作者简介：马雪松，吉林大学行政学院教授、博士生导师；安丙淏，吉林大学行政学院博士研究生。

文献来源：《理论学刊》2024年第6期。

摘要：村庄规划作为国家规划治理模式在村域国土空间的延伸形态，能够巩固国家纵向治理体系的基层场域、推进村民自治实施机制的健全完善，并在价值理念、治理结构、运行机制三个方面契合乡村有效治理的内在要求和现实需要。村庄规划在乡村有效治理中的预期功能，主要是以议事协商协调乡村有效治理的主体利益、以精准对接配置乡村有效治理的要素资源、以科学规划形成乡村有效治理的目标牵引、以刚性约束设定乡村有效治理的底线要求。推动村庄规划的编制优化与效能发挥，应坚持以人为本引导治理行为、构建统一的治理资源配置机制、组织乡村规划师全链条参与、以弹性规划与执行监督推动规划落地实施。

乡村治理是国家治理的基本单元，承载着协调治理主体利益冲突、合理配置治理资源、促进乡村经济社会发展的功能，因此，乡村有效治理需要构建多元主体协同机制、精准匹配治理资源、制定可行治理目标、运用先进治理理念。村庄规划是国家规划体系和乡村治理体系的重要组成部分，发挥着政治动员、资源统筹、战略引导、目标考核等作用。就本文研究对象而言，村庄规划的预期功能可以从整合治理主体、配置治理资源、设定治理目标、规范治理行为四个方面进行分析。

（一）以议事协商协调乡村有效治理的主体利益

村级协商议事是引导村民全程参与规划编制和项目建设的重要工作机制。村两委通过搭建协商议事平台、公开征集和听取村民意见建议，可以充分弥合村民间的利益分歧，凝聚村民发展共识。一方面，村庄规划兼具顶层管控与自主治理特性，呈现出政府主导与村民自治互动的结构性特征。顶层设计的管控着重于建立灵活且适应性强的制度与流程，以此规范利益相关方的行为。在组织构成方面，村庄规划编制工作组基本由县区党委和人民政府有关部门、乡镇党委和人民政府、村党委和村民委员会、规划设计单位及村民代表共同组成，确保各利益主体的参与权利。在编制流程方面，村庄规划保障村民在选择规划单位、制定规划方案、安排工程实施环节的知情权、表达权和表决权。在制度支撑方面，村庄规划的民意表达渠道不仅包括村民大会、村民代表会议、村委会议等常态化机制，还涵盖村民专题座谈会、填写意见簿和规划人员个人访谈等专门性、临时性举措。另一方面，村庄规划与议事协商机制相互衔接，成为协调村庄内部利益关系的有效途径。村庄规划的用地功能分区、开发控制性指标以及房屋建设要求，体现了土地要素在村庄规划和乡村治理中的经济性价值。在以家庭为基本单位的乡村社会，邻里利益冲突一般表现为耕地和宅基地的土地使用权纠纷。村庄规划的议事协商工作机制为化解此类利益争端提供了诉求表达与纠纷调解渠道，维护了乡村社会和谐稳定。

（二）以精准对接配置乡村有效治理的要素资源

村庄规划的编制立足于村域的资源禀赋、地理区位和经济基础，明确村庄发展定位和阶段目标，进而引导资源合理流向乡村治理的重点领域，实现乡村治理的供需衔接。近年来，国家以项目制的形式向乡村地区输送了大量物资和人力资源，然而纵向职能部门的信息失衡和横向职能部门的协同不足，往往导致乡村治理中的资源配置未能精准满足当地社会经济的实际发展需求。在此背景下，村庄规划通过统筹国家战略要求与村庄具体需要，助推乡村治理由粗放式向精细化转变，实现乡村治理资源的精准供给和高效利用。一方面，村庄规划是国土空间规划体系在乡村地区的延伸，上位规划的编制标准、总体方针、控制指标为村庄规划编制提供了目标参照。村庄规划依据各村庄的类型特征，分类指导各村庄发展，定向对接乡村公共基础设施建设、环境综合整治、景观风貌设计等发展事项的所需资源。与此同时，村庄规划的技术规程进一步明确了规划编制主体和成果公示要求，这不仅清晰界定了基层政府及其相关部门的职责，还为治理资源高效配置提供了制度保障。另一方面，规划方式从粗放布局转向精细管控，有助于实现“一村一策”的政策供需平衡。乡村地域系统是在特定地域范围内由自然禀赋、区位条件、经济基础、人力资源、文化习俗等各要素交互作用构成的，复杂的乡村地域系统提高了精准识别村庄发展需求、合理匹配治理资源的难度。基层政府通过组织编制村庄规划，一定程度上能够精准识别单一村庄的发展需要，推动形成以村庄为中心的精准治理模式。这种治理模式是对“自上而下”单向治理的扩展与优化，在明确村庄发展定位基础上提高了国家资源输入和社会资本注入的综合效益。

（三）以科学规划形成乡村有效治理的目标牵引

村庄规划依据特定村庄的实际情况，制定包括国土空间用途管控、产业发展规划、村庄建设规划在内的具体方案，在乡村治理中发挥目标引领作用。村庄规划与乡村振兴战略相衔接，在村庄空间建设、产业发展、公共服务供给以及改善人文生活环境多个方面发挥引导决策的治理效能。一方面，乡村治理需要全方位、宽领域、多元化的人才支持和智力支撑，以乡村规划师为代表的技术人才参与乡村治理，能够提高村庄规划的科学性、专业性和前瞻性。其一，乡村规划师制度推动建立乡村规划师工作站，鼓励高等院校以及规划设计机构的研究人员下乡蹲点，提供村庄规划志愿服务。其二，乡贤能人熟悉村情民情，具有良好的经济基础或群众基础，可以有效发挥资源带动、建言献策、示范引领的作用。其三，基层政府支持投资乡村建设的企业能够参与村庄规划工作。例如，云南省搭建的“干部规划家乡行动”信息平台，汇集了专业技术人员、乡贤能人在内的村庄规划主体力量，进一步增强了村庄规划的专业性和针对性。另一方面，村庄规划的编制内容与乡村有效治理的主要目标紧密契合，明确了乡镇政府管理的村庄公共事务和村两委改进村庄治理的工作任务。乡镇政府通过组织编制和实施村庄规划，将宏观治理目标和政府行政意志转化为可观察、可测量的体系化指标，激励利益相关者将资源投入到乡村治理和乡村振兴的具体实践。2019年以来，“多规合一”的实用性村庄规划将村庄划分为集聚提升、特色保护、城郊融合、搬迁撤并和保留改善五种类型，从而规定了各类村庄治理的中心工作，有助于乡村治理主体明确村庄发展的前景、总体思路和目标任务。

（四）以刚性约束设定乡村有效治理的底线要求

村庄规划设置了预期性指标和约束性指标，在刚性约束意义上设定了乡村有效治理的底线要求。上位规划通过明晰村庄分类与规划标准，确定各行政村的耕地保留量、基本农田保护面积、建设用地总量等控制性指标，指导村庄规划的编制与执行，规范乡村治理各主体的行为。一方面，经由行政审批的村庄规划被纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，成为县乡政府引导村庄发展和村两委组织开展村级重大事项决策、村级民主监督的重要参照。其一，国土空间规划以指标体系建设对承载重要公益功能的国土空间加以管控。村庄规划设置了乡村地区国土空间开发保护的约束性与预期性指标，指标内容涵盖村庄人口、耕地、林地、生态保护用地、建设用地、公共服务等多个方面。其二，法定的修改、审批程序保障了村庄规划的稳定性，使村庄规划在较长时段内成为乡村治理主体的决策依据。例如河南省规定，经依法批准的村庄规划不得随意修改，根据经济社会发展需要确需修改的，按照原审批程序报批。另一方面，村庄规划与村规民约相互支撑和补充，发挥刚性管控与弹性引导的作用。村规民约是村庄内部各主体的行为准则，其制定需要依据国家法律与党的政策方针，立足维护村庄稳定、建设乡风文明、弘扬社会公德等乡村治理实际工作要求。海南省明确规定，村民大会或村民代表会议需要在村庄规划报批前审议表决规划文本，并将经批准的村庄规划纳入村规民约。村庄规划具有法定规划与村规民约双重性质，推动构建以实现既定目标为中心的治理决策和行动框架。

四、乡村有效治理视域下村庄规划的提升路径

实现乡村治理现代化应构建科学规范、运转高效、协同有力的现代乡村治理运行体系。作为支撑和保障乡村治理的制度安排，村庄规划提供了乡村治理所需的价值、资源、人才和政策资源，并在制定和实施过程中持续调整优化。完善“多规合一”实用性村庄规划，应坚持以人为本引导治理行为，建立统一的治理资源配置机制，组织乡村规划师全链条参与，以弹性规划与执行监督促进规划落地实施。

（一）价值取向：坚持以人为本引导治理行为

村庄规划功能的切实发挥不仅需要将以人为本的价值理念贯穿乡村治理全过程，还应构建上下联动、双向互动的多元化治理结构。改革开放以来，乡村的空间功能、社会结构、传统价值、生产模式和生活方式发生深刻变化，快速城镇化和户籍制度改革赋予了村民更多的流动机会。保留农村户籍的村民分化为传统农业劳动者、在乡兼业农民、外出农民工、农村个体经营者和新型职业农民，乡村社会结构和群众需求由此呈现出多元化的演变趋势。现阶段的客观形势要求政策制定者充分考虑村情民情和反映村民利益诉求，提高村民支持农村改革发展的积极性。在此意义上，村庄规划的成果表达应考量村民生产生活的合理诉求，以简明易懂的宣介方式调动村民的参与热情，激发乡村治理的内生活力。

其一，坚持以人为本的价值理念，健全村庄规划议事协商的制度安排，倾听真实广泛的村民诉求。一方面，倾听民意应减少基层调研中可能预设结论的情况。乡村现代化的落脚点在于满足农民的就地现代化生活需求，因而村庄规划应在调研环节注重乡土价值，尊重村民的主体地位和真实意愿。在此基础上，村庄规划需要回应村民更便捷的交通运输服务、更均衡的教育资源、更易达的养老设施、更丰富的娱乐休闲活动、更舒适的居住条件等多方面需求。另一方面，畅通村民意愿表达渠道。应建立健全村民代表会议、村民大会、村庄规划专门议事会相结合的常态化协商治理机制。村庄规划的编制与实施应充分协调集体利益与村民个体利益的关系，避免规划脱离实际和流于形式。乡村规划师与村干部应在规划的编制、论证阶段充分利用各种渠道，深入了解各方诉求，凝聚各主体的规划共识。

其二，完善村庄规划的宣传方式和运行机制，加大村民群体对规划的重视程度。一方面，在考虑村庄规划参与主体的认知水平和专业素养存在差异的基础上，村庄规划的政策解读和宣传工作应贴近民生，以简明精准的语言表达深化村民对村庄规划现实意义和具体内容的理解。例如，规划编制部门或村干部可以根据村庄规划文本制作图片版、视频版规划，审慎使用学理性、专业性名词，适当以日常化、通俗化的方式宣介规划内容。另一方面，村干部在乡村治理中应积极运用组织动员、沟通教育和行为示范来塑造村民的参与意识。作为党政机关和村民联系的纽带，村干部应持续培养和提高自身的创新思维与领导能力，在规划治理过程中发挥上传下达、行为示范、冲突调解的重要作用。值得注意的是，针对不同类别村民的利益诉求，村干部须进行针对性调研和宣传。例如，与留守农村的传统村民相比，兼业农民拥有更多样化的经济收入和生活保障，二者在农村住宅改建、耕地面积以及农田水利设施等现实方面的需求可能存在较大差异。

（二）资源支撑：构建统一的治理资源配置机制

村庄规划作为实现乡村全面振兴的政策工具，承载着重塑新型城乡关系、促进城乡融合发展的愿景，推动城乡要素双向流通和均衡配置。改革开放以来，城市对乡村由资源汲取更多转变为资源输入，尤其表现为国家财政向乡村输入资金和增加公共产品供给，并以项目制作为资源分配的主要方式。“资源下乡所带来的规范下乡、程序下乡和督查下乡，使得村干部主要工作由之前以回应村民诉求为主的实质治理，变成了应付上级检查的形式治理”，这种自上而下的单向过程可能导致资源输入与乡村发展实际需求的错配。在此背景下，村庄规划应建立资源统筹配置机制，强化治理资源配置的精准度与有效性。

其一，兼顾村庄开发治理的统一性与差异性，完善各类治理资源准入机制。在政社合作型农村公共物品供给中，市场主体和社会主体如果缺少监管与规制，可能会过度开发农村公共资源和过剩供给农村公共产品。因此，村庄规划的编制与实施应健全各类治理资源供给主体的分区准入制度，进一步整合乡村治理的政府资源、社会资源和市场资源。一方面，村庄规划应根据乡村振兴中经济社会发展需要，分地区设置资源供给主体参与民生服务、经济开发、生态维护、文物保护、基础设施类项目建设的准入规则和约束性指标。另一方面，基层政府和村两委应依据约束性指标，对村庄规划建设项目的实施主体和情况进行周期性监管和阶段性评估。

其二，统一配置乡村治理资源，促进各类治理资源的有效整合、合理配置和充分利用。虽然乡村治理资源的供给主体呈现多元化特征，但村庄规划实施所需的治理资源仍主要由县、乡两级政府提供。因此，基层政府有必要搭建村庄规划编制与实施的资源配置平台，将各类资源供给主体与治理资源需求整合进统一管理系统。一方面，统一配置乡村治理资源需要预先建立信息整合共享平台，及时更新村庄农业生产服务、公共设施建设、产业投资的需求和信息。村庄规划信息公开机制能够促使乡村发展需求与治理资源的高效匹配。另一方面，保障乡村治理资源统一配置机制的效用发挥也应建立合理的参与主体退出机制，保留符合规划目标需要的资源供给主体，避免资源的无效或重复供给。

（三）人才保障：组织乡村规划师全链条参与

培养乡村规划、设计、建设、管理的专业人才和本土人才，可以保障规划的科学性和前瞻性。乡村规划师是由政府聘任并派驻各乡镇或村庄，负责规划和自然资源相关工作的专业人员。乡村规划师应具备专业素养，并能够熟悉运用地方性知识，提供全程陪伴式服务。上级政府部门在组织编制村庄规划时，可能存在委派兼职人员或招募志愿者担任乡村规划师的行为，这在一定程度上不利于乡村规划师与村民建立稳定的情感联系和工作联系，导致村庄规划难以全面反映村庄的历史文化、资源禀赋和社情民意。在此背景下，培养职业化乡村规划师队伍、完善规划师的工作机制与配套措施，有助于村庄规划工作体现地方特色和村民意愿。

其一，加强专业化、职业化乡村规划师队伍建设，高质量编制实施村庄规划。村庄规划的编制工作具有较高的专业性，需要职业规划师持续的智力支持。一方面，提高乡村规划师的业务素质，建立健全乡村规划行业准入类职业资格制度。各级政府应设立专项经费用于支持乡村规划师队伍培训。另一方面，基层政府应借助各类乡村振兴人才培养项目，引进乡村规划师并提高其薪资待遇与福利补贴，打造吸引人才、留住人才的良好工作生态。在财政较为紧张的地区，市级政府可以建设人才储备库，负责职业乡村规划师的聘用和管理工作；在财政状况较好的地区，县级政府可以独立建设职业乡村规划师人才库，更大程度保障规划方案与村庄需求的精准匹配。以市、县政府为单位统一建立职业乡村规划师聘用管理制度，可以盘活乡村治理的人力资源，破解部分基层政府财政紧张与人才短缺的困境。

其二，发挥乡村规划师的桥梁和纽带作用，形成一套涵盖规划师参与村庄规划编制、审批、实施与修订全过程的制度性安排。各级政府应建立规划人才参与乡村治理的长效机制，构建完善的乡村治理人才支撑体系。乡村规划师是村庄规划的主要起草者，能够更好提供针对规划文本的咨询服务。完善乡村规划师对接或驻守单个乡镇、村庄的制度安排，可以将规划师的职责从单一的规划编制扩展到规划执行与监督，这也要求建立基层政府、村两委、村民与乡村规划师的互动沟通平台。在此基础上，基层政府、村干部、村民可就规划执行中的具体问题向乡村规划师反映，并依据乡村规划师的专业建议进一步推动成果落实。例如，地方政府可以通过开发乡村规划师信息管理软件，强化对乡村规划师的管理，使村民更加便捷地选择和联系乡村规划师。

（四）机制完善：以弹性规划与执行监督推动规划落地实施

乡村治理兼有目标导向、过程导向与结果导向，这要求确定村庄规划的治理目标、规范村庄规划的决策过程、保障规划的有效实施。当前，乡村治理既在正式制度框架内运行，又受非正式制度因素约束。以熟人社会为基础的乡村社会治理传统具有半正式或非正式特征，因而治理主体的决策往往带有临时性和灵活性。在此意义上，村庄规划的编制和实施应寻求治理秩序与自治活力间的均衡点。

其一，在村庄规划的编制与实施过程中，引入弹性规划的编制理念，预留基层政府和村级自治组织的治理行动空间。弹性规划策略应合理预留村庄的未来发展空间，增强村庄规划应对不确定性因素的调适能力。一方面，村庄规划编制不仅应确立村庄发展的基本框架和主要方向，还有必要明确阶段性指标，建立规划动态调整机制。村庄规划应依据区域社会经济环境的变化趋势，前瞻性预判村庄未来发展方向，分阶段设置节点任务目标。另一方面，乡村规划师对村庄发展规律、村庄产业经济状况、村庄自然和社会环境、国家乡村振兴政策的认知，会随参与编制的程度和时间而逐渐深入，这需要在规划编制时适当预留村庄建设发展的机动指标，为基层政府和村两委落实村庄规划保留必要的自主裁量空间。

其二，构建规划执行的指标考核机制和监督体系，推动村庄规划落实取得成效。在熟人社会环境中，村干部与村民的信任关系往往源于稳定的日常联系。传统乡村治理情境中的非正式决策一定程度上影响了村庄规划功能的充分发挥。一方面，基层政府应建立健全村庄规划执行的考核机制，减少村庄规划落实过程中可能出现的治规分离和主观任意问题。县级政府应运用考核机制，促使规划执行主体参考规划文本进行决策。另一方面，完善村庄规划执行的监督机制，需要与“监察下乡”的乡村监督体系改革相衔接。当前，村庄规划执行的监督方式主要包括县乡人民代表大会对县乡两级政府执行规划的监督以及政府主管部门对行为主体落实规划的行政监督，在此基础上还需要强化党组织、群众、基层纪检监察机关等多元主体协同的过程性监督。村庄规划的实施直接关乎村民利益，这要求村两委应定期向村民代表会议和村民大会报告工作，公布村庄规划执行情况，并接受村民的监督和质询。

五、结语

从乡村有效治理的视域考察村庄规划的编制、审批与实施，不仅可以阐释村庄规划赋能乡村治理的内在机理，而且能够揭示村庄规划在推动乡村全面振兴过程中的价值功能。村庄规划治理具有民主性、精准性、科学性、约束性，既是构建多元参与和系统完备乡村治理结构的制度支撑，又能够推动乡村治理体系的有序运行和治理主体的协同高效。作为基层自治组织处理乡村公共事务的重要政策工具，村庄规划在乡村振兴中承载整合治理主体、激活治理资源、锚定治理目标、规范治理行为的多重功能，在提高乡村治理现代化水平方面具有显著优势。从促进乡村有效治理的现实需要出发，村庄规划在新时代的持续改进和系统优化，应当注重迭代治理理念、整合治理资源、提高治理能力、完善治理机制，以保障其在乡村振兴中的功能发挥。剖析村庄规划赋能乡村治理实践的运作机理与实践样态，建立并运用村庄规划的实施评估机制，可以为建设具有中国特色的乡村治理体系提供新颖的理论资源与鲜活的实践案例。