作者简介：崔晶， 中央财经大学政府管理学院教授、博士生导师；毕馨雨， 中央财经大学政府管理学院博士研究生；应宁远， 中央财经大学政府管理学院学生
文献来源：《治理研究》2025年第1期
摘要：基层政策执行行为是中国基层治理研究中的重要议题。本文基于“组织张力-行为博弈-执行效果”的逻辑链条，通过对S省A镇“农村人居环境整治”政策执行的案例分析，归纳了“乡镇政府内部不同职级人员策略互动”的分析框架。在S省A镇“农村人居环境整治”政策执行中，乡镇主要领导通过主动认领政策任务、提高执行标准、缩短执行期限等方式回应上级政府的“加码”要求；而身处基层一线的政策执行人员却表现出分类迎检、缓落实、政策“停摆”等“减码”行为。在科层制主导的基层治理中，乡镇组织的运作方式呈现出“松散关联”的特点。乡镇政府内部的权责失衡、激励偏差、动员失调、情感疏离等多重组织张力，引起了不同职级人员之间的“加码”和“减码”博弈，促进了基层政策执行中的动态平衡。
关键词：基层政策执行；基层策略性互动；松散关联；农村人居环境整治
一、问题的提出
在韦伯的科层制中，等级化的组织特征意味着政策执行是一个层层传导的过程。科层制中的权威等级结构与垂直命令体系，既有利于保证纵向层级政府之间的政令统一，又能够使上下级官员之间的行动保持一致。从组织形式上看，基层治理依赖于上下级政府“高度关联”的科层制得以运转，但在实际运作中，基层政府又和上级政府、基层社会之间保持着松散灵活的互动关系。在基层政策执行中，基层官员既能遵循上级指令按章行事，又能灵活回应社会舆论与公众需求。值得注意的是，乡镇组织内部的人事互动同样存在“松散关联”的组织特征，引起乡镇政府内部的不同职级人员之间的行为博弈。
在农村人居环境整治政策执行中，乡镇政府内部不同职级人员的执行行为存在差异，即作为乡镇主要领导的党政正职领导和身处基层一线的政策执行人员之间存在博弈。不同于常规的政策执行模式，农村人居环境整治在推行之初呈现出运动式治理的特征，基层政府面临着时间紧、任务重、压力大的政策执行情境。在实际政策执行中，乡镇主要领导非但未与上级政府就执行期限“讨价还价”，反而出现进一步缩短执行时间、提高执行标准等“加码”行为。与之对应的是，本该向直接上级负责的基层政策执行人员，却在“时间紧、任务重、要求高”的执行情境下表现出“减码”行为。因此，本文的研究问题是：在基层政府政策执行过程中，同一层级政府内部的不同职级人员之间的行为为何会不一致？乡镇主要领导“加码”而基层政策执行人员“减码”的原因何在？这种现象反映了基层官僚组织的何种运行逻辑？
本文将通过一项实证研究来回答以上问题。本文在文献回顾的基础上，通过对S省A镇农村人居环境整治政策执行的追踪调查，深描A镇政府与上级政府以及镇政府内部的不同职级人员在政策执行中的互动行为，对基层政策执行中的“加码”与“减码”行为进行理论分析。同时，为了更好地区分乡镇政府内部不同职级人员，本文基于农村人居环境整治的特殊政策情境，将基层政府具体到乡镇政府，并将乡镇政府的党政正职领导定义为乡镇主要领导，而将在基层一线具体执行政策的科室主任、普通工作人员等定义为基层政策执行人员。此外，本文所要研究的“行为不一致”主要指，乡镇党政正职与基层政策执行人员在政策执行中表现出的工作方式和执行力度不同步。
二、文献综述
基层政策执行中的非正式行为成为当前学界关注的重要议题。在基层治理实践中，基层政策执行中的非正式行为成为层级政府之间、基层政府与社会之间的一种互动模式。现有研究大多从组织结构、执行情境、街头官僚等视角对基层政策执行行为展开论述。
一是组织结构视角下的基层政策执行行为。有学者从科层体制运转的角度出发，将“层层加码”“选择性执行”等治理策略归因于科层体制的内在张力。在多层级治理模式下，政策执行面临着层级政府间以及各部门间的利益博弈。基层政府或凭借所拥有的资源与上级政府讨价还价，或在政策执行中与上级政府联手采用策略性行为。具有不同利益诉求的各部门也会在互动博弈中偏离原有政策目标，从而导致政策执行发生异化。尽管领导小组、工作组、工作专班这类议事协调机制能在一定程度上破解组织结构僵化的难题，却也难以有效提升基层政策执行活力。
二是执行情境视角下的行为策略与执行效果。有学者基于中国基层治理实践，从政社互动的视角解释基层政府的非正式行为，认为在治理资源不足的情境下，基层政府难以通过正式制度将国家政策贯彻至乡村社会，而通过“策略主义”“运动式应对”等非正式行为则有利于降低政策执行压力。除了执行资源有限导致不同的政策执行效果外，政策类型差异、政策目标模糊、政策内容混乱以及政策势能过强等问题，也会引起基层政府的策略应对，并在一定程度上影响政策执行效果。在复杂多变的政策执行情境下，基层政府的策略性行为有利于实现硬性任务的“软”着陆。
三是街头官僚视角下基层政策执行者的多重面向。街头官僚理论被应用于中国基层治理研究后，不仅在内涵和范围上得以丰富和拓展，也日益成为理解基层政策执行行为的重要路径。由于基层治理资源与治理任务不相匹配，并且基层治理的刚性需求与编制刚性约束之间存在冲突，大量的非正式雇员参与到基层政策执行之中，普通的政府科员、事业编人员与编外人员也成为身处政策执行一线的基层行政人员。作为国家政策的最终承接者，基层政策执行人员或在执行压力下被动变通，或基于主观认知进行主动调适。
综上所述，既有研究为基层政策执行中的“加码”行为研究奠定了基础。在“对上不对下”的分层级权力体制、“层层分包”的行政体制、官员晋升锦标赛体制之下，基层政府会通过提高任务指标、缩短执行时限、强化考核问责等行为应对层层加码。由此可见，既有研究将基层治理中的“加码”行为视为一种政策执行策略，关注科层组织的内在张力以及任务“加码”后的执行效果。
然而，“加码”与“减码”往往在基层政策执行中相伴相随。现有研究大多关注自上而下的“加码”行为，却忽视了自下而上的“接码”尤其是“减码”的技术合理性。同时，尽管有学者从“官吏分途”的历史视角分析不同层级政府间的权威配置，但更多的是将整个基层政府视为政策变通主体，而忽视了基层政府内部不同职级人员之间的博弈。此外，有学者将基层干部具体分为公务员、事业编、编外用工，并关注到乡镇干部“忙闲不均”的现象，但并未对乡镇政府内部担任领导职务的党政正职领导和具体执行政策的基层政策执行人员加以区分，对二者之间的行为不一致现象也缺乏理论解释。基于此，本文从“组织张力-行为博弈-执行效果”这一逻辑链条，试图对基层政府内部不同职级人员的执行差异及其行为逻辑进行探讨。
三、A镇“农村人居环境整治”政策执行实践
（一）案例选取
为了更好地探究乡镇政府内部不同职级人员的行为不一致现象，本研究采用单案例的研究方法，通过跟踪A镇农村人居环境整治政策执行历程，分析纵向层级制下乡镇主要领导与上级政府之间的互动，以及乡镇政府内部主要领导与基层政策执行人员之间的博弈。单案例研究能通过丰富的故事细节描述复杂现象背后的内在机理。本文选取的A镇位于华北地区的S省，该镇所辖82个行政村，约8万人。之所以选择A镇作为个案进行剖析，是因为该镇农村人居环境整治政策执行兼具典型性与普遍性特征。一方面，A镇自2018年起开始执行农村人居环境整治政策，是上级政府定期巡视、观摩的重点乡镇，其辖区内多个村庄打造了农村人居环境整治示范点。另一方面，A镇在执行农村人居环境整治政策的过程中体现了大多数基层政府的政策执行特点，并反映出科层制运作的普遍特性，在一定程度上能够代表基层政策执行的一般状况。
因此，本文在田野调查的基础上结合政策文本、访谈资料开展案例研究，追踪A镇主要领导“加码”而基层政策执行人员“减码”的互动过程，试图对基层政府内部不同职级行政人员的行为不一致的现象及其逻辑加以理论解释。本文的数据收集以半结构化访谈为主，辅之以政府工作报告、公开报道等文本资料。笔者于2018年至2022年间对A镇农村人居环境整治开展长时间的参与式观察，并对A镇党委书记、镇长及普通工作人员进行了深度访谈，获得大量的一手数据资料。
（二）案例呈现
S省自2018年开始实施农村人居环境整治政策，以期在2020年完成农村垃圾综合治理、污水处理、村容村貌提升等整改任务。2021年年底，S省又重新印发了《农村人居环境整治提升五年行动实施方案（2021—2025年）》，进一步提升农村人居环境整治效果。A镇在执行农村人居环境整治政策时，该镇的主要领导表现出“加码”行为，而基层政策执行人员却表现出“减码”行为。
1.“层层加码”：层级政府间的压力传递
为规范基层环境政策执行，S省在政策执行之初就规定了各级政府的责任与义务。为此，S省政府通过政治动员、检查督导、考核验收等方式向下施压，督促基层政府推进农村人居环境整治政策执行。
（1）政治动员逐级强化
S省政府为了实现政策压力的层层传递，通过批示、座谈会、推进会等动员方式向下级政府传递“上级政府非常重视”的政策信号，并将农村人居环境整治工作作为相关市、县干部政绩考核的重要参考。为提高各乡镇政府的重视程度，Z县召开农村人居环境综合整治工作动员会，将农村人居环境治理作为实施乡村振兴战略的重要内容，并积极号召乡镇政府制定阶段性实施方案。与此同时，在推进农村人居环境整治政策的过程中，Z县政府定期召开工作推进会议，以“比学赶超”“积极行动”“大干快上”等政策话语营造较为紧张的执行氛围。此外，为更好地激励基层官员推进政策执行，Z县政府还将农村人居环境整治定义为政治任务下发给各乡镇，并通过政治考核与经济奖惩等激励措施推进重点项目的贯彻落实。
（2）检查督导逐步加密
中央政府将农村人居环境整治纳入中央环保督察的重要内容，不仅要求省、市、县三级政府建立督导机制，还规定各级政府要建立农村人居环境整治的台账。伴随着政策任务的逐级落实，检查督察的次数逐级增多。例如，S省为督促下级政府开展工作，不仅对所辖市、县开展一年两次的督察行动，还对工作落后的市、县开展专项督导工作。与之对应的是，市、县级政府以相同的方式向下施压，不断加大检查督导次数。为此，Z县政府还专门成立工作专班开展摸排督导工作，以乡镇为单位逐路、逐村地开展巡回督导。同时，该县还制定了“每周一督导、每周一调度、每周一通报”制度，规定各镇街每周上报农村人居环境整治工作的具体进展。此外，不定期的观摩评比活动也令乡镇主要领导在制定政策执行方案时不得不“打好提前量”。面对以“现场观摩、现场打分、现场整改”为主要形式的观摩评比活动，乡镇主要领导不仅要在观摩活动之前列出问题清单、在评比现场接受县级领导的检查验收，还要在现场评比之后完成督察整改任务。
（3）考核验收逐层加严
为有效地评估基层政策执行成效，S省政府专门成立了农村人居环境整治评估验收工作小组，并制定了相关的考核标准和验收办法。除了一年一次的考核验收之外，S省还以工作检查、群众满意度调查和第三方核查等形式评估市县工作，并定期对外公布考核验收结果。为了避免在迎检中出现问题，市、县级政府在省级验收考核来临前也相应地采取自查自纠活动。面对逐级追加的考核验收，Z县政府专门成立了督导考核专班，适时跟踪基层政府政策执行情况。例如，Z县在省级验收考核之前就多次组织迎检演练，提前验收检查各镇农村人居环境整治工作效果，对工作成效不明显的乡镇政府进行通报批评，而对进度快、完成率高的乡镇政府则给予表扬，并通过发放奖金的方式激发各镇开展农村人居环境整治工作的积极性。“到了重点检查的时候就要重点干，但是平时也必须干，因为不知道什么时候就来暗访了，不打招呼就给你拍照了。”（ZA-JW-20220308）
2.“加码”：乡镇主要领导的积极响应
面对逐级递增的政策压力，乡镇主要领导积极对“加码”作出回应，主动认领政策任务、提高执行标准并缩短执行时限，最终将政策压力传递至基层政策执行人员。
（1）主动认领政策任务
A镇主要领导积极响应上级政府下发的政治任务，专门成立了农村人居环境整治工作领导小组，同时，将此项政策纳入了该镇的阶段性“中心任务”。自此，该镇实施“乡镇领导牵头、驻村干部包村以及‘两委’成员入户”的政策执行模式。“项目之所以开展得这么快，是因为市里要求乡镇党委牵头，一下子上升到政治任务后不得不办。再加上镇上刚换了新的书记，在这个乡镇待上三年当然是想出点政绩。”（ZA-JD-20220312）为了更好地调动村庄完成任务的积极性，A镇的主要官员允许农村人居环境整治使用服务外包，各村可以雇佣一定数量的保洁人员从事垃圾清理、污水治理、墙体整治等具体工作。在乡镇主要领导的支持下，个别村庄还可以安排志愿者或由财政支持的低保户负责本村的垃圾清理与信息上报工作。此外，由于Z县的主要领导高度重视省级人居环境整治综合督导，A镇因而会在省级检查之前开展环境清洁专项行动，基层政策执行人员将逐村庄、无死角地进行拉网式排查，监督各村环境污染整治的具体工作。“乡镇干部也得下去检查，镇长和书记带队，每周六都要转一个社区，对各个村进行排名，哪里不行就扣村干部工资。”（ZA-JZ-20220310）
（2）主动提高政策标准
Z县不仅将此项政策的验收结果与乡镇党政领导班子的绩效考核相联系，还将考评结果作为村级单位项目安排、评先评优的重要依据。由于政策执行效果直接影响了乡镇主要领导的政绩和村庄日常运行补贴，因而A镇主要官员主动上调了S省规定的政策执行标准。例如，S省规定到2020年有95%以上的村庄实现农村生活垃圾无害化处理，但A镇主要领导却将此项标准提高到100%。“完成了常规工作，怎么能凸显你的能力呢？一定要超额完成。”（ZA-XW-20220215）为了更顺利地完成政策任务，A镇主要领导也进一步提高了项目补偿标准，不仅在省、市、县三级政府财政补贴的基础上增加了乡镇奖励，还将城乡建设用地“增减挂钩”所获土地收益、村庄整治增加耕地所得的占补平衡指标收益等用来支持农村环境整治。
（3）主动缩短执行期限
尽管S省级政府明确了农村人居环境整治的完成时限，但下级政府纷纷缩短政策执行时间，从而出现市、县、乡级政府“级级提速”的现象。在实际政策的执行过程中，S省明确要求在2020年之前分阶段完成任务，B市要求在2019年之前分阶段完成任务，Z县则要求在2018年之前全部完成任务。为跑好“最后一公里”，A镇主要官员在上级政府“提速”的基础上，进一步缩短了农村人居环境整治政策的执行期限，改造工作从财政拨款到实际执行只有半年的时间。“省里要求的是19年年底完成，市里就要求18年年底就得完成，到了县里就是要求17年年底完成，到了我们这里，就只有半年的时间来做了。”（ZA-XW-20220215）与此同时，A镇还对各村实施“月抽查、月通报、季普查”制度，对存在问题的或不能完成治理任务的村庄进行处罚，村干部与保洁人员的绩效工资也会因此受到影响。在上级督察来临之前，A镇党委书记与镇长还会亲自入户检查，按照工作进度对辖区内各村进行排名，通报批评排名靠后的村庄负责人并扣除其绩效工资。
3.“减码”：基层政策执行人员的策略回应
面对乡镇主要领导的进一步“加码”，基层政策执行人员无法在规定时间内完成更高标准的政策任务，纷纷采用“分类迎检”“缓落实”与政策“停摆”等策略行为加以应对。
（1）督查考核下的“分类迎检”
在农村人居环境整治政策的执行过程中，“层层加码”后的政策要求与基层治理实际不相契合。基层政策执行人员不仅要应对省级政府不打招呼、深入一线的督察检查，还要迎接市、县级政府组织的自查自纠行动。除此之外，乡镇主要领导还亲自部署政策执行方案，不仅明确了指挥工作的主管领导，还会亲自约谈工作不积极、不主动、推进力度不大的政策执行人员。
面对乡镇主要领导的进一步“加码”要求，基层政策执行人员不得不采用“分类迎检”的迂回策略加以应对。在省级检查验收之前，基层政策执行人员通常会顺应乡镇主要领导的赶超计划，提前整理好与此项政策相关的书面材料，从而更加灵活、有效地应对更上级政府的突击检查。在阶段性验收结束后，基层政策执行人员会立即撰写整改报告，并及时开展新一轮的督察整改工作。在乡镇政府的例行检查中，基层政策执行人员则按照政策要求开展入户调查工作，并定期汇报工作进度，以此回应乡镇官员的日常敦促。“有些领导确实不了解基层实际，基本上是拍脑袋决策，但真正到了基层以后，实际执行政策的人会遇到决策者不能估计到的问题，只能是根据自己的实际情况去调整、去迂回。”（ZA-XW-20220215）
（2）资金匮乏下的“缓落实”
在“国家支持补一块、省市县财政拿一块、政府债券筹一块、社会资本融一块、集体经济投一块、群众自筹掏一块”的资金筹集模式下，S省对每农户提供300元的财政补贴用于农村人居环境治理，并依托各地市、县级财政资金推动政策执行。Z县根据自身财力条件，按照不低于省级补助资金的同等标准进行补助。然而，各级财政资金只有在考核验收通过后才能逐级拨付，A镇基层政策执行人员在实际执行时仍面临着施工资金不足的困境。尽管A镇创造性地采用“财政补贴与村民垫付相结合”的办法，即先由村民垫付部分建设资金、待省级验收考核后再予以补偿，但村民配合自筹资金的难度仍然较大。“即使财政资金下来了，村民还要自己另外掏一部分钱，有些人就是不愿意，而且老百姓的生活习惯也是很难改变的。”(ZA-JW-20220315)因此，即使A镇基层政策执行人员期望在规定时间内完成任务，但在治理资金不足的情况下，也不得不采用“缓落实”方式加以应对。
（3）多重压力下的政策“停摆”
作为联结政府与社会的重要主体，基层政策执行人员不仅面临着繁重复杂的治理任务，还要回应社会公众的多重利益诉求。一方面，“预先垫付建设资金”的筹资方式大大增加了村民中途退出的潜在风险，而农村人居环境整治包含危房拆除、道路硬化、庭院改造等主要内容，这类“动土”政策通常会囿于乡村传统风俗而遭到村民抵触。另一方面，基层政策执行人员不仅要积极回应村民“合乎情理”的利益诉求，还会面临“条块分割”引发的部门协同难题。处于行政链条底端的基层政策执行人员无法有效调动上级职能部门的力量，因而不能有效地解决政策执行中的跨部门协调问题。因此，过度的赶超压力与过大的动员压力使得基层政策执行人员选择阶段性暂停政策执行。尽管受到乡镇主要领导的多次督促，A镇基层政策执行人员依然按照省级政府要求的验收时间按部就班完成任务。“都想往早里弄，但是会出现各种各样的完不成任务的情况，确实是有无法推进的因素，实在是完成不了了，干脆不再继续做了。”（ZA-JY-20220312）
综上所述，在农村人居环境整治政策的执行过程中，乡镇政府内部不同职级人员的执行行为有所不同。乡镇主要领导积极回应上级政府的政治动员、考核督导和检查验收，通过认领政策任务、提高补偿标准、缩短执行期限等方式进一步“加码”；而基层政策执行人员则通过分类迎检、“缓落实”及政策“停摆”等“减码”行为与之博弈。尽管乡镇主要领导与基层政策执行人员相互依赖、彼此牵制，但互动双方在实际执行中又保持着一定的独立性和灵活性，乡镇组织内部的人事互动呈现出一种复杂且微妙的“松散关联”关系。本文提到的“松散关联”主要是指，同一层级政府内部的不同职级人员之间的松散联结，体现为“上下分层”的人员结构与“显隐结合”的制度规范。由此可见，在科层制主导下的基层治理中，“松散关联”的组织运作方式引起了基层政策执行中的“加码”与“减码”行为。值得注意的是，在“时间紧、任务重、压力大”的执行情境下，乡镇政府内部不同职级人员的行为博弈有利于推动国家政策在基层社会的有效执行。有鉴于此，本文按照“组织张力-行为博弈-执行效果”的逻辑链条，基于对A镇农村人居环境整治政策执行的案例分析，建构了一个“乡镇政府内部不同职级人员策略互动”的分析框架（见图1）。
四、基层政策执行中“加码”与“减码”行为的生成逻辑
在基层政策执行过程中，乡镇政府内部的问责失衡、激励偏差、动员失调以及情感疏离等多重组织张力，引起了乡镇主要官员的“加码”与基层政策执行人员的“减码”行为。进而，乡镇政府内部不同职级人员之间的互动博弈，推动了公共政策的有效执行。
（一）问责失衡：上下有别的目标责任
在中国多层级治理模式下，上级领导对下级部门具有绝对的“控制权”，且能依托个人权威整合资源并督促所辖部门完成治理任务。因此，上级政府既可以通过权威推动、目标管理等方式分摊任务指标，又可以通过人格化问责、情感治理等方式保证政令畅通。
在乡镇政府内部，不同职级人员之间的目标设置、权责关系以及责任风险有所不同。合理的目标设置既是目标考核的前提，也是官员问责的重要依据。对于乡镇主要领导而言，他们遵循正式的官僚程序，受上级政府领导并对上级官员负责。在推行“时间紧、任务重、压力大”的政策时，上级政府通常将治理责任压实至乡镇主要领导个人，并对未按时完成任务的领导干部进行问责。因此，对于“惟上负责”的乡镇主要领导而言，他们倾向于听从上级领导的安排，在目标细化的过程中积极迎合上级的“指挥棒”，并通过进一步“加码”的方式督促下属完成治理任务。与之对应的是，处在行政权力末端的基层政策执行人员，不仅要承接上级政府摊派的常规任务，还要被动接受乡镇主要领导“加码”后的工作指标。然而，这种过高的任务要求令基层政策执行人员的工作量远大于原有的政策目标，也使其承担着更高的问责风险。尽管他们并不认同乡镇主要领导的“加码”行为，但基于自身职责又不得不推行政策。因此，在实际执行中，“权威小、责任重”的基层政策执行人员遵循要求更低的省级政策方案。
值得注意的是，基层政策执行中的“加码”与“减码”行为，不仅有利于乡镇主要领导及时纠正政策执行偏差，也减轻了基层政策执行人员的工作负担与问责压力，从而在一定程度上推动了基层政策的有效执行。一方面，乡镇主要领导通过“加码”向上级政府“邀功”的同时，也为矫正基层政策执行偏差预留了弹性空间，以此避免因执行波动而带来的意外后果。另一方面，基层政策执行人员的“减码”行为并非出于主观意愿的“为官不为”，而是基于政治问责的一种灵活应对。“遵循最高级指令”有利于基层政策执行人员转移问责风险，使其在“责任兜底”的情况下灵活、高效地完成治理任务。
（二）激励偏差：显隐结合的晋升激励
在中国特色的组织结构中，上级党委掌管下级官员的人事任免权，构成了上级推动下级完成重点任务的权威基础。在乡镇组织的内部运作中，既有一系列固有的、稳定的科层规则发挥作用，又演变出一套非正式的、在地化的惯例与之配合。这种显隐结合的晋升激励，使得乡镇政府内部不同职级人员的行为发生异化。
在乡镇政府内部，不同职级的行政人员的晋升渠道和提拔机会有所不同。除了传统的干部选拔任用制度之外，以部门权力、部门财力、工作难度为主要内容的晋升资源也能有效激励基层官员。同时，各个乡镇之间的经济状况、资源禀赋、地理位置有所不同，不同乡镇的主要领导在横向分管权力与纵向调任空间上也存在一种微妙差异。这种隐性晋升阶梯助长了乡镇主要领导的“加码”冲动。与之对应的是，在“科层天花板”的影响下，基层政策执行人员的晋升渠道单一、提拔时间漫长、晋升机会渺茫，且先来后到、按资排辈等“默会知识”也使其难以在短时间内升迁到主要领导职位。同时，身处基层一线的政策执行人员不仅包括公务员，还存在大量的事业编人员与编外人员，身份不同使其在职位晋升和经济待遇上存在差异性。在晋升机会有限、经济激励不足等情况下，基层政策执行人员极易产生“职业倦怠”，从而在政策执行中表现出“减码”行为。
在乡镇组织的运转过程中，“强”激励下的乡镇主要领导倾向于超额完成任务，并凭借“加码”行为获取晋升优势；而“弱”激励下的基层政策执行人员则通过“减码”方式完成常规任务。对于乡镇主要领导而言，常规工作的完成并不能体现他们的努力程度与领导才能，只有通过创新工作方式、超额完成任务、打造典型示范等“加码”方式，才能有效地向上级传递政绩信号。创新政策工具、改进工作方法、“树标杆”等行为策略，反而有助于基层政策执行人员创造性地解决执行过程中的问题、协调各方主体利益，并使政策内容更加符合基层治理实际。对于基层政策执行人员而言，尽管他们缺乏晋升的机会，但基于自身职责仍能积极推行政策，同时，“迂回”“停摆”等“减码”策略也能在一定程度上规避上级“加码”带来的干扰，从而推进政策平稳有序执行。
（三）动员失调：上下分层的制度约束
乡镇政府内部存在上下分层的制度约束与动员路径。尽管乡镇主要领导与基层政策执行人员同处科层体制之内，但二者在实际工作中面临的制度约束与动员压力有所不同。乡镇主要领导除了管理好本级行政单位的日常事务之外，还要向上级政府的主管领导直接负责，而身处基层一线的政策执行人员则面临着社会动员不足、部门协同不畅、治理资源有限等执行压力。
“加码”体现了乡镇主要领导对纵向权威的响应。上级政府通过政治动员、考核激励、检查督察等方式向乡镇主要领导施压，使其置身于科层规则的约束之下。请示报告制度引发了乡镇主要领导的“加码”行为。作为一项下行上知的制度安排，请示报告制度是上下级政府间传递政策信息的重要途径，也是维护党中央权威和集中统一领导的制度实现形式。这项制度要求下级政府无论是事前请示、事中咨询，还是事后汇报阶段，都需要事先了解基层治理的实际情况，因而在一定程度上倒逼了乡镇主要领导“打好提前量”。与之不同的是，基层政策执行人员主要开展社会动员工作，但正式的规则程序难免会受到乡村社会中的“人情”的影响，乡村文化习俗中的非理性因素也会阻碍基层政策执行。同时，即使他们具有一定的基层治理经验，也不能摆脱治理资金不足、部门协同不畅等执行困境。尤为重要的是，农村人居环境整治工作由农业农村部门牵头，但从农业办公室到农业农村局的转变，削弱了牵头者的势能优势，对同级职能部门缺乏足够的影响力和支配性。因此，对接农村工作的基层政策执行人员，既得不到上级职能部门的指导，又面临乡镇主要领导的过度动员，不得不策略性地选择“减码”。
面对不同的制度约束与动员路径，乡镇主要领导与基层政策执行人员表现出不同的执行行为，但二者之间的互动博弈却有利于推动基层政策的执行。一方面，乡镇主要领导通过“缩短执行期限”“提高执行标准”等“加码”行为，“向上”能赢得县级政府的注意力并获取一定的治理资源，“向下”则能进一步施加政策压力，引起基层政策执行人员的重视。不同的是，在县级政府的支持下，各职能部门能积极参与协作并有效整合资源，减轻因部门协同不畅而产生的执行阻力。另一方面，基层政策执行人员不仅遵守正式的规则程序，也掌握一定的非正式治理资源。例如，“分类迎检”“缓落实”等“减码”行为，作为正式制度与非正式程序有机结合的产物，促使基层政策执行人员机动灵活地转译文本政策、调整政策内容、改进执行方式，以此推动基层政策执行。
（四）情感疏离：“涓滴”效应下的心理距离
在基层政策执行过程中，乡镇主要领导既扮演着基层政策执行人员的领导角色，又作为更高层级领导的下属身份而存在。然而，尽管乡镇主要领导在与上级和下属的互动中都保持着紧密联系，但他们和上级官员的社会交换和情感互动，与他们和基层政策执行人员的互动关系有所差异。
通过“涓滴”效应可知，上级官员的感知、态度和行为通过科层体制层层向下渗透，最终会引发下级官员相同的感知、态度和行为。并且，这种效应往往通过社会学习机制得以实现。在乡镇组织中不难发现，乡镇主要领导倾向于将上级官员当作榜样，他们主动学习和模仿上级官员的态度和行为，并用同样的方式对待基层政策执行人员。例如，A镇主要领导主动效仿上级官员的“加码”行为并进一步“加码”。值得注意的是，上下级之间的社会交换调节了“涓滴”效应的强度。对于乡镇主要领导而言，高质量的上下级社会交换意味着他们将获得更多的互动机会。为此，他们更愿意花时间和精力去揣摩上级官员行为所传达的信息，并据此不断调整自身行为。然而，基层政策执行人员直接与社会公众互动并实际推动政策执行，因而较少地思考乡镇主要领导的行为意图，更不会以此作为自身的行动指南。
与此同时，由于权威分配而产生的心理距离被称为“心理位差”，这种差距不仅是不同层级政府的上下级官员的心理上的反应，也常见于同一层级政府的不同职级的人员之间。在基层政府内部，乡镇主要领导的行政级别相对较高、掌握着更多的行政资源与政策信息，往往会形成居高临下的“心理上位”，而行政级别较低的基层政策执行人员则容易因为行政等级、权力分配的差异而产生拘束谨慎的“心理下位”。这种“心理位差”容易使基层政策执行人员与乡镇主要领导之间产生情感疏离甚至是隐形冲突，从而引发了“上行下不效”的差异化行为。此外，上下级官员之间的情感交流往往是一种“亲疏有别”的互动行为。乡镇主要领导只能影响与其关系紧密的基层政策执行人员而非全部下属，且二者之间的良性互动仍然需要互惠机制加以维系。
值得注意的是，乡镇主要领导与基层政策执行人员在“加码”与“减码”的互动博弈中增进了彼此之间的联系，通过多次互动反馈与沟通协商，逐渐搭建起相互影响、彼此依赖的信任机制。进而，随着不同职级人员之间的社会交换日益增多、互动质量不断提升及情感联结日渐紧密，乡镇政府内部逐渐形成一个频繁互动协商、共同推进政策执行的共同体。由此，在推进政策执行的过程中，乡镇主要领导与基层政策执行人员不断增进政策认同、明晰执行路径，灵活自如地调整执行方式的松紧、执行节奏的快慢，并在实际执行中实现多重目标的动态平衡。
综上所述，乡镇政府内部的权责失衡、激励偏差、动员失调、情感疏离等多重组织张力，引起了基层政策执行中的“加码”与“减码”行为。这种互动博弈修正了乡镇组织中的目标责任、晋升激励、政策动员、情感联结等运作机制，在一定程度上推动了基层政策的有效执行（见图2）。首先，在问责失衡的组织张力下，“惟上负责”的乡镇主要领导顺应上级政府的“加码”要求，“权微任重”的基层政策执行人员则借助“最高级指令”来“减码”，二者之间的博弈为基层政策执行提供了一个弹性的纠错容错空间；其次，显性的干部选拔制度与隐性的晋升阶梯助长了乡镇主要领导的“加码”冲动，而“科级天花板”与“默会知识”则使基层政策执行人员“减码”，但在“加码”与“减码”的对弈中，基层政策执行方式得以创新，政策执行过程日趋平稳；再次，下行上知的请示报告与自上而下的政治动员引致乡镇主要领导“加码”，而基层政策执行人员灵活运用非正式规则，并依托“减码”行为化解执行压力与执行阻力；最后，乡镇政府内部的社会交换和情感互动有所不同，引致了乡镇主要领导和基层政策执行人员之间的“加码”与“减码”行为，但二者在互动过程中重构起互惠信任机制，形成一个高度协作的政策执行共同体。
五、结语与讨论
（一）结语
本文以“组织张力-行为博弈-执行效果”为逻辑主线，深描A镇农村人居环境整治政策执行过程。在案例分析的基础上，本文归纳出“乡镇政府内部不同职级人员策略互动”的分析框架，对基层政策执行中的“加码”与“减码”行为进行理论分析。具体而言，在层级制的投影之下，国家政策的传递通常伴随任务指标的“加码”与执行时限的压缩。为保证农村人居环境整治政策的贯彻落实，乡镇主要领导积极响应上级政府的“加码”指令，通过主动认领任务、提高补偿标准、缩短执行时限等方式进一步“加码”。然而，在乡镇主要领导的过度施压下，基层政策执行人员通过分类迎检、缓落实、政策“停摆”等“减码”行为加以应对，在实际执行中遵循省级政策要求而非乡镇主要领导的口头指令，乡镇组织内部不同职级人员的政策执行行为有所不同。
乡镇主要领导与基层政策执行人员之间的行为异化受到多重组织张力的影响。一方面，乡镇组织内部的问责失衡与激励偏差影响基层政策执行行为。乡镇主要领导不仅要管理好本级单位的行政人员，还要对上级政府的主管领导直接负责。他们在日常工作中更加看重政治资源的获取与自身职位的晋升。“打好提前量”恰好成为乡镇主要领导推进政策执行的一种治理手段。他们的“加码”行为既积极响应自上而下的压力传导，又为自身职位晋升赢得更多的政治资本。另一方面，政策动员与情感联结的差异性诱发了基层政府内部不同职级人员的行为异化。基层政策执行人员不仅要接受乡镇主要领导的支配，还要尽力满足社会公众的利益诉求，但乡镇主要官员的进一步“加码”则可能超出他们的执行限度。在晋升空间有限、治理资源有限、协同矛盾突出等问题的制约下，以增质、提速为主要内容的“加码”意味着治理难度的升级与行政负担的加重，不堪重负的基层政策执行人员不得不通过灵活的“减码”方式推进政策执行。同时，在中国乡镇政府内部的人事互动中，乡镇主要领导与上级官员的情感交流和社会交换更为密切，他们在政策执行中主动学习和模仿上级官员的态度和行为，从而产生进一步“加码”的冲动。对于基层政策执行人员而言，他们更多地与社会公众进行互动并侧重于具体任务的推进，较少地揣摩乡镇主要领导的行为意图，并由于“心理位差”的存在而与之产生一定程度的情感疏离，从而在政策执行中倾向于“减码”。
乡镇主要领导与基层政策执行人员之间的行为博弈，在一定程度上推动了基层政策的有效执行。从目标责任机制上看，基层政策执行中的“加码”与“减码”行为，不仅为乡镇主要领导预留了纠错容错空间，也为基层政策执行人员转移责任风险提供了契机，有利于弥合权责失衡带来的执行不力的问题。从晋升激励机制上看，乡镇政府内部不同职级人员之间的博弈，既激发了乡镇主要领导在政策执行中的能动性与创造力，也推动了基层政策执行人员协调多方主体利益，有效化解激励偏差导致的执行力不足问题，推动基层政策执行的平稳有序。从压力传导机制上看，在“加码”与“减码”的博弈过程中，乡镇主要领导与基层政策执行人员灵活运用正式制度与非正式规范，有效缓和过度政治动员、部门协同不畅、治理资源不足等执行问题，实现了乡镇政府内部、乡镇政府与基层社会之间的良性互动。从情感联结机制上看，乡镇主要领导与基层政策执行人员在互动博弈的过程中，降低了信息沟通成本、重构了互惠信任机制，提高了政策执行效率。
（二）讨论：“松散关联”下的执行效果
从乡镇组织内部运作的视角看，乡镇政府内部的主要领导与政策执行人员之间并非是刚性的“命令-服从”关系，而是呈现出一种相互牵制、彼此配合的“松散关联”关系。科层制规则固然发挥着主导作用，但在“松散关联”的组织运作中，纵向权威配置在乡镇政府内部可能会发生异化。自上而下的行政控制在层级政府间颇为有效，但在乡镇政府内部可能会有所削弱。作为链接国家与社会的最低层级组织，乡镇政府在基层政策执行中存在一定的灵活性和自主性，而身处基层一线的政策执行人员也拥有一定程度的自由裁量权，他们在政策执行中具有变通执行的能力和契机，从而产生同一组织内部不同政策执行行为的结果。与此同时，乡镇主要领导既与基层政策执行人员保持距离，又与其维持紧密关系，二者之间的情感交流与社会交换随着组织情境和人员特性的改变而动态变化。
“松散关联”的组织运行方式增进了乡镇组织内部不同行动主体之间的互动博弈，并在一定程度上推动了基层政策的有效执行。“加码”与“减码”不仅是乡镇政府内部的不同职级行政人员之间的策略互动，也是基层政策执行过程中的一种权力运作方式。从表面上看，“加码”是乡镇主要领导基于晋升需要而表现出的一种非正式行动，并进一步加大了基层政策执行人员的执行压力；但在实际运作中，这种“加码”既有力地承接了上级政府下发的治理任务，又能在下达指令时根据基层执行实际调整任务指标，从而避免政策冲突所带来的执行阻滞。因此，乡镇主要官员的适度“加码”有利于调和政策压力与执行能力之间的张力。与此同时，基层政策执行人员的策略性“减码”也并未游离于行政规则之外，而是在现有组织结构及制度规则下的一种灵活变通。在实际政策执行中，策略性“减码”不仅有利于化解自上而下的政策压力，还有助于身处基层一线的基层政策执行人员灵活、高效地回应公众需求，从而进一步减轻来自乡土社会的执行阻力。最终，乡镇主要领导与基层政策执行人员之间的策略互动，使得基层政策执行达成一种相对稳定的动态平衡。
基层政策执行中的“加码”与“减码”反映了正式与非正式制度在基层治理中的相互依存，也体现了国家权威与有效治理之间的张力。需要说明的是，本文仅对S省某县的单个乡镇政府的政策执行行为展开了研究，其权力运作方式难免受到地方文化的影响。因此，本文关于基层政策执行行为的研究还需要更多实证资料的支持，其部分观点还需要进一步探讨。与此同时，对于同一组织内部不同职级行政人员的执行行为的研究，还应该从组织社会学的视角加以解释。如何提高基层政策执行能力，以及如何进一步弥合基层政策执行主体之间的行为差异，也是后续研究中需要关注的问题。