极作用。
本部分旨在考察财政资金直达机制对基层“三保”支出的影响，模型设置如下：
在式（2）中，Yit表示区县i在t年的“三保”支出结构，由区县人均保工资支出、人均保运行支出和人均保基本民生支出刻画。Zit表示区县i在t年面临的财政转移支付截留情况，由省本级截留人均一般性转移支付和省本级截留人均专项转移支付共同刻画。Hit表示地区特征变量。α0表示常数项，α1和α为待估计系数。λi为区县固定效应，ηt为年份固定效应，εit为随机误差项。
杨良松和余莎（2018）利用1994～2009年数据的分析显示，省级财政和地级财政都存在截留转移支付的情况，但前者更为严重。而且，专项转移支付的截留比一般性转移支付更多。以一般性转移支付截留为例，2018年省本级一般性转移支付收入为人均1689元，一般性转移支付支出为人均912元，截留比例高达46.0%。问题的关键在于，式（2）的估计可能存在遗漏变量或反向因果造成的内生性问题。一方面，各省的经济发展需求、历史因素和地理特征等，既影响省本级对于财政资金的需求，也会影响基层“三保”支出结构。另一方面，基层“三保”保障的状况也可能使得省本级调整资金截留规模。例如，2022年6月13日国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发[2022]20号）就指出，基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力。这就意味着，基层“三保”压力的分布状况实际上是会影响省本级统筹调控水平的，而这种统筹需要通过财力的重新配置来实现。
为此，表13参考表11的做法，引入了地区社会经济特征变量，并控制了双向固定效应，以缓解遗漏变量问题。然而，反向因果问题和无法完全识别遗漏变量仍会造成估计不一致。因此，本文采用工具变量法估计式（2）。具体而言，省财政压力和法律制度环境的滞后一期被作为工具变量使用。其理由在于：首先，省财政压力和法律制度环境滞后一期为省本级截留人均一般性转移支付和省本级截留人均专项转移支付的严格前定变量；其次，一个省的财政压力越大，省本级为了满足工作需求或协调区域发展，就可能截留更多的财政转移支付资金，以提升财力。杨良松和余莎（2018）就发现，财力净流入地区（即中西部地区）的上级政府对转移支付的截留更为严重。另外，截留财政转移支付资金并不合规，属于地方政府“暗箱操作”。这意味着，在法治环境越差的地区，截留财政转移支付资金越可能发生，这与它们的财政透明度不高紧密相连。综上所述，选择省财政压力和法律制度环境的滞后一期作为工具变量具有合理性。
注：***、**和*分别表示在1%、5%和10%水平上显著；括号内为稳健标准误；回归中样本不一致是由于控制变量缺失导致的。
表13汇报了式（2）的模型估计结果。首先，内生性检验结果显示，省本级截留财政转移支付与“三保”支出的关系面临内生性挑战；其次，弱工具变量检验结果显示，利用省财政压力和法律制度环境的滞后一期作为省本级截留财政转移支付的工具变量不存在弱工具变量问题；最后，过度识别检验结果表明，表13所用工具变量——省财政压力和法律制度环境的滞后一期与扰动项不相关，即满足外生性假设。
表13的结果显示，省本级截留人均一般性转移支付显著负向影响区县人均保工资支出和区县人均保基本民生支出，且对区县人均保基本民生支出的负面影响更大。类似地，省本级截留人均专项转移支付对区县人均保工资、保运转、保基本民生支出均存在显著负向影响，且影响力度依次增强。这说明，落实财政转移支付资金直达机制有利于基层“三保”保障，且对保基本民生支出的激励作用最强。与此同时，落实专项转移支付资金直达机制的影响要明显大于落实一般性转移支付资金直达机制的影响。在2014年12月27日国务院印发《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发[2014]71号）后，专项转移支付就被要求从严控制，规范其分配与使用，并逐步取消竞争性领域专项转移支付。在此背景下，主要聚焦民生相关领域的专项转移支付就起到了支持地方公共服务保障的作用，其对引导基层财政支出具有重要作用。
2021年国务院《政府工作报告》强调，“建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制、规模明显大于去年，为市县基层惠企利民提供更加及时有力的财力支持。各级政府都要节用为民、坚持过紧日子，确保基本民生支出只增不减”。2021年4月21日召开的国务院常务会议在部署进一步实施好常态化财政资金直达机制时就指出，“各有关方面都要从大局出发。各有关部门要引导地方在中央直达资金基础上，因地制宜扩大地方财政资金直达范围”“把更多财力下沉，增强基层抓政策落实的能力”。同时，财政、审计及相关部门都要加强监督，动态跟踪地方资金分配、拨付和使用情况，及时发现和纠正存在问题，对相关地方和责任人要视情况通报约谈，对虚报冒领、截留挪用等违法违规行为发现一起彻查一起、严肃追责问责。这说明，财政转移支付资金的下拨确实存在截留挪用的情况，财政资金直达机制就是要规避“雁过拔毛”，集中更多财力加大对义务教育、基本医疗、基本住房等基本民生的投入。
除了在总体上识别财政资金直达机制对基层“三保”支出的影响，考察其对欠发达地区的重要性更能说明实施该政策的必要性与紧迫性。为此，《管理世界》网络发行版附录7中的附表11考察了落实财政资金直达机制对脱贫县“三保”支出的影响。估计结果显示，相较于其他县，脱贫县降低了财政资金截留对保工资和保基本民生支出的不利影响。这说明，对于脱贫县来说，保基本民生是其财政支出的核心内容。即使中西部地区和欠发达地区是财政资金截留的多发区域（杨良松、余莎，2018），他们依旧会想方设法兜好“三保”的底，这也是“吃饭财政”的必然结果。同时，相较于保工资和保运转，脱贫县更可能在保民生方面投入更多的财政资金，这在财政截留存在的情况下依然成立，与表12具有类似的含义。因此，落实财政资金直达机制或将进一步释放欠发达地区在基本民生保障中的积极性。
注：***、**和*分别表示在1%、5%和10%水平上显著；括号内为稳健标准误；回归中样本不一致是由于控制变量缺失导致的。
在党的十八大之前，国家各部委大多是通过专项转移支付的形式下达财政资金，其本意是实现特定的宏观政策目标，资金接受者也必须按照规定用途使用资金。但由于专项转移支付资金使用过程中出现的种种不规范，以至于2014年12月27日国务院印发的《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发[2014]71号）提出，“一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；一些项目行政审批色彩较重。”“增加一般性转移支付的规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。”“从严控制专项转移支付”“规范专项转移支付的分配与使用”“逐步取消竞争性领域专项转移支付”。
图1显示，2011年以来中央对地方的专项转移支付比例不断下降。但从逻辑上来说，只要监管体系足够完善，专款专用是可以实现的。显然，在一般性转移支付成为中央对地方的主要财政转移支付形式的背景下，一般性转移支付的“专款专用化”有可能实现类似效果，并将成为保障基层“三保”支出的重要方式。
与之不同的是，在美国联邦政府的财政支出中，强制性支出和自主性支出的比例分别在上升和下降。鲍文等（2014）统计了1962～2012年美国联邦政府财政中强制性支出和自主性支出占GDP的比例，并发现前者在不断提高，后者则出现下降趋势。图2显示了1962～2022年美国联邦政府财政支出中强制性支出和自主性支出的状况。结果显示，美国联邦政府财政支出中强制性支出和自主性支出在1962年的占比分别为26.08%和67.47%；到了2022年，二者占比分别为65.93%和26.49%。即使在新冠疫情发生前的2019年，二者的占比也分别达到了61.48%和30.08%。尽管雅各比和施奈德（2009）测算发现，随着时间推移，美国各州财政支出中教育、福利、健康、医疗的优先顺序在下降，但这些支出的规模依然保持增长。美国财政部数据显示，2021年美国联邦政府财政总支出为7.5万亿美元。其中，社会保障与医疗保障占比达到了46.3%。中国财政部数据则显示，中国2021年社会保障和就业支出、卫生健康支出之和占一般公共预算支出的比重约为21.5%。
注：数据系作者根据财政部网站公布的数据整理而来。
注：数据来源于美国财政部官网。
造成美国财政支出中卫生保健、收入保障和教育支持等支出比例较高的关键原因之一在于，美国联邦政府对州和地方的财政转移支付以有条件拨款（包括专项拨款和分类拨款）为主，无条件拨款（即一般项目拨款）的比重非常小。根据《1972年对州和地方的财政援助法》规定，一般项目拨款的比重只有2%左右。专项拨款和分类拨款均规定了拨款的用途和方式，且主要用于收入保障和医疗保健等民生领域。与专项拨款不同，分类拨款一定程度上允许州政府和地方政府在某一类公共物品内部各子项目之间有一定的自主权决定资金如何分配，从而提高了资金使用的灵活性，但其仍属于有条件拨款。另外，获得有条件拨款的州政府和地方政府需进行5%～50%不等的配套（李烝，2015）。数据显示，2021美国联邦政府对州政府和地方政府的财政转移支付分别为0.988万亿美元和0.133万亿美元，占州和地方财政总收入的27%。
本文利用财政部数据与中国地方政府财政预决算数据库数据，并以2023年11月10日财政部印发的《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》（财预[2023]114号）为标准的分析结果显示，2013～2022年全国和地方“三保”支出占比逐年上涨，但基本维持在50%左右。2016～2018年全国区县“三保”支出平均占比略高于40%，但2019年后出现大幅增长并超过了50%。如果不考虑财政转移支付，东部、中部和西部分别有超过30%、50%和60%的区县无法负担“三保”支出，考虑财政转移支付后基层“三保”保障不存在财力不足问题。在“三保”支出内部，尽管基层政府在早期偏好保工资和保运转支出，但2019年之后保基本民生支出占比大幅增加，体现了新常态下中央财政保障民生的基本取向。进一步证据显示，财政转移支付有利于提高基层保工资支出，但仅专项转移支付对西部基层保基本民生支出存在激励作用；落实财政资金直达机制有利于提高基层“三保”支出，且对保基本民生支出的效果最佳。其中，落实专项转移支付直达机制对基层“三保”支出的激励作用强于落实一般性转移支付直达机制。比较发现，中国目前财政转移支付中一般性转移支付比例持续提高，而美国联邦政府的财政转移支付则基本上是有条件的专项拨款和分类拨款。
基于上述发现，本文提出如下政策建议。
(1）科学测算基层“三保”支出水平，加强“三保”预算管理。在地方财政可以覆盖“三保”支出的情况下却出现了“三保”保障困难，一个关键的问题是基层“三保”支出的合理规模到底是多大。为此，需要责令各级政府严格根据2022年4月13日财政部印发的《中央对地方均衡性转移支付办法》（财预[2022]58号）测算基层“三保”支出规模，并将其纳入预算管理，强化“三保”保障预算资金专款专用；强化“三保”支出预算审核，谨防部分地区以“三保”保障困难为由头或将其他支出伪造成“三保”支出，向上申请资金支持。
(2）强化共同财政事权转移支付专款专用属性，加大民生支出引导。共同财政事权转移支付难以起到助力基层民生保障作用的原因在于，其被置于一般性转移支付之中，且使用灵活性相对较高。目前，无论是《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号），还是《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发[2022]20号），其关于中央政府和省级政府履行支出责任的方式规定基本都是通过共同财政事权转移支付来实现，但是又明确共同财政事权转移支付被暂列为一般性转移支付，而非专项转移支付，从而降低了其专款专用的强度。因此，需要以共同财政事权转移支付的使用目标为导向，建立财政资金使用问责机制，强化其专款专用属性。具体而言，可以将共同财政事权转移支付的使用精准性和使用成效纳入发展成果考核评价体系，最大程度地引导地方政府重视民生保障。
(3）借鉴国际有益经验，调整专项转移支付的规模与结构。从国际经验来看，世界主要经济体财政转移支付的主要形式是有条件拨款，而非一般性拨款。这对于中国的启示在于：首先，对于那些关系重大国计民生、且可量化和供给形式单一的基本公共服务，可纳入专项转移支付，以确保供给的规模和质量。其次，对于供给形式多样、门类繁杂且不确定性较强的公共物品，可以兼顾目前将共同财政事权转移支付置于一般性转移支付之中的做法，设置分类拨款项目，允许地方政府在某类公共物品内部各子项目间根据本地实际决定资金分配，保证灵活性。但又要明确分类拨款项目的专款专用属性，强化资金使用的审计与问责机制。
(4）因地制宜实施财政激励政策，加强特殊地区施策的精准性。对于财政自给水平差异较大的地区，采取一刀切的“三保”激励政策所起到的效果其实并不理想。正如本文所发现的，实施一般性转移支付直达机制对基层“三保”效果并不如实施专项转移支付直达机制来得好。因此，对于财力充足地区，应激励其加强预算管理。同时，发挥省在共同财政事权转移支付用途管制中的作用，但应明确各地“三保”支出的合理规模，避免对支出规模足量地区的过度刺激，从而影响对其他领域的发展支出。对于财力不足地区，尤其是脱贫县，应该增加专项转移支付，尤其是民生保障型专项转移支付，这既可以提高其财力水平，又可以优先保障基本民生等公共支出。为确保政策实施的精准性，需要结合2023年财政部印发的《中央对地方均衡性转移支付办法》（财预[2023]38号），提升预算编制的科学性和合理性，相机安排财政转移支付规模，并实施“一竿子插到底”的财政资金直达机制。