作者简介：王敬尧，四川大学公共管理学院教授，四川大学中国县域发展研究中心主任；郑鹏，四川大学公共管理学院博士研究生，四川大学中国县域发展研究中心助理研究员。

文献来源：《行政论坛》2025年第3期。

摘要：要素流动与治理创新的协同互动，是推进城乡融合发展的重要举措和路径。城乡要素的有序流动依赖治理体系的制度嵌套与功能适配，城乡要素流动的深度与广度也深刻影响着治理结构与功能，城乡关系在要素流动与治理创新的协同互动中走向有机统一。面对当前城乡要素非对称流动、治理非均衡发展以及“要素-治理”失配带来的城乡空间发展失衡问题，有必要重构城乡要素流动与治理体系的供需平衡关系。在“以流促治”中促进“人—地—财”要素双向流动，在“以治促流”中优化“县—乡—村”三级治理体系，在“流—治交互”中推动“城—镇—村”空间功能衔接，探索以要素流动与治理创新协同互动推进城乡融合发展的路径。

伴随着工业化和城镇化的持续推进，城乡发展不平衡、农村发展不充分问题凸显，成为新时代中国社会主要矛盾的集中体现。土地城市化快于人口城市化、“乡村病”与“城市病”并存等现实问题的存在，迫切需要通过体制机制改革促进城乡要素平等交换、双向流动，推动城乡共同繁荣发展。2017年10月，党的十九大报告明确指出，要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。2019年4月，中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，要“坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。2022年10月，党的二十大报告强调，要“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。2024年7月，党的二十届三中全会将“完善城乡融合发展体制机制”列为重大改革任务之一，明确指出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。这些重要论述深刻表明，城乡融合发展已经成为全面建设社会主义现代化国家的时代课题。

城乡发展格局的演化源于要素流动，畅通城乡要素流动是城乡融合发展的重中之重。从“人”来看，城市就业机会更多吸引了大量乡村劳动力向城市流动，造成了农村“人口空心化”，进而导致城乡发展差距不断扩大；与此同时，人口要素单向集聚也使城市承载压力过大，难以为农业转移人口提供同等市民化待遇，农民工在工资待遇、工作环境、社会福利等方面也处于较低水平。从“地”来看，城乡异构的土地管理制度导致土地要素市场的扭曲错配和结构性失衡，使城乡系统整体经济效率受损。这既表现为土地市场权益不统一产生的地租差异，刺激了地方政府长期通过低价征地、高价出让的扭曲性土地财政来提高GDP，也表现为相互分割的城乡二元土地市场，导致农民土地财产性权益难以得到充分激发，限制了土地通过市场流转来获取规模经营效益。从“财”来看，城市资本投资能够获得更高的回报率，大量金融机构通过“抽血式”汲取将大量资金带离农村，导致农村融资难、融资贵等问题十分突出；地方政府为获取更大的财政收入，也普遍倾向于将财政支出和优势资源向投资回报率较高的城市区域和非农产业集聚，导致支农投入出现结构性失衡。

城乡融合发展需要治理作为支撑，要求形成能够将各种要素融合为一体的协同治理体系，构建有助于实现融合发展的微观机制。面对乡村治理体系相对滞后、城乡之间的治理衔接不足、基层“治理不足”与“治理过度”并存的现实问题，学界普遍认为应当促进县乡村治理功能衔接互补。在县级层面，县级政府作为国家治理的权力“接点”、战略“接点”和政策“接点”，具有较强的行政能力以及因地制宜统筹决策的能力，可以利用其在资源、行政、市场、信息等方面的整合优势进行统筹式治理。因此，需要提高县级政府的自主性，促进城乡融合发展的“空间-要素”结构性耦合。在乡镇层面，乡镇作为我国最基层的一级政权组织，传统上认为它的主要功能就是执行上级的指示和命令，包括税费收取和计划生育。随着城乡融合发展战略的持续推进，乡镇成为城乡治理有效的中坚纽带，因此需要赋予乡镇更多的审批、服务、执法权力，推动治理资源下沉，提高乡镇公共服务能力。在村（社区）层面，既需要加强社会治理联动机制建设，最大限度地预防社会风险的产生、发展和演化，也需要通过自治下沉等方式来重新激活乡村简约治理传统，形成乡镇行政、社区服务和村庄自治三位一体、相互补充配合的城乡基层治理体系。

要素有序流动与治理体系创新的协同互动，是城乡融合发展的重要内容。人、地、财等要素的有序流动依托于城乡治理体系提供的制度保障，城乡治理效能的提升依赖于要素结构的优化配置，因此要素配置与治理体系的动态耦合成为推进城乡融合发展的重要突破口。当前，我国城乡要素双向流动取得了显著进展，但是农业转移人口市民化滞后、土地资源错配、资本下乡受阻等问题仍制约着其融合深度，城乡治理体系的结构性矛盾进一步加剧了要素配置的低效性。例如，农村集体经营性建设用地入市改革虽然释放了土地资源价值，但治理机制中存在的产权界定模糊、利益分配失衡等问题仍制约其效能；国家自上而下的农村财政转移支付虽然在一定程度上为乡村治理提供了财政保障，但农村人口持续向城市流动又导致基础设施建设项目的资金使用效率低下。针对以上现实矛盾，学术研究亟须跳出城乡融合中单一“要素视角”或“治理视角”的局限性，构建城乡“要素-治理”协同互动的理论框架。基于此，本文尝试揭示城乡融合发展中要素流动与治理创新的耦合机制，通过分析要素流动如何驱动治理结构转型以及治理创新如何反哺要素结构优化，为破解城乡融合发展中的“要素-治理”失配问题提供理论支撑，进而助力实现中国式现代化目标下的城乡融合发展。

二、城乡融合发展中“要素-治理”失配的实然样态

城乡融合发展客观上要求要素配置与治理体系相互适配，但从实践来看，城乡要素与治理长期处于失配状态，难以相互支撑推动城乡融合高质量发展。一方面，表现为“人-地-财”等生产要素从乡村空间持续流出，导致乡村治理持续面临主体空心化、结构失衡化与资源稀缺化的困境；另一方面，表现为城乡治理能力的失衡发展与治理资源的扭曲配置，加剧农村生产要素向城市空间转移。基于此，本文对城乡融合中要素与治理失衡的现实表征进行分析，并探讨要素与治理如何在失配中导致城乡空间走向不平衡不充分的发展样态。

（一）城乡融合发展中的非对称要素流动

要素市场化是构建现代化经济体系的基础性制度安排，但当前城乡要素流动始终呈现出“半市场化”的状态。

在劳动力要素方面，城乡劳动力要素的非对称流动主要体现为农村人口“进城难”与城市人口“下乡难”并存的现实矛盾。一方面，大量农村人口流入城市从事生产活动，成为游离在城市与乡村之间的“两栖”群体。虽然2014年国家正式取消了农业户口与非农业户口的区分，推动户籍制度回归人口信息登记功能，但农业转移人口在落户大城市过程中依旧面临诸多障碍。当前，仅300万人口以下的城市放开了落户限制，各大城市仍通过严格的社保缴纳年限、就业居住年限、积分所需分值等条件来限制外来人口落户，因此大部分农民工在现实因素的影响下不得不选择回到县城买房，成为在不同区域间漂泊的群体。另一方面，由于农村户籍始终处于封闭状态，在土地权益与农村户籍不脱钩的政策导向下，城市人口也面临着“下乡”困境。这既表现为进城务工群体因市民化进程受阻而普遍存在土地流转顾虑，导致农村大量土地资源的闲置低效利用，使返乡下乡创业人才难以获取规模化经营所需的土地资源，也表现为外来人口在集体经济组织成员身份认定、土地权益分配等方面仍面临制度性排斥，使下乡创业人才难以真正地融入农村。

在土地要素方面，城乡土地要素的非对称流动主要表现为市场化利用程度依旧不高。一方面，城乡统一的建设用地市场尚未形成，导致城乡土地要素价值难以充分激活。2020年，《中华人民共和国土地管理法》的实施，虽然破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，但农村集体新增建设用地与新增国有建设用地之间的竞争仍存在，地方政府更倾向于通过征地方式获取更多的土地增值收益，导致集体经营性建设用地的准入门槛、市场定价不可避免地受到行政权力的影响。以四川省为例，2023—2024年19个集体经营性建设用地试点县（市、区），累计交易集体经营性建设用地94宗，面积仅为1040亩，远远无法释放农村旺盛的土地利用潜力。另一方面，土地市场化配套体制机制不健全，导致城乡土地要素资源难以充分流动。当前，全国各地正积极建设农村综合产权交易机构，规范开展土地经营权流转的政策咨询、信息发布、合同签订等服务，但从调研情况来看，大部分农村产权流转都对小规模产权交易的重视程度不够，农村产权交易也大多停留在“小流转”的困局中。

在资本要素方面，城乡资本要素的非对称流动主要体现为金融资本向城市空间的“抽血式”转移。一方面，农业投资的长期性、高风险性和低盈利性，往往与商业资金追求流动性、安全性和盈利性的目的背道而驰。大部分金融机构在农村地区基本只吸收存款而不放贷，致使农村储蓄取自于农但未用之于农，国有大行、股份制银行、城商行等金融机构成为“抽血机”，将相当多的农村资金上存或转为非农贷款。数据显示，2024年涉农贷款余额为51.36万亿元，仅占金融机构人民币各项贷款余额的20%，农村金融发展动力明显不足。另一方面，农户自身的资本积累往往具有脆弱性，很难完成大规模的资本积累与整合，加之农村地区的金融机构无论是数量还是服务能力都严重不足，农民在申请农业贷款时，普遍面临较高门槛和抵押难题，导致小农户往往只能诉诸农村非正规金融。与此同时，农业保险的风险保障功能也难以满足生产者的农业生产需要。调研发现，当前大多数地区的农业保险都表现出种类小、覆盖面少的特征，并且大多农业保险仅仅能够补偿农作物的物化成本，难以有效分散农业生产中的风险。

（二）城乡融合发展中的非均衡治理体系

城乡治理有效关乎城乡融合发展的各项政策能否落地实施，但从现实来看，乡村治理水平始终难以真正承担起推动城乡融合发展的重要责任。

在治理主体方面，主要表现为大规模人口离乡进城而导致乡村治理主体“流失”。大部分中西部乡村的留守群体均以老年人与儿童为主，传统熟人社会的自治机制因主体离散而瓦解，村“两委”班子也面临严峻的老龄化问题。在四川省中部某县调研时发现，当地68个行政村的村党组织书记平均年龄为48岁，其中13名村党组织书记年龄已经超过55岁。虽然当地也通过干部下派等方式推动治理力量下沉，但由于下派干部流动性强、人员不稳定，并且许多单位都不愿意选派年轻、学历较高的干部驻村，因此乡村治理力量始终较为薄弱。与此同时，作为在城乡之间周期性流动的农民工群体，他们既脱离乡村公共事务参与体系，又难以融入城市治理系统，成为城市与农村的“陌生人”。他们往往只是季节性地返回乡村，具有非常强的生活流动性与工作流动性。因此，很多村委会都不知道外出农民工确切的务工地点与务工内容，既造成了管理上的“两不管地带”，也增加了乡村治理的风险性与不确定性。

在治理资源方面，主要表现为针对工业与农业、城市与农村采取的差异化治理资源配置。在行政体系上，街道是一级政府的派出机构，而乡镇政府则构成一级政府；在财政体系上，街道属于二级财政，而乡镇政府则是一级财政。相较于街道依赖上级财政转移支付以履行职能，乡镇政府承担着收入和支出的双重职能，这使其更容易陷入财政收入不足以覆盖支出的财政困境，从而影响其为辖区提供高质量公共服务的能力。在四川省中部某乡镇调研时发现，乡镇人员工资占财政支出比重超过60%，在该县域属于普遍现象，并且卫生、文化、社会安全等经费都要求财政支出，而县财政对相关支出无法保证，由此加重了乡镇政府的财政负担。与此同时，城乡公共产品供给也呈现出不同的财政保障体系，其中，城市地区的公共产品供给主要依托上级财政转移支付机制，城市居民在享受道路、水电、市政绿化等基础设施时无须直接承担成本；而在农村地区，农业税取消以来农村公共产品的供给虽然从“村提留筹资”过渡到“项目制”，国家依靠项目发包与专项资金的形式提升农村公共产品供给水平，但对于村内户外的小型和微型公共产品，村民自主筹资筹劳依旧是其有效供给的重要形式。

在治理结构方面，主要表现为乡村治理功能难以适应城乡融合发展目标。乡镇本应是全面推进城乡融合与乡村振兴的关键环节，但在“条强块弱”的治理格局下，乡镇政府面临工作繁杂、责任重大、压力加码的挑战。当前，各地正积极推动行政审批、公共服务、综合执法等事权下放乡镇，但随着行政事权不断向乡镇下放，相应的配套资源却未能同步下沉，导致乡镇政府依旧面临权责不对等的治理困境。以执法权为例，乡镇面临较多的执法是违规建设、占用耕地、乱排乱放等，但这些执法权限依然掌握在住建、农业农村、生态环境等部门，乡镇只能依靠行政手段进行干预、督促，而不能及时依靠法律手段进行打击。与此同时，村级组织本应是推动城乡融合发展的关键角色，但农村治理主体的不断流失，致使村级组织在项目制运行中逐渐异化为“准行政机构”。这些基层政府的行政权力不断下沉乡村场域，在一定程度上填补了乡村权力“真空”，但也强化了村级组织的行政化，包括实行坐班制、加强监督考核等，导致村干部忙于“政务”而非“村务”，对于村庄公共事务的处理越来越力不从心。

（三）城乡“要素-治理”失配中的空间失衡

在城乡非对称要素流动与非均衡治理体系中，要素配置难以为乡村地区提供充足的治理资源，而治理体系也难以为乡村要素集聚提供相应的政策环境，“要素-治理”的失配共同塑造了城乡发展的空间失衡格局，如图1所示。从要素端来看，城乡要素单向流动的配置格局在短期内虽然有效激活了经济发展活力，但其长期累积效应逐渐成为制约城乡融合发展的结构性矛盾，并对乡村治理体系形成系统性的冲击。例如，在中西部农村地区，乡村发展要素持续流失引发治理能力衰减，乡村地区普遍面临治理“空心化”等难题。从治理端来看，城乡治理体系分化的强大惯性，导致生产要素在市场化条件下依旧被“锁定”起来。例如，地方政府借助于征地制度与土地一级市场垄断权，更有动力通过价格“剪刀差”不断获取土地增值收益，对于推进农村集体经营性建设用地入市政策则常常懈怠执行。与此同时，以城市偏向为导向的资源配置逻辑也导致公共资源持续向城市空间集聚，构建起“中心-外围”的差序化空间发展格局，并诱使乡村要素持续向能够获取更大回报率的城市地区转移。于是，“要素-治理”的失配导致城乡融合发展始终难以摆脱“能力不足”与“动力不足”的困境，并带来了城乡空间发展权利与空间身份权利的失衡格局。

从城乡空间发展权利来看，城乡融合发展的理想状态本应建立在要素互补共享的基础上，通过资源优化配置实现双向赋能，但在城乡要素回报率与公共资源配置存在明显差异的情境下，乡村发展要素持续向城市转移，导致城乡发展差距越来越大。从城市发展来看，城市空间依托完善的产业设施、优质的营商环境以及密集的创新要素，不仅推动生产要素不断从周边乡村治理体系空心化 农村地区向城市地区集聚，产生了要素集聚的图1城乡“要素-治理”失配的现实表征 “虹吸效应”，还吸引了技术、管理、知识与数据等生产要素，在城市空间构建起涵盖技术研发、金融服务、人才培育的完整生态链，形成了要素增值的良性循环。相比之下，我国大部分乡村地区由于历史原因或地理条件的限制，长期依赖传统的农业生产，农业产业仍集中于初级农产品生产环节，尚未形成高度专业化与精细化的产业分工体系。据统计，2023年我国农产品加工转化率为73%，距离发达国家普遍实现的80%~90%转化率仍有一定差距，大量农产品仍以未经加工的初级形态进入市场。乡村产业发展的现实特征使集聚性生产与跨区域分工模式难以实现，乡村市场规模的扩张也因此受到严重制约，即便国家不断出台优惠性政策吸引城市先进生产要素下沉乡村，乡村生产要素依旧在市场理性的驱动下不断流向能够获取更高回报率的城市空间。

从城乡空间身份权利来看，城乡融合发展的理想状态在于城乡居民能够公平可及地获得相对均等的基本公共服务，但从现实情况来看，优质公共服务资源往往高度集聚于城市空间，而农村地区受要素资源匮乏与治理能力薄弱的双重制约，难以支撑教育、医疗、文化等公共事业的高质量发展。一方面，农村公共服务具有空间分布广、服务半径大、运营成本高的特性，难以有效吸引社会资本的投入，加之部分地方政府缺乏足够的财政用于支持农村基础设施和公共服务建设，导致维系农村公共服务开展所需的资金资源严重不足。例如，在教育、医疗领域，城乡待遇和工作环境存在差异，优质教师与医生大多集聚在城市地区，导致城乡医疗水平与教育质量差异显著。另一方面，户籍制度与社会福利相挂钩，那些承接大量外来转移人口的城市更倾向于吸引青年劳动力参与本地工作并缴纳社会保险，而不愿为外来农民工提供均等化的公共服务，导致外地就业的农民工在社会保障、医疗保险、养老、教育、住房等领域难以享受到与市民同等的公共服务待遇。数据显示，2023年进城农民工人均居住面积仅为24.0平方米，并且大多数农民工都从事制造业、建筑业等体力劳动，月均收入仅有4780元。

三、城乡融合发展中“要素-治理”协同互动的应然逻辑

城乡融合发展作为中国式现代化的核心命题，本质上是要素配置效率与治理体系效能的协同演化过程。一方面，城乡要素流动须嵌入特定的治理层级结构，劳动力、土地、资本等要素的跨域流动既受市场供需规律支配，也依托治理体系提供的制度性基础设施；另一方面，城乡要素合理流动与配置能够为基层治理提供相应的资源，并推动基层治理结构转型。因此，本部分结合城乡融合发展中的地方实践案例，对“流”（要素流动）与“治”（治理体系）的互动过程进行探讨。

（一）以治引流：城乡治理体系化中的要素有序流动

城乡要素的有序流动依赖于治理体系的制度嵌套与功能适配。以农村产权交易为例，四川省成都市自2008年开始，就按照“三级平台、四级体系”架构，在全国率先成立成都农村产权交易所，对“确实权、颁铁证”后的资源进行价值评估与流转，推动城乡要素有序流动。在治理体系上，成都市构建了县乡村三级平台体系，即由成都市农村产权交易所统筹，在区县一级设立农村产权交易分支机构，在乡镇一级设立农村产权交易服务站，在行政村（社区）一级设置农村产权交易联络员和监督员，切实做好农村产权交易服务工作。在治理机制上，成都市通过发布交易目录清单、制定交易实施细则、强化交易风险防控等手段，不断为农村产权交易保驾护航。当前，成都市农村产权交易范围不仅涵盖农村资产类、资源类、资金类等基本类别，如农村集体经营性建设用地、农村土地经营权、山林股权、农村小型水利设施使用权等，还拓展到农村工程建设项目、基层服务采购以及粮油采购等，形成了完整的基层产权交易制度体系。截至2025年1月底，成都农交所已累计成交各类农村产权7.9万宗，面积566万亩，交易规模2105亿元，撬动上千亿社会资本投入农业农村，助推全市乃至全省的乡村振兴和城乡融合发展。

城乡要素流动需要在市场配置与治理引导之间寻求平衡点。在城乡融合发展过程中，市场理性能够通过价格信号引导要素向高效益领域流动，这将导致乡村要素长期处于失衡状态，因此往往需要地方政府通过治理创新来矫正城乡融合发展中的市场失灵状态。从成都市产权交易的实践案例可以发现，地方政府的治理结构能够从两大层面引导要素流动。一是要素流动中的治理制度创新，城乡要素流动壁垒的根源在于城乡二元体制的长期固化，其本质是制度性障碍对要素市场化配置的制约，破解这一难题须以系统性、协同性制度创新为核心，重构要素流动的规则体系与动力机制。在产权交易案例中，成都市通过创新农村产权的交易范围、交易程序以及交易规则，促进了农村生产要素加速流动和优化配置，为引导农村闲置资源“进城”、城市资本“下乡”提供了制度保障。二是要素流动中的治理服务优化，主要表现为通过打造要素流动全周期、高质量的公共服务体系，降低要素流动的交易成本与制度摩擦。在产权交易案例中，成都市构建了县乡村产权交易三级服务体系，配套开展权属核实、政策咨询、法律服务、宣传推介等产权服务，实现了城乡要素流动的高效配置与精准对接。

（二）以流塑治：城乡要素流动化中的治理功能优化

城乡治理体系的结构性缺陷会制约要素流动，而城乡要素流动的深度、广度与效率也直接影响着治理内容与治理能力。以镇（街）片区治理为例，四川省夹江县通过功能片区规划，将全县9个镇（街）、95个村（社区）共划分为青衣江东风堰灌溉片区、金牛河流域出口茶片区、峨眉前山茶旅片区3个镇级片区与21个村级片区，实现城、镇、村的功能衔接互补，并按照功能分区定位与资源要素禀赋对镇街和片区实行差异化管理体制。按照功能分区定位不同，夹江县根据镇（街）规模、区位、产业等因素进行定位，建立差异化的资源调配和目标考核机制，形成了对镇（街）的分类管理体系。例如，夹江县在下放行政审批权的过程中，新场镇作为中心镇下放政务服务事项261项，而作为一般镇的吴场镇等乡镇则仅下放事项188项。按照资源要素禀赋的不同，夹江县推动基础设施布局与人口分布相匹配，统筹优化片区内教育医疗、养老育幼、应急救援、便民服务等区域性基础设施和公共服务资源配置，推进公共资源优化配置、提质增效。

要素类型以及集聚程度的不同决定了治理模式的差异化，因此必须按照要素流动及其需求状态进行适应性治理，推动治理资源与治理需求在单元范围内聚集与适配。从夹江县片区治理的实践案例可以发现，城乡要素分布主要从两个方面影响着治理体系结构。一方面，要素分布影响治理资源分配。通常而言，治理资源分配数量的高低往往取决于当地生产要素的集聚程度，人口集聚的地区通常需要配置更多的公共资源，以此满足当地的治理需求。例如，夹江新场镇作为工业重镇，贡献了占全县近50%的规上工业总产值，因此对于行政审批等公共服务有着更高的治理需求；而夹江县推动行政审批、编制资源向新场镇进行重点倾斜，也能够确保治理需求与治理能力相匹配。另一方面，要素分布影响治理功能重心。既有的资源要素禀赋决定了基层政府的重点治理方向，从而推动基层政府在结合地方实际中提高治理效能。在夹江县镇（街）片区治理中，夹江县从空间上划定了三大功能片区，并对不同片区的治理功能重心进行了清晰定位。例如，金牛河流域出口茶片区主要发展茶产业，青衣江东风堰灌溉片区主要发展蔬菜产业，峨眉前山茶旅片区主要发展茶旅融合产业，推动各镇（街）在功能差异互补中走向融合发展。

（三）流-治耦合：城乡要素与治理的供需平衡

随着城镇化与工业化的加速推进，传统城乡空间孤立封闭、相对静止的状态逐渐被打破，开放系统、要素流对城乡发展格局的塑造作用日益凸显，并对城乡精准化的治理产生了更高的要求。城乡“流治”耦合的前提是“要素-治理”的供需平衡（如图2所示），治理体系需要各类要素作为基础性资源供给，而要素的优化配置又依赖治理机制的调节与创新。从要素供给来看，城乡要素的高效流动为区域内治理资源的整合与配置提供了基础条件，而要素流动中引发的治理风险与治理需求也需要通过有效治理来解决与满足，进而推动治理单元优化、治理体系转型与治理效能提高。从治理供给来看，城乡治理体系既能够通过要素制度创新来破除要素流动壁垒，如深化农村土地“三权分置”改革，明确土地流转权属，为土地要素市场化提供制度保障，也能够通过优化要素服务来增强要素市场活力，如通过发挥财政资金杠杆、搭建要素交易平台等方式，通过降低交易成本来提升土地、资本等要素的配置效率。基于此，有必要适应城乡要素流动的发展趋势，推动区域内要素流动与治理体系的有效联结，形成“要素-治理”供需平衡的分析进路。

治理体系是城乡要素优化配置的“推进器”，要素流动是城乡治理创新的“催化剂”，而实现城乡“流-治”耦合需要依赖要素与治理两端的协同发力。一方面，城乡“流-治”耦合要求通过治理创新统筹要素流动，既包括运用市场引导手段，依托资本下乡、项目下乡、人才返乡等市场化方式，促进城乡资源要素的整合与重组，也包括采取行政驱动手段,通过制度改革创新等方式来破解城乡要素流动的体制机制障碍。例如，通过“人、地、财”挂钩机制实现人口流动与土地资源配置的动态适配。另一方面，城乡“流治”耦合要求按照要素流动明确治理需求，既表现为劳动力、土地等不同要素有着差异化的治理需求，如劳动力要素流动强调在治理中平衡农业转移人口市民化权益保障与乡村人才回流的双重需求，土地要素流动则强调在治理中破除产权流转体制限制与推动土地集约节约利用等，也表现为要素集聚地区、欠集聚地区等不同区域有着差异化的治理需求，如要素集聚通常聚焦于产业要素的优化升级与新质生产要素的再配置，而欠集聚地区则受资源禀赋约，更需通过提高区域承载能力破解资源稀缺难题。总体来看，要素流动为治理功能优化提供物质基础和改革动力，治理创新则为要素优化配置提供制度框架和应用场景，需要在要素市场化与治理现代化的深度耦合中实现城乡融合的高质量发展。

四、城乡融合发展中“要素-治理”协同互动的推进路径

城乡要素与治理的供需平衡关系，本质上是要素流动与治理体系在制度框架下的双向适配与动态调整。基于当前城乡融合发展中要素与治理出现的失配矛盾，本文进一步提出要素与治理协同互动的推进路径。

（一）以流促治：促进“人-地-财”要素双向流动

“人-地-财”要素的协同配置与城乡基层治理的效能提升紧密相关，要通过要素资源全环节的顺畅流动与高效配置，为城乡一体化治理提供更多的发展资源与发展动能。

“人”是城乡基层治理的关键主体，尽管国家持续推动农业转移人口市民化，但受户籍制度壁垒、公共服务不均等现实制约，相当数量的农业转移人口仍未能实现户籍城市化。这类群体的“候鸟式”迁徙不仅导致城市公共服务供给压力剧增，还因其社会融入不足催生出居住隔离、子女教育断层等治理难题。与此同时，乡村地区由于青壮年劳动力持续外流而陷入“空心化”困境，部分村庄甚至出现村级组织运转困难、公共事务停滞的现象，因此以“人”促进城乡治理有效需要聚焦以下两个方面：一方面，对于目前仍然挂钩的公共服务事项实施“梯度解绑”策略，优先推进住房、教育、医疗等基础公共服务与户籍脱钩，同时打通城乡社会保障衔接通道，探索养老保险跨区域折算、医保异地结算等制度创新，系统性降低转移人口的定居成本；另一方面，完善城市人才服务乡村的体制机制，通过宅基地使用权流转、集体资产股权量化等改革，吸引新乡贤、返乡创业者等主体参与治理，为下乡技术人才提供项目孵化补贴、职称评定绿色通道等支持，引导其深度参与乡村产业升级与公共服务供给。

土地作为连接城乡的核心纽带，其产权制度与资源配置效率深刻影响城乡基层治理现代化进程。我国农村土地制度改革虽然历经承包地“三权分置”、宅基地有偿退出等突破，但“三块地”改革仍存在权能实现不充分、利益分配机制不健全等问题，大量土地因权属不清、交易机制缺失而处于低效闲置状态。因此，以“地”促进城乡治理有效需要聚焦以下两个方面：一方面，持续深化承包地、宅基地和集体经营性建设用地“三块地”的改革，探索宅基地“三权”分置机制，允许进城落户农民在保留资格权的前提下，通过租赁、入股等方式盘活闲置宅基地；优化集体经营性建设用地入市的收益分配，明确土地增值收益用于乡村公共事务的比例，确保公共利益与个人权益的均衡发展；完善城乡建设用地增减挂钩机制，促进人口减少镇村的存量建设用地向用地需求量大的地区配置。另一方面，强化村集体在土地流转中的统筹功能，探索“土地股份合作社+职业经理人”等运营模式，通过股权量化明晰农户权益，并建立风险共担、收益共享的联农机制，将分散的土地资源转化为治理效能提升的实体支撑。

资金要素的配置效率与流向直接决定城乡治理的可持续性。近年来，中央财政持续加大对农村基础设施建设、农业产业发展的支持力度，通过发行专项债券将大量资金用于农村公路、水利设施、农田改造等项目，但农村金融抵押功能和担保体系不健全、社会资本联农带农机制不完善，依旧是导致城乡资本要素流动不畅的重要原因。因此，以“财”促进城乡治理有效需要聚焦以下三个方面：一是强化财政支农的预算刚性约束，建立土地出让收益用于农业农村的比例年度考核制度，并通过任务清单管理模式整合涉农资金，重点支持数字乡村、冷链物流等新型基础设施；二是创新土地经营权抵押、保险增信等金融工具，开发适合农业生产经营的产业链贷款等产品，同时建立农村资产产权交易平台，破解抵押物处置难题；三是撬动社会资本投入，在生态治理、乡村旅游等领域推广政府与社会资本合作项目，并建立资本下乡“负面清单”与联农带农绩效评估制度，完善工商资本下乡的风险防范机制和利益共享机制，同时加强对工商资本下乡的监督管理，防止工商资本侵犯农民利益，实现治理效能与农民增收的双向提升。

（二）以治促流：优化“县-乡-村”三级治理体系

在推进城乡融合发展的过程中“，县-乡-村”三级治理体系的优化对要素流动起到关键支撑作用，要以高效化的治理体系打通城乡要素流动的“堵点”与“难点”，推动城乡要素全域自由流动与合理配置。

县城在区域城镇体系中发挥着城乡要素集聚的作用，通过构建劳动力、土地、资本等要素的优化配置机制，实现规模经济与范围经济“双重叠加”的优势。从要素配置的视角来看，县城通过集聚人口、产业和资源，构建起城乡要素协同发展的中心平台。依托县城与乡村的资源禀赋互补性，县城可以通过技术创新、功能衔接和价值链重构，培育具有区域特色的富民产业体系，激活城乡消费市场和要素市场的双向潜能。从制度变革的视角来看，县域能够率先破除城乡要素流动的体制机制障碍，劳动力、土地、资本等资源要素容易在县域范围内突破地域限制，促进城乡各生产要素间高效组合与业态创新，从而催生出城乡产业融合发展的新模式。基于此，县级政府须以统筹式治理来破解要素配置的结构性矛盾。面对当前城乡要素流动体制机制不顺畅的现实问题，通过乡村制度改革、公共资源倾斜以及疏通城乡联结点等举措，切实降低城乡要素流动成本，释放“以城带乡、以乡促城”的乘数效应，统筹城乡优势资源要素促进县域富民产业的发展。

乡镇作为承上启下的关键层级，在推动城乡要素双向流动中发挥着枢纽作用。一方面，乡镇凭借其在人口流动、物资流通、交通网络和信息交互等方面的区位优势，是生产要素“进城”和“下乡”的“中转站”。乡镇既承担着劳动力、土地、生态等乡村要素向城区输送的节点功能，也承载着资本、技术、信息等要素向乡村下沉的传导作用，城乡要素的双向传输使要素禀赋的差异互补能够在镇域范围内得到初级整合。另一方面，乡镇拥有产业园区、商贸市场等经济载体，能够结合区域资源禀赋培育特色农业体系，特别在引导农产品精深加工等产业向镇域适度集聚过程中，不仅能够延伸农业产业链条、提升产品附加值，而且构建起“加工在乡镇、生产在村庄、收益在农户”的协同发展格局，从而有效激活农村产业的协同发展。基于此，乡镇政府须搭建要素供需匹配平台，实现农产品上行与工业品下乡的精准对接，形成要素流动的良性循环，特别是在生态产品价值实现、文化资源活化利用等领域探索城乡共建共享模式，使要素流动带来的增值收益更多惠及乡村主体。

村庄是要素最终的价值转换单元。城市各类要素下乡最终要在村庄单元得到经营性使用，而乡村要素也需要在村庄单元内完成其使用价值的转换，特别是土地要素作为农村最重要的生产资料，其价值显化与高效配置是激活村庄发展新潜能的关键，必须通过村庄经营来加以实现。通过系统性规划、市场化运作和社区化治理，借助于下乡企业的资金、技术与管理理念等先进生产要素，使村庄生态资源以及历史文化资源得以实现在地化的价值转化，最终实现集体增收与村民致富。农村资源是属于村庄集体经济组织全体成员集体所有的资产，对于农村闲置资源的盘活需要集体经济组织成员名义上的同意，虽然当前部分村庄开始吸纳职业经理人参与乡村运营，但农民始终是新型集体经济发展的主力军与受益者。因此，村级组织需要通过自治方式吸纳农民共同参与村庄发展，以农民组织化强化新型农村集体经济发展中农民主体地位，特别是要注重建立联动带农的发展机制，构建龙头企业、合作社、家庭农场与农户协同发展的利益共同体，推动集体经济和农户增收致富的协同发展。

（三）流-治交互：推动“城-镇-村”空间功能衔接

空间作为要素流动与治理实施的物质载体，其结构功能的重塑对城乡融合发展具有基础性意义。当前城乡空间系统普遍存在产业布局分散、公共服务割裂与生态资源低效利用等问题，亟须以县域为基本单元统筹“三生空间”，通过空间重构来实现要素配置优化与治理效能提升。

优化生产空间的核心在于促进城乡产业深度融合与高效协作。一方面，从县域层面统筹产业空间布局，构建“县城-乡镇-中心村”三级产业承载体系。县城工业园区主要发展本地特色产业集群，承接中心城市外溢的制造产业；乡镇集聚区重点发展农产品精深加工、冷链物流等涉农产业；中心村则依托“一村一品”培育休闲农业、非遗手工艺等特色业态，形成“县城强链、乡镇补链、乡村延链”的产业网络。另一方面，探索跨区域组团与联动发展模式，创新“经济飞地”与“跨村联营”机制，破解城乡要素流动壁垒。例如，福建省探索的“山海协作”模式，允许山区县将建设用地指标折算为股权，与沿海发达地区共建产业园区，共享税收与就业收益；山东省推广的“联村党建+产业联盟”，推动相邻村庄联合开发集体经营性建设用地，集中建设现代农业产业园，实现土地集约利用与集体经济增收双赢。

生活空间重构的核心在于构建“全域覆盖、层级分明、功能互补”的公共服务体系，形成宜居宜业的乡村生活圈。一是建立分级分类的空间布局体系，根据区域发展实际，科学划分中心镇、一般镇和中心村、一般村的功能定位，形成层次分明、功能互补的村镇体系。对于区位条件优越、发展潜力较大的村庄，应当予以重点培育，完善其基础设施和公共服务功能；对于规模较小、发展条件受限的村落，则要稳妥推进“迁村并点”工作，促进人口和资源要素的适度集聚。二是全面提升基础设施和公共服务水平，重点推进农村道路、供水、供电、通信等基础设施的改造升级，同步完善教育、医疗、文化、体育等公共服务设施配套，按照城乡一体化的标准，统一规划建设各类基础设施和公共服务设施。三是创新公共空间管护机制。建立健全“权责明确、多方参与”的管护体系，根据基础设施的服务范围和管护难度，合理划分管护责任。对于跨区域的基础设施，可以探索建立联建共管机制，由相关镇村共同组建管护组织，明确各方权利义务，实现成本共担、效益共享。

优化生态空间的核心在于统筹生态资源的修复与利用，探索生态产品价值实现的有效机制。一方面，针对污染退化区域实施综合治理工程，集成生物修复、工程治理等技术手段，重点推进水土流失防治、生物多样性保护等基础性工程，同步建立生态脆弱区动态监测体系，严控毁林开垦等破坏性开发行为，全面提升生态系统的稳定性和服务功能，特别是加强对农村土壤污染的监管，推动化肥农药减量增效，提升畜禽粪污资源化利用率、秸秆综合利用率、废旧农膜回收利用率和农业废弃物包装回收水平。另一方面，建立覆盖生态产品确权、评估、交易的全链条机制，完善碳汇核算、绿色认证等技术标准体系。通过完善生态产品开发的财税激励政策，引导金融机构开发支持农业生态产品价值实现的绿色信贷、绿色基金、绿色债券等金融产品，为经营开发农业生态产品的企业与经营主体提供用地、用电、税费等关键配套政策，确保生态保护与经济发展的协同增效。