作者简介：肖滨，中山大学政治与公共事务管理学院教授；郑凯，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生

文献来源：《吉林大学社会科学学报》2025年第3期

摘要：基层治理是国家治理的基石，但由于组织资源和组织任务的不匹配，导致基层陷入“小马拉大车”的结构性困局。现有研究呈现了基层破解这一难题的多种“整合”路径，但是对“整合”背后更深层次的理论逻辑缺乏深入的挖掘。从权力理论出发，构建“领导权－治理权”的分析框架，可以清晰地呈现基层破解“小马拉大车”困局的整合过程以及这一过程的理论逻辑。以A街道为典型案例的深入分析发现：1）基层党组织是整合的核心主体，基层之所以能够在资源有限的情境下实现超负荷运转，其核心奥义就在于党的领导；2）整合的过程是领导权的强化以及领导权对治理权的统领，街道党工委通过多种机制强化对基层站所和基层自治组织的领导，实现了治理权的统合；3）整合的结果是基层治理结构的重塑，领导权对治理权的统合形成了以街道党工委为轴心、以基层站所和街道科室为中间层、以基层自治组织为底层的圈层结构；4）领导权对治理权支配的强制性是整合过程得以实现的重要保证。

关键词：基层治理；轴心整合圈层；领导权-治理权；结构重塑

基层治理是国家治理的基石，“基础不牢，地动山摇”，加强基层政权建设是推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的基础性工程。如果将基层置于整个国家治理的结构之中，基层处于国家与社会的交界面，是国家政权与基层社会的直接连接点。一方面，基层处于国家科层体系的末梢，承担着上级政权体系自上而下层层下达的治理任务；另一方面，基层政权又处于基层社会之上，承担着对基层社会的整合与治理任务，有学者将基层政权所处的结构归纳为“在压力型科层制与乡土社会之间”。作为连接国家科层体系和基层社会的“枢纽”，基层在国家治理体系中发挥着十分重要的作用。

相较于其他层级，基层在组织设置和权力配置上存在着先天不足。在当前的“五级政府”建制中，区县一级是拥有相对完整的组织设置和权力配置的最低层级，作为基层的乡镇或街道“一直以来都未成为一级完备的政权体系，不具备完整的政府功能”。另外，相较于上级行政组织可以将治理任务和治理压力以行政命令的方式转嫁给下级行政组织，基层处于国家科层体系的末梢，居于最低的行政层级，没有可以承接治理任务的下级行政组织。而在日常中，基层却要承担辖区内几乎全部的治理任务，这毫无疑问使得基层陷入权责不对等的困局之中。

以一个街道为例能够更为清晰地呈现出基层面临的治理难题。在街道一级，街道办事处是区政府的派出机关，承担着整个街道辖区的治理职责，在街道办事处之外还设有５个区职能部门派出站所——司法所、派出所、规划和自然资源所（以下简称“规自所”）、市场监管所（以下简称“市场所”）和税务所，基层站所的组织关系并不隶属于街道。与此同时，改革开放后农村人民公社体制和城市单位制的解体以及90年代末期基层自治制度的实行，基层自治组织与乡镇、街道之间的直接领导关系转变为指导关系，传统的以行政命令的方式将治理任务派发至群众自治组织的制度基础不复存在。但在日常运作中，街道却要承担辖区内整体性的治理任务，例如治安工作中的警情压减任务、市场监管工作中的打假任务、土地资源监管中的违法用地任务等，街道同样作为被考核的对象需要承担相应的责任和压力。

如果做一个形象的比喻，基层治理主体在当前的制度框架下，面对繁重的任务和责任就是一匹“小马”拉一辆“大车”。“小马拉大车”，顾名思义就是指人或组织做出超出自己能力范围之外的事情。在当前的制度框架下，基层一方面未拥有完备的组织设置和权力配置，另一方面基层自治制度的实行改变了基层与群众自治组织之间的领导关系，面对全面、繁重、复杂的治理任务，基层呈现“小马拉大车”的结构性特征。但长期以来，基层仍然能够持续超负荷运转。这一充满悖论性的经验现象不禁引发我们的思考，在组织资源与组织任务不匹配的情境下基层治理主体为什么仍然能够持续超负荷运转？这是本文关注的核心问题。

一、文献综述、案例选择与分析框架

（一）文献综述

针对上述问题，学者们通过对基层治理实践的观察，发现基层治理主体通过多种方式实现对治理资源的整合以匹配繁重的治理任务。

其一是行政整合论，也就是行政组织内部的资源整合。从组织视角研究的学者们注意到基层政府为了破除组织资源和组织任务不匹配的问题，采取组织资源在空间或时间上的临时性重组，从而将有限的组织资源集中起来，完成某项临时性、阶段性、突发性的任务。一是通过运动式治理的方式阶段性集中资源和力量来完成非常规性任务，实现组织资源在时间维度的临时性重组，以弥合组织资源与组织任务之间的紧张性。二是通过组织资源在空间维度的重组，以设立议事协调机构的方式有效调配组织资源，发挥集中力量办大事的优势，完成特定的组织任务。除此之外，“指挥部”、“工作专班”等也成为整合行政资源的重要组织形式。

其二是国家整合论，即以国家为中心对社会资源的整合。为了应对治理压力加大而正式治理资源匮乏的困境，面对离散且隐蔽的非正式治理资源，基层治理主体在多重挤压下不得不运用组织化的动员手段，通过利益的链条，将权威嵌入非正式治理资源领域并最终实现对其组织化的整合。例如，“新经纪机制”就构建了国家整合社会资源的一种路径，新经纪机制是由乡贤理事会通过由宗族认同、资源支配和体制合法性构成的“复合型权威”嵌入从而建立起一套地方调节机制，实现基层社会与国家权力在乡村场域的互信和资源共享。与此同时，基层通过一系列工作制度如乡镇领导挂村制度、驻村工作队制度以及驻村干部“三同”制度等嵌入村庄社会，通过反科层化的技术运作，突破官僚制行政的束缚，实现从“悬浮”到“嵌入”的治理转型，实现国家对社会资源的整合，进而提升基层治理的能力。

其三是政党整合论，指的是以政党为中心的全面资源整合，既包括对行政资源的整合也包括对社会资源的整合。基层行政部门明显带有科层体制的弱点和缺陷，使得它无法完成基层治理中的某些重要事务。作为执政党的共产党依托自身的组织权威对多元治理主体进行政治、组织和思想领导，并通过组织机制渗透进政府部门，通过组织整合的方式将分散的治理资源整合起来，从而实现治理目标。执政党通过发挥组织和政治优势，依托政治整合功能和社会整合功能，促进治理与服务的有效融合，在基层治理场域形成了一种强调政党引领的“超行政治理”模式。除此之外，执政党还通过机制创新实现对资源的整合。例如，以“片线结合”的方式增设内部机构与重新配置干部形成人与事、人与人的有效结合，以新生机制增强原有体制的弹性，提升基层治理的有效性、回应性与适应性，从而以较低的成本推进基层治理现代化。

现有文献从行政组织整合、国家整合和政党整合三个层面展现了基层如何通过“整合”的方式，对有限的、分散的治理资源进行聚集，以匹配繁重、复杂的治理任务。聚焦“整合”这一核心概念可以发现，有三个问题贯穿整合的全过程：一是谁来整合，二是通过什么方式整合，三是为什么可以整合？现有文献多聚焦前两个问题，呈现了基层资源整合的丰富实践及其对基层治理的影响，但是对“为什么可以整合”这一核心问题的关注却很少。

具体说来，行政整合论虽然呈现了行政组织内部资源聚集的方式，但是组织资源由“零”到“整”的过程中由谁来主导，又为什么可以实现？同样的，国家整合论较为清晰地呈现了整合的主体以及整合的机制，但是国家凭借什么实现了对社会资源的整合？政党整合论虽然从经验上呈现了执政党的政治优势和组织优势是执政党能够进行资源整合的基础，但是政治优势、组织优势究竟为何？政党整合论并没有作出清晰的阐释。基于此，本文将通过对一个街道的深入观察，围绕谁来整合、整合方式是什么、凭借什么实现整合这三个问题，试图呈现在治理资源和治理任务不匹配的情境下资源和主体整合的全过程。

（二）案例选择

为了更好地回答基层是如何在组织资源与组织任务不匹配的情况下仍然能够持续超负荷运转——也就是小马何以拉动大车这一核心问题，本研究采取个案研究的方法，选取广州市A街道作为典型案例进行描述与解释。这里需要对案例的选取做两点说明。

一是街道能否代表基层。根据《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相关规定，乡镇是最低层级的政权设置，而街道则是市辖区或不设区的市人民政府设立的派出机关，并不是一级政权组织。虽然从法理上来讲，街道并非一级政权组织，但在现实运作中，与农村的乡镇政权相对应，在城市实际承担基层政权职能的就是街道。A街道所在的区共有4个镇、20个街道，区政府对乡镇和街道并未区别对待，A街道的党工委书记之前担任过临近镇的党委书记，她也表示，镇里的工作与街道的工作并无本质差异。因此，虽然在法理上街道不属于一级政权组织，但在现实中，街道确实在城市中承担着基层政权的职能。

二是为什么选择A街道？与定量研究追求样本的代表性不同，案例研究中对研究对象的选择遵循的是典型性原则，“即是说，个案样本集中了某一类型现象的本质、特征、属性或变量”。之所以选择A街道作为分析对象，是因为其具有“小马拉大车”的典型特征。A街道辖区总面积17.72平方公里，下辖6个经济联社、9个村改居、６个独立社区，总人口约16.9万人。作为区政府的派出机关，区政府为A街道配备了公务员编制43个、事业编制34个，编制内人员共计77人。只有77个编制却要面对17.72平方公里、16.9万人口的辖区。与此同时，由于在组织设置上５个区政府派出机构并不隶属于街道，治安管理权、土地执法权、市场管理权等关键权力并不在街道手中，在现实运作中，A街道面临着“官少民多、人少事多、权小责多”的困局。很显然，A街道具备了“小马拉大车”的典型特征。自2014年建立以来，A街道实现地区生产总值连续近十年的增长，地区生产总值由2014年的38.52亿元增长至2022年的67.57亿元。与此同时，随着城市化进程的不断推进，A街道的常住人口急剧增加，总人口由2014年的６万多人增长到2022年的16.9万人。面临如此繁重的社会治理压力，A街道却能够维持社会秩序的长期稳定。自2014年以来，A街道未发生重大群体性事件，同时在社区和经济联社的２次基层自治组织换届选举中，均实现了组织意向人选的100％当选。在组织资源和组织任务不匹配的情境下，A街道仍然能够实现经济的持续发展和社会秩序的长期稳定。上述经验事实表明，在治理任务和治理资源不匹配的情境下，A街道这匹“小马”仍然能够拉动“大车”。正是基于此，本研究选取A街道作为分析对象。

（三）分析框架

如前文所述，现有研究大多关注基层治理中整合的主体和整合的机制，而对于“凭借什么得以整合”这一问题缺少深入的回答。本文试图从权力的视角切入，全面呈现基层在面对治理资源和治理任务不匹配的情境下是如何应对的。根据韦伯对权力的经典定义：“权力意指行动者在一个社会关系中，可以排除抗拒以贯彻其意志的机会。”也就是说，权力有三个核心的特征：一是主体性，即权力有明确的主体；二是过程性，也就是权力有具体的实施过程；三是强制性，权力并不以被实施对象的意志为转移。而之所以选择权力的视角正是基于权力的三个特征：一是权力的主体性能够明确“由谁来整合”；二是权力的过程性能清晰呈现整合的方式和过程；三是权力的强制性能够解释整合何以实现。

马克思主义国家理论依据权力的功能将国家权力分为两个维度，即行使政治统治职能的领导权和行使社会管理职能的治理权。孙中山先生也曾对权力作了“政权”和“治权”的划分：集合众人之事的大力量，便叫作政权；集合管理众人之事的大力量便叫作治权。结合中国党政体制的基本结构和特征，国家权力可以划分为领导权和治理权，领导权体现为“党的全面领导”，其核心是政治支配，作为一种支配性权力，“领导权支配其他所有权力，包括治理权”。治理权则体现为“国家解决公共问题、处理公共事务、进行公共管理的权力”。换言之，治理权是处理具体事务的权力，而领导权则是“统领其他权力的权力”，即支配治理权的权力。

从“领导权－治理权”的理论框架来看，基层所面临的“小马拉大车”困局源于治理权的分散化：一是科层体系内部非完全性授权带来的国家治理权在基层的分散化，具体而言就是在乡镇、街道层面，上级政府在乡镇政府或街道办事处之外设立了基层站所，导致国家体系内部的治理权在基层呈现分散化的特征；二是随着基层自治制度的推行，掌握治理权的主体不仅仅限于国家科层组织，基层自治组织同样拥有一定的治理权，这进一步导致基层治理权的分散化。

通过对A街道的观察我们发现，街道这匹“小马”之所以能够拉动“大车”，是因为在现实运作中，作为权力轴心的街道党工委以“轴心整合圈层”的方式将离散化的多元治理者整合起来，实现了领导权对分散的治理权的统合，进而实现了“小马”向“强马”的转变。如上文所述，要实现“小马拉动大车”就必须强化以街道党工委为中心的政治权威，强化对基层站所的领导，强化对基层自治组织的领导。而在邹谠先生看来，中国政治的基本结构就是以中国共产党为轴心的纵向“金字塔”结构和横向“同心圆”结构的叠加。我们可以将这一结构称之为“复合金字塔结构”，在这一结构中，纵向上“党的领导权向上集中到顶，又一直向下延伸到底”，横向上“党的领导权从圆心出发，扩展、覆盖到围绕同心圆的所有圈层”。更具体而言，这个结构由三个要素构成：一是以党的领导权为中心的权力轴心；二是横向上党组织与基层站所等组织形成的“同心圆”结构；三是纵向上街道与基层自治组织之间形成的“层级”结构。从结构上来看，“小马”向“强马”转变的过程事实上就是“以轴心整合圈层”的过程。

首先是“轴”（见图1），在街道层面，街道党工委居于这条“轴”的顶端，通过党组织自上而下的嵌入机制和自下而上的权力集中机制，党的领导贯穿于基层治理的各个组织之中，确立“党”在基层治理中的领导地位，实现领导权的全面强化。这为治理主体和治理资源的整合奠定了坚实的组织基础。

其次是“圈”，街道党工委通过建立委员会制、人事建议、副职联系等机制（见图2），实现领导权对决策权的收拢、人事权的介入和事权的收拢，强化对基层站所的领导，也就是强化党的领导权对治理权的支配，把分散在“条”上的治理权收拢到“块”上。

最后是“层”，街道党工委通过驻点领导、纪检监察、绩效考核等方式（见图2），实现领导权对执行权、监督权和考核权的集中，强化对基层自治组织的领导，将分散在基层自治组织中的治理权吸纳进国家体系之中，实现治理权的全面统合。

从领导权－治理权的理论视角来看，基层之所以在资源和任务不匹配的情境下仍然能够超负荷运转，是因为在现实运作中，基层在全面加强党的领导、确立党的领导轴心地位的基础上，通过多重机制将基层站所、基层自治组织等治理主体有机整合起来，实现了权威的统一、“条－块”的协同和“国家－社会”的整合。领导权的强化和治理权的整合使基层治理主体实现了从“小马”向“强马”的转变，进而使“小马拉动大车”成为可能。

二、领导权的全面强化：从点到线到面

自改革开放以来，后全能主义时期最显著的变化是整体权力结构的离散化，也就是从“单极权力结构”向“三极权力结构”的变迁。更确切地说，是经济领域和社会领域从政治领域夺取经济权力和社会权力的过程。其结果就是经济领域和社会领域的自主性逐步提高，它们的权力也逐渐形成。沈大伟将这一进程概括为中国共产党的“收缩”。与前期党组织边界不断收缩的趋势恰恰相反，自党的十八大以来，党组织不断向社会组织、经济组织延伸，进一步强化党组织在治理体系中的领导地位。

（一）领导权在“点”上的集中：党工委书记领导地位的强化

如果说街道党工委居于基层治理体系的中心位置，那么党工委书记则是这个中心的“圆心”。从党的十八大以来，党内组织生活逐步规范化、制度化，在观察中我们发现，组织生活会的开展为树立党工委书记的权威起到了十分重要的作用。党工委层面的“三会”主要包括理论学习会、党风廉政建设分析会和民主生活会。例如，在党风廉政建设分析会上，所有参会的街道副处级以上领导需要对照党风廉政建设的文件要求，向党工委汇报自身和分管线口在党风廉政建设方面存在的问题以及接下来的整改方向，而实质上就是在向党工委书记做自我批评，分析自身和分管线口存在的问题，这无疑增强了党工委书记的领导权威。与此同时，在权力方面，党工委书记在人事安排和重大事项决策等方面拥有相较于其他党工委委员更高的权力。在人事安排方面，街道层面的所有人事工作都经由党工委书记召集的“书记会”先行讨论后再上党工委会，党工委书记的动议是进入党工委会讨论的前置条件。而所有事项的呈批中，党工委书记是最后签批人，也就是说，党工委书记拥有最终决定的权力。

（二）领导权在“线”上的贯穿：党工委领导地位的强化

领导权在“线”上的贯穿体现在两个方面：一是党工委的领导贯穿基层治理场域中的各类组织。在2020年的机构改革三定方案中，明确了街道党工委在基层治理中的地位：街道党工委统一领导本级政权机关、群团组织、其他各类组织以及社区党组织，统筹使用各类资源。该条规定明确了街道党工委与其他组织之间的权力关系，包括党工委与街道办事处、基层站所、基层自治组织等。二是党工委的领导贯穿基层治理的各领域。《A街党工委会议事规则》明确规定，全街范围内的政治、经济、文化、社会、生态等方面的重大事项决策、民生问题和社会稳定问题、街管干部任免、重大工程项目安排、大额资金使用等事项都需经过党工委会的议决。可以说，党工委会是全街道范围内决策权最广、级别最高的会议。

（三）领导权在“面”上的拓展：党组织领导地位的强化

党组织领导地位的强化主要体现在党组织与辖区内各类组织之间的关系上，在街道层面，党组织通过“一肩挑”“非公党建”“三大机制”等机制强化党组织的领导。一是通过全面推行基层党组织负责人和基层自治组织负责人“一肩挑”，强化党对基层自治组织的领导。目前A街道的６个经济联社和15个社区全部实现“一肩挑”，党组织班子成员和基层自治组织班子成员交叉任职比例达100％。二是通过“非公党建”，强化党组织对非公企业和社会组织的领导。A街道按照单独组建、选派组建、联合组建等方式，加大“两新”党组织组建力度，实现应建已建率和覆盖率达到100％。三是通过推行“三大机制”，强化党组织对驻地单位的领导。2022年，A街道全面推行“三大”机制，即在镇街建立“大党（工）委”，在村（联社）建立“大党委”，在经济社建立“大支部”。以“大党工委”为例，由A街党工委书记担任“大党工委书记”，驻街的国有企业、高校、区直事业单位的负责人为委员，“三大机制”的建立延伸了党组织的触角。

从党工委书记、党工委到党组织，近年来一系列加强党的建设的措施在不断强化党的领导权。从“点”上来看，党的领导权向党组织书记集中，从“线”上来看，党的领导权贯穿于基层治理的全过程，从“面”上来看，党的领导权覆盖基层的各领域。党的领导在点上的集中、线上的贯穿和面上的拓展都是党的领导权不断强化的过程。这一过程奠定了街道党工委书记、党工委、党组织在基层治理场域中的领导地位，统一且强大的领导权为进一步实现对治理主体和治理资源的整合（也就是治理权的统合），奠定了坚实的基础。

三、以领导权统合国家治权：决策权、人事权、事权的收拢

与其他层级相比，基层并不具有完备的组织设置。有学者通过观察发现，这种制度设计导致作为“块”的街道无法实现对“条”上的部门——基层站所的协调与指挥，“条”“块”之间的紧张性是基层治理困局产生的原因之一。对A街道的观察我们发现，街道虽然不能像指挥内部科室那样给基层站所安排工作，但基层站所与街道之间并未陷入所谓的“条块”紧张关系之中。以街道党工委为中心的“块”通过多种方式强化对基层站所的领导。曾担任过司法所所长的现任A街道人大工委主任说道：“虽然他们的组织关系不在我们这儿，但是让他们办事他们还是不敢不办，我们还是有一些办法的。”

（一）决策权的收拢：委员会制的建立

委员会制的建立始于2020年推行的镇街机构改革。按照A街道所在地级市颁布的《机构改革方案》的要求，应组建三个“委员会”——综合治理委员会、综合行政执法委员会、公共服务委员会，加强镇街党（工）委的集中统一领导，强化派驻机构的属地管理。在完成内设机构改革后，A街道在2021年按照要求组建了上述三个委员会，随后又组建了安全生产委员会和消防安全委员会（见表1）。各委员会由街道党工委、办事处主要领导担任主任，在街道党工委的统一领导下开展工作，统一指挥各成员单位，委员会下设办公室，具体承担委员会的日常事务、建立工作规则、明确组成人员及成员单位的职责分工。各委员会由街道党工委书记或街道办事处主任担任主任，其主要功能是围绕街道的各项工作制定具体的政策、方针。从这里我们可以看出，委员会制建立的目的在于将分散在“条”上的决策权收归街道党工委。

（二）人事权的介入：人事建议制度

基层站所在组织隶属关系上不属于街道而属于区职能部门，其人事任免权在区职能部门，但这并不意味着街道完全无法决定基层站所的人事安排。在基层站所的人事任免过程中，区职能部门会通过函件的方式征求街道的意见，由街道党工委书记初步审阅后，上党工委会集体审议。与此同时，在每年年底，街道要对基层站所的工作进行评价，这关系到基层站所的年终绩效甚至人员任免，A街道党工委书记在一次党工委会上提到： “你们看，去年市场所的工作做得不咋地，年终考评我就给了很低的分数，后面你看，区市场局直接把所长给换了”。所以说，基层站所虽然不直接隶属于街道办事处，但是在现实中，街道党工委仍然对站所领导的任免起着十分重要的作用，这是基层站所“不敢不办”、服从领导的原因之一。

（三）事权的集中：副职联系机制

在日常工作中，街道还通过建立“副职联系机制”强化对基层站所的领导。在中国各级政府体系中广泛存在着“副职分管制”，副职既要发挥辅助的作用，又在“分管工作”中承担主导职责。在A街道的领导分工中，副职领导除了分管相关科室之外，还要联系与分管科室业务相关的站所。如表2所示，分管经济统计工作的党工委副书记联系税务所，负责综治维稳的政法委员联系派出所和司法所，负责城市建设的副主任联系规自所，负责执法工作的执法办主任联系市场所。在公务员职级体系中，街道的副职是副处级，而基层站所的负责人是正科级。基层站所不得不因为职务层级上的落差服从街道副职的协调和指挥。通过副职联系机制，让街道副职的权力边界向基层站所延伸。

从整个国家政权体系来看，居于最低层级的基层掌握的资源确实十分有限，但是如果从基层治理的场域中看，街道党工委和办事处是所有治理主体中掌握物质资源和组织资源以及权力资源最为丰富的，这为街道建立与基层站所之间的联系提供了基础。街道通过建立委员会制，强化街道党工委对基层站所的组织领导，同时通过人事建议制度实现对基层站所的人事介入。此外，通过副职联系机制建立站所与街道科室在日常工作中的协调配合。通过上述机制，党的领导权实现了对决策权、人事权和事权的收拢，进而实现了对分散化的国家治权的统合，让组织关系不隶属于街道的基层站所成为街道的“左膀右臂”。基层站所和街道各科室被整合为一体，在党工委的统一领导下完成具体的治理任务，实现了治理权在国家层面的全面统合。

四、以领导权吸纳社会治权：执行权、监督权、考核权的集中

基层之所以是一匹“小马”，是因为基层处于国家政权体系的末梢，没有下一层级的行政组织协助其完成治理任务。而在实际工作中，基层自治组织充当了助手的角色。研究基层自治的学者们常常从基层民主的价值立场批判基层自治组织的过度行政化，认为过度行政化侵蚀了基层民主的发展。但从基层治理主体的立场来看，面对繁杂的治理任务，基层不得不依靠基层自治组织协助其处理公共事务，相较于价值立场的批判，探究基层自治组织行政化背后的权力关系可能更具有实际意义。从调研中我们发现，街道通过驻点领导、设立监察站、年终绩效考核等途径，实现了对基层自治组织的全方位领导，从而为基层在基层社会找到了落地的“双脚”。

（一）执行权的集中：驻点领导制度的建立

驻点领导制度是街道介入基层自治组织的主要抓手。A街道共有6个经济联社和6个独立社区，被分为南北两个片区，党工委书记包南部片区，街道办主任包北部片区。每个经济联社或独立社区由街道副职担任驻点领导、4-6名编内人员担任组员，驻村组的主要任务包括：参与决策、推动执行和检查督促。其一，参与自治组织的重要决策，督导街道党工委和办事处重要决策落地落实，让街道意志转化为自治组织的意志。其二，推动街道重点工作的执行，围绕街道重点工作进行政策宣讲和文件解读，并指导联社（社区）制定具体贯彻措施，推动街道重点工作的落地。其三，检查督促，驻点组每周至少有２个半天到联社（社区）检查指导工作，了解工作推进情况。通过驻点领导机制，街道参与联社（社区）决策、执行、监督的整个过程，强化街道对基层自治组织的领导。

（二）监督权的延伸：纪检监察制度的下沉

街道纪工委是区纪委派驻街道的纪律检查机构，其监督检查的范围并不局限于街道，也包括基层自治组织。纪工委对基层自治组织的监督检查既包括对违法违纪问题的查处，还包括对工作执行情况的督导。以疫苗接种工作为例，2022年，A街道开展老年人疫苗接种攻坚行动，每周纪工委负责对排名后３名的联社（社区）进行约谈，约谈３次以上的由纪工委启动谈心谈话程序并记录在案，最终在年度考核中扣分。通过纪工委介入，推动重点工作的实施。在2020年，监察职能向基层进一步延伸，A街道在６个经济联社和15个社区建立监察站，监察站工作人员由街道党工委聘任，负责对联社、社区党组织及居民委员会等基层群众性自治组织中从事管理的人员进行监督检查。纪检监察机制的建立进一步强化了街道对联社（社区）的领导。

（三）考核权的强化：绩效考核制度的建立

每年年底，街道会组织对联社（社区）进行绩效考核，考核结果与联社干部薪酬以及社区干部年终奖励挂钩。对联社（社区）进行考核的主体是街道的８个科室，而考核的内容是各科室业务在联社（社区）的开展情况。以经济联社为例，根据《A街道经济联社干部薪酬及岗位责任制考核实施办法》的规定，街道对经济联社的年终绩效考核总分为1000分，街道的８个科室各占100分共计800分，年度重点工作占200分，每分折算为100元，薪酬奖励总额共计10万元。而考核内容基本上与上级部门对职能科室的考核内容一致，也就是说，通过绩效考核机制，街道实质上将上级政权的考核压力传导到了联社（社区）一级。由于与薪酬待遇挂钩，联社（社区）在日常工作中不得不服从街道的领导和指挥。

通过驻点领导、纪检监察、绩效考核等方式，街道党工委实现了执行权的集中、监督权的延伸和考核权的强化，进而将游离在国家体系之外的社会治权吸纳进来，实现了基层治理场域中治理权的全面统合。如果说“轴”对“圈”的整合让不隶属于街道的基层站所成为街道的“左膀右臂”，那么“轴”对“层”的整合让与街道不具有组织隶属关系的基层自治组织成为街道的“双脚”，让街道的决策、意志在基层落地，实现权力在纵向上的延伸。

五、结论与讨论

本文通过对广州市A街道的观察，回答了基层面对组织资源与组织任务不匹配的结构性困局是如何实现持续超负荷运转的。研究发现，基层在日常运作中通过强化党组织的领导地位、强化对基层站所和基层自治组织的领导，以“轴心整合圈层”的方式对分散的治理主体进行整合，让基层治理主体实现了从“小马”向“强马”的转变，进而使“小马拉动大车”成为可能。而从理论上来看，以“轴心整合圈层”的过程，本质上是以基层党组织为整合主体、以领导权统领治理权为过程、以基层治理结构的重塑为结果的过程。

其一，基层党组织是整合的核心主体。在基层治理场域中，党组织强大的组织渗透力和领导力使党在基层治理结构中居于最中心的位置，拥有着最高的权力位阶和组织权威。基层之所以能够在资源有限的情境下实现超负荷运转，其核心奥义就在于中国共产党的强大领导。

其二，整合的过程是领导权的强化以及领导权对治理权的统领。当前，诸多研究都注意到了 整合”是破解基层“小马拉大车”难题的主要路径，但是值得注意的是，整合的过程不仅仅是简单的组织重组和资源集中，其本质过程和底层逻辑是领导权的强化和对治理权的统领。一方面，党组织通过“面”上的扩展、“线”上的贯穿和“点”上的集中实现了领导权的强化；另一方面，党工委依靠诸多机制加强对基层站所和基层自治组织的领导，实现了对分散化的治理权的统合。“权力”逻辑贯穿整合的全过程。

其三，整合的结果是基层治理结构的重塑。以“轴心整合圈层”，或者说“以领导权统领治理权”的过程，不仅仅是具体治理任务的完成，更重要也是更根本的是，这一过程重塑了基层治理结构。街道党工委以其强大的领导力将不具有隶属关系的基层站所和基层自治组织整合进来，形成了以街道党工委为轴心、以基层站所和街道科室为中间层、以基层自治组织为底层的圈层结构。这是当前中国基层治理体系的基本结构。

以基层党组织为轴心、以领导权整合治理权重塑基层治理结构，进而使“小马”向“强马”转变的过程之所以能够实现，是基于权力的强制性逻辑。即基层党组织之所以能够实现对分散化的多元治理者的整合，是因为党的领导权具有很强的强制性，领导权对治理权的支配并不以治理权拥有者的意志为转移。权力的强制性是整合得以实现的重要保证。

以强化党的领导权整合分散的治理主体，进而提升基层治理能力的“轴心整合圈层”的路径，为推进国家基层治理体系和治理能力的现代化提供了一种可行方案。从丰富的基层治理实践中我们可以看出，党在基层治理中发挥着不可替代的引领性、统合性作用。要理解当前中国基层治理的实践，中国共产党无疑是其中最为核心、最为重要的主体，在推进基层治理体系和治理能力现代化进程中，党的领导是根本保证。值得注意的是，以强化党的领导进而以领导权整合治理权的基层治理能力体系路径，并没有从国家制度层面完全消解基层治理中所面临的治理权分散化问题。因此，建立与党的统一领导权相匹配的基层治理权改革成为推进基层治理体系和治理能力现代化的重要任务。