作者简介：易卓，武汉大学社会学院博士后；崔盼盼，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授
文献来源：《经济社会体制比较》2025年第1期
摘要：村级组织作为国家治理体系的末端，是关联国家权力下乡与基层治理有效的结点，它的制度选择具有重要的政治与治理意义。近年来，随着“三农”工作总体形势发生变化，以基层组织建设为核心的乡村治理现代化持续推进，集中表现为村“两委”负责人“一肩挑”及相关配套政策的全面实施，推动了村级组织从主体自治向复合科层结构的制度化转型。基于不同区域在发展阶段与治理任务上的客观差异，文章对“一肩挑”政策在东部与中西部村庄的实践经验进行了比较，发现复合科层化村级组织有效契合了东部村庄的公共事务结构，积极承接了国家权力下乡，村级治理能力提升；而在中西部地区则表现出与村庄社会基础及治理事务的系统性脱嵌，引发治理体制空转风险。研究表明，村级组织建设制度化转型需要与治理事务的具体属性和需求相匹配，才能整体提高基层治理体系的现代化水平。
关键词：村级组织；“一肩挑”；乡村治理；区域比较；基层治理现代化
一、问题的提出
村级组织作为国家治理体系的“神经末梢”,是国家权力延伸到乡村基层,实施城乡发展战略的重要结点。村级治理主体既要承接各项国家政策与公共服务项目资源,提高乡村建设的现代化水平,同时又要直接回应农民生产生活的基本需求,以彰显村民参与基层民主与自我管理的主体性。因此,村级组织兼具“国家性”与“社会性”的双重特征,它的制度选择与治理实践具有重要意义。
进入新时代后,创新基层管理体制、提升村级组织建设成为国家推进农村工作和实施乡村振兴战略的重要抓手。为了解决自基层群众自治制度实施以来,村级基层组织凝聚力不、治理矛盾突出以及权力不协调等问题,村“两委”负责人“一肩挑”成为减少乃至消除村级组织运行张力的制度设计。从政策文本上看,中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018~2022年)》中要求“大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人”(以下简称“一肩挑”)，调村级党组织在农村工作和村“两委”关系中的领导核心地位。从地方实践来看,自 2021 年村级换届选举之后,“一肩挑”在全国绝大多数农村广泛推行，深刻改变了乡村治理的组织形态和治理范式,以村党组织书记“一肩挑”为主要表征的村级组织建设成为学界和政策部门关注的重点。
目前对村级组织“一肩挑”的研究主要沿着以下两种分析路径展开:一是制度主义视角。学者们侧重于对“一肩挑”的历史背景、制度目标和现实困境等政策执行过程进行多层面的考察和分析。有学者认为全面推行“一肩挑”体现了党对农村工作的实质性领导,是党建统领基层组织建设的制度探索，对于减少村“两委”矛盾、提高决策效率和村级组织执行力等方面取得了良好效果,摆脱了乡村治理内卷化困境。基于实证分析,曹志立和曹海军发现为了应对上级要求全面推行“一肩挑”的压力,基层政府采取“情理”结合、正式与非正式交叉的动员策略;唐鸣和张昆的研究也表明不同地区“一肩挑”比例的不同与党委政府推进力度有关,需要把基层政府行为纳入分析视角。程同顺和史猛的研究表明,在基层大规模地推行“一肩挑”需要一系列制度创新作为条件支撑,并面临农村党建基础薄弱、相关制度程序被冲破以及权力监督失衡等现实挑战。
二是功能主义视角。学者们从经验本位出发,探讨“一肩挑"在中观层面对村级组织结构、权力运行、党群干群关系以及乡村治理体系所产生的双向功能,这承接了默顿的“结构一功能”主义理论脉络,即社会结构要素及其关系的调整会对社会整合与社会适应形成不同矢量的功能作用。持正功能观点的学者认为,“一肩挑”从结构上消除了村“两委”间冲突的组织基础,彻底实现了党委领导与村民自治的内在统一，有助于推动基层民主进程;而持负功能观点的学者则认为,村级组织“一肩挑”转型有可能会导致权力集中和干部行为专断。从更深层次的角度来看,全面推开“一肩挑”还可能带来村级治理的行政化问题，诱发村级组织与群众关系脱离,即行政遮蔽自治的政治风险。
学界围绕以“一肩挑”为主要内容的村级管理体制改革形成了丰富的研究成果,从多层面展现了国家制度权力下沉对村级治理转型的复杂影响,具有重要启发意义。然而,中国农村地域广大,具有区域发展不平衡的特点，政策落地与实行的效果具有差异性。本文从区域比较的视角切入尝试建构村级组织结构与村庄公共事务的适配类型,对“一肩挑”政策所引发的村级组织制度化转型实践进行实证分析。研究的经验素材来自笔者及所在团队近两年在全国多地农村开展的田野调查,包括2021 年7月在东莞市日村、佛山市工村调研 30 天,2022 年4月在浙江省宁海县B村调研 20 天,2022年 11月在湖北省黄冈市的 D镇调研 30 天,以及 2023 年3月在江西省抚州市的P村调研 20 天。调研围绕“一肩挑”专题对各地县委组织部门、乡镇主要领导及办事干部、村“一肩挑”书记、村“两委”干部和部分村民进行了半结构式的深入访谈,重点把握当地的经济社会基础条件及“一肩挑”后村级组织的运转机制、治理主体、治理事务与权力结构等问题,收集了包括地方政策文本、部门资料、访谈笔记和村级“一肩挑”案例在内的大量一手材料,为文章的论述与比较提供了经验支撑。
二、国家权力下乡与村级组织建设的制度化转型
乡村治理既是国家政权建设的一部分,又是国家治理能力的体现,受到国家权力形态与国家权力进入村庄程度的直接影响。村级组织作为连结国家治理体系与乡土社会之间的紧密结点,需要被纳入国家政权建设的整体视野中来理解。近年来,随着“三农”工作总体形势发生变化,国家权力进一步向乡村延伸以实现乡村治理的有效性,不仅带来村庄治理事务的改变,而且要求村级组织进行配套改革,呈现出从主体自治向复合科层结构的制度化转型。
(一)村级治理定位与国家权力下乡
历史上村级治理的主要功能是在村庄内部构建基本的生产生活秩序及提供公共物品。由于传统乡土社会缺乏与现代民族国家同构的基层组织,因而不得不依赖各类乡贤中介,致使“营利性经纪人”不断滋生,造成“国家政权建设的内卷化”。新中国成立后,我国在农村建立了统一的基层政权组织,以“权力的组织网络”替代了“权力的文化网络”,打破了地方社会的自主性。随着人民公社体制逐步瓦解,政治全能式的国家权力开始退出对乡村社会的总体性文配,村庄的生产经营活力被充分激活,相应地衍生出基层治理如何达成,村庄公共物品如何供给等问题,为此部分地区在实践中摸索出村民委员会这一组织形式并取得积极效果,这一形式最终以村民自治的制度框架被确定下来,成为当前农村基层治理的基本模式。
农业税费取消之后,基层组织和村干部的主要工作不再围绕着向农民“收取”展开,乡村关系的结构性紧张也随之消失,国家开始向农村大量输入公共性惠农资源。这一时期的村“两委”关系及组织运转主要受村庄内部结构要素的影响,其中村庄利益密度和资源禀赋越高,自上而下的资金流量越大,村干部手中就更能掌握实质性权力,村庄内部的政治生态就更为复杂,集中表现为村书记和村主任两个负责人之间的权力博弈和利益竞争。这表明,国家权力依托公共项目资源进村在基层实践中遭遇了自主性不足的困境。
随着乡村治理现代化推行,“三农”工作总体形势向着更加积极的方向转变。党的十九大提出实施乡村振兴战略,这成为新时代“三农”工作的总抓手,并要求村级基层组织提升在政策执行、服务农民以及经营村庄发展等方面的能力,以更积极地承接国家权力和公共资源下乡。为此,国家尝试以基层党组织建设为抓手,重塑乡村治理的组织结构与组织过程，其中对村级组织形态和治理结构产生深远影响的,就是村书记通过法定程序担任村主任(和村经济合作社社长)的“一肩挑”政策。综上所述,“一肩挑”政策本质上是要回应国家权力下乡的基层组织建设问题。根据治理目标不同,一方面是要解决利益密集村庄的组织内耗,权力冲突以及分利秩序等国家在基层治理自主性不足的问题:另一方面是通过村级组织建设来提升基层治理能力,实现积极治理乡村的目标。
(二)村级组织建设的制度化转型:从自治型走向科层化
在乡村振兴与基层治理现代化的总体框架之下,作为国家权力下乡重要载体的“一肩挑”政策已成为改造村级组织的制度性力量。在2021 年村级换届选举中,全国农村推行“一肩挑”的比例已经达到95.6%，“乡政村治”的治理格局不断受到挑战。综合调研材料与既有研究,可以将“一肩挑”政策推开前后的村级组织形态划分为自治型村级组织与主体复合科层化村级组织。具体可以从以下四个层面进行区分和比较(见表1)。
第一，运作机制层面。“一肩挑”在全国农村彻底推开后,村治目标通过公共行政的方式来充分实现,村级治理呈现出政治与行政复合的科层化组织形式,保持常规化运作模式。这集中表现在村干部专职化改革上,即当选村民将村干部身份视为一种职业和主要收入来源,并纳入地方财政保障。与之相应的,则是对村干部进行规范化管理,要求村干部按照职业责任伦理来开展治理活动,不因治理事务的多少和有无来规划工作时间。村干部职业化与村级治理常规化是复合科层化村级组织运作机制的主要特征。相比之下,主体自治型村级组织则遵循事件化治理的运作机制,即村干部主要工作是处理村庄内生性的公共事务,其具有偶发性、关系性、模糊性、在地化等特征,很难被科层理性的现代组织所完全吸纳与之相配套的是对村干部的兼职化管理,村干部报酬以务工补贴的形式发放,他们收人水平有限,需要在管理村庄事务的同时兼顾生产经营活动。
第二，治理主体层面。“能人治村”是科层化村级组织的主要表现,各地推行“一肩挑”时,不仅对村主职干部人选设置了年龄、学历等门槛要求,还尤其青睐具备村庄经营能力的精英人群。如广东、湖北.浙江等省份要求新任“一肩挑”干部平均年龄不超过 45 岁,江西要求换届后村“一肩挑”负责人中“具有大专以上文化程度”比例达到 45%以上,致富能手比例提升到 70%以上。 在村庄人、财、物大量外流的背景下,许多地区只能从外引回“乡贤能人”担任村干部。自治型村级组织则以村庄中长期培育出来的“中坚农民”为治理主体，县有如下特征:首先,主要在本地从事种养业或基层市场经营活动,经济来源在村庄和本地,具有兼业条件,留得下也养得活;其次,因为利益来自本地,且长期在村庄生活,因而关心农村基础设施改善,站在本地农民的角度开展村庄公共治理活动;最后,长期与村民打交道，与村民建立广泛联系，群众基础好。
第三，治理原则层面。复合科层化村级组织以正式规则为依据展开治理活动,随着全面从严治党向基层延伸,国家规范性权力依托“一肩挑”政策深入到村庄治理,对村“两委”干部进行约束,强调治理过程的合规性与程序性,以科层化的行政理性来提高治理效能,村级组织主要借助正式制度完成资源调配。与之不同的是,主体自治型村级组织更注重治理目标与治理手段相匹配,其特征是在不突破法制和基层社会稳定的前提下,村于部可以根据具体情境来灵活多变地选择治理资源和治理方法,无论是国家的正式制度还是乡土社会的非正式制度都是达成村庄实质治理目标的工具性手段,呈现出“软硬兼施的治理风格,并主要借助非正式规则实现资源调配。
第四，权力结构层面。“一肩挑”实施后村级权力向党组织集中,村班子内部形成明显的层级结构主、副职干部之间有清晰的职责分工与支配关系,这种层级权力结构通过正式制度规范与常规治理机制来发挥作用,无论在形式上还是实质上都表现出标准化和层级化的组织特性,组织的权力运转以一套专职化的村干部管理机制、行政指令式的任务分配机制和去人格化的工作机制予以支持。而主体自治型村级组织则表现为扁平化的权力结构,村“两委”干部在参与村庄治理中分工不分家,不刻意突显和强调上下级关系,形成了相互讨论、发表意见和责任共担的民主议事机制。这种以村民自治制度为基础组织内部权力结构扁平化,主要依靠地方性规则进行治理的模式也可以称为“半正式治理”。
（三）村庄社会基础与公共事务结构
“一肩挑”政策的全面实施推动了村级组织建设的制度化转型。从根本上讲,无论是以村民自治制度为基础的自治型村级组织,还是基于“一肩挑”制度实践的科层化村级组织,都属于村级治理的一种制度架构,需要通过嵌入和解决村庄公共事务来发挥作用。因此,它们的治理效果很大程度上取决于具体社会基础条件之上所形成的特定公共事务结构。
一般认为,公共事务是指“涉及公众的共同需求的活动或事务”，可理解为那些以公共利益为导向且解决成本和外部性影响均超出私人能力范围的事务,是村级治理的主要对象。进一步而言,由于村级治理处于国家权力与社会治理相互杂糅的“第三领域”，村庄的社会基础条件一方面决定了其内生性公共事务的数量和质性特征,即不同发展水平和经济剩余条件下的村庄会生产出不同的治理事务和治理目标;另一方面决定了村级治理所能够启用的治理资源、治理规则以及治理方式,即吸纳村民公共需求并及时回应的能力。因此,村庄经济社会基础差异与公共事务结构会直接作用于乡村治理体制,使特定的村级组织形式在不同村之间呈现出迥异的治理效果。
总体上看,村庄公共事务结构可以从事务数量和事务性质两个层面进行区分,前者反映的是村级治理对象的量化特征,即治理事务密度的高低及其分化情况,这是村级治理采取常规化还是事件化运作机制的主要判断依据;后者则表达的是村级治理事务的属性特征,从治理事务规范化与标准化程度高低的角度,可以区分为关系脱嵌型事务和关系嵌人型事务。所谓关系脱嵌型事务是指那些只与事务本身相关,摆脱了人格化和特定主体特征的事务,如各类证明证件的办理,普惠性补助发放、村民基本信息统计等,具备“事本主义”的基本特征。相比之下,关系嵌入型公共事务是指那些无论产生原因还是解决方式都集结各种错综复杂社会关系的治理事务,只有依照特定社会情境和在地化的治理资源才能够妥善处理,很难形成标准的治理规则。
当前,国家规范性权力不断自上而下地推进基层治理现代化进程,对积极治理乡村、提升村级治理能力提出了更高目标,而我国农村地区广大,东部与中西部农村在社会经济基础与区位条件存在显著差异。因此,本文从区域比较视角出发,在对不同地区的多个村庄进行调研的基础上,重点通过对不同区域村庄公共事务结构的比较研究(见表 2),来考察和探究“一肩挑”政策实践的制度成效。
三、东部地区村级组织制度化转型与公共事务结构的治理耦合
改革开放以后,以“珠三角”和“长三角”为代表的东部地区农村由于具备优越的区位条件,成为我国较早开启农村工业化进程的区域,农村和城市呈现出同步发展的格局。从空间形态与社会功能来看东部地区的大部分村庄已经融入到沿海城市经济带，实现了依托村庄地域条件的“在地城市化”。因此,对东部地区农村而言,农村工业化所带来的城乡关系调整与社会基础转型是影响村庄公共事务结构的主要因素。
（一）城乡关系一体化与村庄公共事务的数量结构
在“珠三角”和“长三角”等东部沿海地区,城乡关系一体化进程深刻改变了村庄的社会基础结构与农民生活形态,农村工业化催生出大量外生性的村庄公共事务。在城市空间扩展与工业化体系延伸的辐射下,东部地区村庄的城乡边界日益模糊,村级公共事务中的许多内容都要与城市管理的总体安排相对接,围绕着工业生产和企业经营服务分化出各类与之相关的治理事项,如安全生产、市场监督、社会治安、外来人口管理等,村庄治理事务体系不断扩张,其事务密度与常规化属性都显著提升。基于对广东省东莞市 日村和佛山市工村两个村庄“一肩挑”治理实践的考察,可以明显看到公共治理事务分化与村级织织转型之间相互嵌人的过程。日村属于东莞市发展水平中上等的村庄,从20 世红90 年代开始农村工业化进程,H 村所在乡镇 60%土地的使用途径工业化,通过集体土地出租、修建厂房、仓库、员工宿舍等方式积累村集体收人,村里干部开始脱离兼业状态而彻底专职化,由村集体经济和上级政府支付工资,村干部的职责也转变为经营集体资产以改善村庄公共基础建设,优化投资环境吸引外资进入。据了解,H 村的村干部人数从 90 年代的4名逐渐扩充到 2018 年前后的 13 名,“一肩挑”后村委和支委交叉任职比例有很大提高。研究发现,H村村级组织结构的演化是一个不断改造传统简约治理模式的过程,一方面是村干部队伍的脱产化和专职化,另一方面则是村级组织架构的层级化和线条化。除了专职化村干部人数的扩充外,村庄还聘请了各类网格员、协管员、治安员组成村“两委”的“下属部门”
L村位于佛山市东北部,仅行政管辖范围内的常住人口就超过1万人,其中户籍人口 2800 多人,其余绝大部分是外来务工人口。该村现登记在册的工厂 120 家,实际开办的工厂 300 多家。在本地税收结构中,工业占比 50%,农业仅占1%,第三产业在税收结构中占比呈现增长的趋势,再加上村庄的空间格局已经完全被纳入城市管理规划中,大量的城市管理事务嵌入到村庄社会。例如,外来人口的登记管理、出租屋的消防安全排查、村内公共治安以及环境卫生建设等传统村级治理未涉及的事务都被添加进来,这些公共事务并不是事件性和偶发性的,而是有着很强的重复性和常规化特征。为此工村组建了12 人的安保队、10 人的网格员队和6人的外来人口协管会,负责日常的人口信息登记、流动情况排查和公共安全维护等任务。整个村级组织分工明确、层级清晰,适应村庄常规化治理的客观需求。
(二)关系脱嵌型事务与村庄公共事务的性质特征
村庄公共事务的性质特征也是决定不同村级组织形式与治理结构是否有效的关键变量。一项村庄治理事务的属性是由其外部性特征和村庄内生社会基础一起塑造的,而后者往往起到更关键的作用。因此,具有不同经济社会基础条件的村庄,其治理事务与社会关系的互嵌程度不同,村庄占主导的公共事务的性质类型也就有所差异。
与中西部地区农业经济形态的村庄不同,东部农村自身拥有很强的盈利能力,村级治理中很重要的内容是围绕集体利益生产与分配展开的。从国家权力的外部性视角来看,东部地区村庄治理的一项重要任务就是解决因利益竞争而产生的村级权力失控问题。例如,广东是较早正式提出村“两委”“一肩挑”的省份,在改革开放以来的工业化和城镇化辐射下,由于早期土地管理不规范,大量村庄不仅形成了未经征收的集体建设用地开发情况,且随着土地管理越来越严格,为了获得更多的土地增值收益,农民组织起来与政府博弈,其内部也因利益分配不均形成派系矛盾甚至严重影响换届选举。例如,在广东L村调研时乡镇干部介绍:“这个村只有一个姓氏,但分成 17 个房头,没有一个房头可以连续担任两届村干部,他们的想法就是让其他房头干不成事。2014年村级换届时,县委班子都去选举现场监票,由民警维持秩序,但第一次结果选票没有过半,重选两次后才勉强成功”(访谈时间:20210711)。“一肩挑”推行后,国家权力进一步下沉到村庄内部,来遏制社会消极力量对公共利益和公共秩序的冲击。例如,浙江宁海县 B村是模具、汽配、五金等产业的重要聚集地,有一定的土地使用需求,全村人口不足 2000 人,却存在明显的阶层分化,村庄汇聚着一小部分依靠投资建厂发展起来的富人群体。据村干部介绍,在2000~2012 年间,村庄选举异常混乱,贿选问题层出不穷,村级权力与个人经济实力挂钩,“富人治村”现象非常普遍,地方乡镇干部说:“当时村主任掌握集体资产发包的权力,其中最重要的就是审批宅基地,许多老板都靠这个来扩大自家厂房的经营规模,是很大一块利益,另外做了村书记(主任)后就更有机会当选县里的政协委员,这也是个政治身份,所以那时村里选举一张选票 500 块也是很常见的,只有老板才有这个资本”(访谈时间:20220414)。而自村级选举实行“一肩挑”以来,乡镇政府严格把控候选人员,制定资质筛查制度和负面清单,强化选举程序管理,有效解决了村级治理的失序问题。
从村庄社会基础的视角来看,东部农村内生性的公共事务以关系脱嵌型事务为主,主要有以下两个方面的原因:一是当地农民的生产生活方式已经完全非农化,深度融入现代市场经济和工商业体系中乡村治理从各种地方性关系与规范中脱离出来。例如,在20 世纪80 年代,东莞市日村的邻里纠纷还非常普遍,尤其是在建房矛盾方面,但 2000 年后,邻里间的各种纠纷性事务急剧减少,转而被宅基地管理公共卫生服务等事项替代。二是乡村工业化吸引了大量外地人口流入,也会给本地带来外部性的社会关系和行为习惯,二者若想达成平衡有效的互动,必然需要国家公共权力进场,村庄长期形成的地方性传统也会被改造或重塑,转而遵守现代化的治理规范。如此一来,在以关系脱嵌型事务为主导的东部地区,村干部的村庄经营和管理能力而非社会关系强度是决定治理效果的关键。调研发现,浙江宁海、东佛山等地区基层党委政府以“一肩挑”政策为契机,加强了村主职干部力量配备,动员包括复员军人经济能人等乡村精英群体返乡参与村级治理,村庄面貌得到改善,宁海县B村现仟村支书 2017 年被动员回乡担任村干部,2021年“一肩挑”后提高了乡村治理的效能,该村被纳人乡镇政府重点打造的乡村振兴旅游村。
(三)现代化村治结构与村级组织制度化转型的耦合
马克斯·韦伯在论述科层官僚制产生的原因时,明确将资本主义社会的产生作为基础变量,认为是工商业的发展带来了行政事务复杂性的增加,催生了现代科层组织体系。在改革开放以来的城镇化与工业化浪潮下,依托区位优势和政策扶持,东部沿海城市成为我国工商业经济最为活跃的地区,当地农村也深度参与工业化进程,完全融入地方城市经济带的发展体系中,实质上已经进入“准城市化”阶段。市场经济的快速发展、城乡关系一体化以及外来务工人口的大量融入彻底改变了村庄的社会基础条件,以至于许多的工商业经济和城市管理属性的事务外溢出传统的村庄治理结构,具有突出的市场化和现代化特征。
乡村工业化影响下的“珠三角”“长三角”等东部地区村庄的公共事务结构主要衍生自城镇化与工业化发展,以及村庄内部利益竞争性分配所造成的村级权力失序问题,这些治理任务具有数量庞杂繁多、重复性和分化程度高以及自上而下的行政管理属性等特征,并以去人格化的关系脱嵌型事务为主。这决定了东部地区的村级治理非常依赖国家与市场等正式制度规范的力量,需要一个职责分工明确清晰,以专职化村干部为主,依照常规化治理机制运转并以正式法律、公共制度等为治理原则的村级组织形式来承接。“一肩挑”政策的实行,一方面有效解决利益密集村庄的权力冲突与组织不协调问题,展现了国家权力的充分在场,推动了正式规范与现代化治理原则的下沉:另一方面使地方政府通过“一肩挑”政策选优配强村干部,选拔任用经济能力强、经营经验丰富的村庄带头人,强调科层化村级组织的公共行政与服务职能,有效嵌入当地公共事务结构,显著提高了村级治理能力并推进了基层治理现代化。因此,村级组织建设的制度化转型可以与东部地区农村现代化的村治结构及公共事务特征相耦合。
四、中西部地区:村级组织制度化转型与公共事务结构的治理脱嵌
广大中西部地区农村处于工商业经济和就业市场的边缘地带,缺乏乡村工业化的区位条件,城市与农村之间的空间边界没有被彻底打破,城乡关系仍保持相对独立性,农业生产仍为农村主要经济形态。这表明,中西部地区农村以留守人口和小农经济为基础的社会经济形态决定了当地村庄公共事务的数量结构与性质特征。
(一)城乡关系分立化与村庄公共事务的数量结构
当前阶段中西部地区的大部分农村还是保持着相对独立的城乡关系,村庄的生产系统和生活系统没有被打破,维持着比较完整的社会结构。一方面,中西部农村以留守人口为主,且多数村民从事与农业生产相关的经营活动,村庄治理也主要围绕着土地、农业生产以及村庄事务展开。在农业机械化水平提升和农技农资补贴的助力下,土地耕作变得非常便利,以农业生产为基础的村庄治理事务减少,村级组织主要提供超出个体家庭之外的公共品,如村庄道路广场的建设、挖塘修渠及农田水利设施维护等。这些项目多数可以被纳入公共财政保障。另一方面,传统村级治理的一个重要方面就是处理和调解村民在长期互动中所发生的各种事件,并通过对这些事件的介入来重申和确认村庄社会规范和价值。但人口持续外流导致村庄社会关联以及附着于土地之上的利益关联都逐渐弱化,村民之间很难形成稳定的社会交往频率,许多治理事务失去了生成条件。在湖北、江西两地村庄调研时发现,当地村庄外出人口占到户籍人口的一半左右,村于部普遍反映自 2010 年后,村内的大事小情、矛盾纠纷调解的工作数量都大幅减少。可见,中部西部农村公共事务的数量结构具有稀少且琐碎的突出特征。
此外,中西部地区村庄的公共治理事务还具有分布不均匀即事件化的典型特征。这主要是由两方面的因素决定的:一是围绕农业生产服务所产生的治理事务一般比较有限和简约,且季节性特征明显,例如旱季需要引水灌溉、汛期则要注意防洪排涝,而农田水利的修葺维护则集中在秋冬季节,这些公共服务建设受自然因素影响较大:二是诸如咨询办事、矛盾纠纷调解等从村民日常生活交往中产生的治理事务则更具有偶然性与不确定性,在时间分布上有着不均质的特点,很难按照常规化运作机制来开展村级治理。湖北省自 2015 年就开始全面推行“一肩挑”政策,推动村干部专职化改革,要求所有村干部轮流坐班服务上门群众。以黄冈市D镇为例,当地所有村庄都新建了办事服务大厅,开发统一的村务政务服务平台,并由专职村干部和聘请的网格员负责,村民如有缴纳农村医保、婚育人口证明、户口补办等业务可以直接在村内办理。目前村级办事服务大厅可以办理的事项已经扩充到90 多项,村民大部分办事需求都可以在村级解决。但据D镇林村的于部介绍,本村一年要处理的村民事项都不超过 100 件。可见中西部地区村庄内生性的事务数量是比较少的:而专职化的村于部队伍与科层化的组织管理则可能与治理事务之间发生错位,引发村级组织运转的低效问题。
(二)关系嵌入型事务与村庄公共事务的性质特征
前文提到,村级公共事务的性质主要与村庄社会基础及事务自身属性相关,而对于中西部农村而 言,城乡分立关系下的村庄仍保持着相对完整的社会结构,这意味着村庄治理任务仍以关系嵌入型事务为主。
在广大中西部地区农村,随着大量人口外出务工,内生性的公共事务数量明显减少,但同时村庄还有相当部分的留守人口,这部分群体一方面需要依赖农业生产经营补贴家庭收入:另一方面要借助村庄来承载日常生活的延展和个人社会价值的实现,并依赖村级组织作为中介来对接国家惠农资金与各种帮扶性政策。这表明,人口流失并未完全打破农村社会结构的完整性,村庄是农民抵御现代性风险与发展压力的后盾,发挥“稳定器”和“蓄水池”的功能,血缘关系、地缘关系乃至利益关系仍然发挥作用。在这一社会基础条件之上,村级治理所要回应的治理事务,无论是产生于村民间日常性的社会互动,还是来自于上级政府传递下来的工作任务,只要与群众息息相关就需要撬动大量的社会关系和利益网络,这意味着村级治理高度依赖村干部个人对村庄伦理价值、社会规范的熟悉和运用程度,这既是对村干部个人的社会资本动员能力的考验,也是对村庄社会价值与行为规则的重新确认。
综上所述,中西部地区的村级治理事务以关系嵌人型为主导,深度嵌人乡村社会,其背后依附着大量利益关系、情感关系与社会关系,与村民存在整体性关联。与其相匹配的则是一个长期生活在村、具备兼业化条件并以“中坚农民”为主体的村干部队伍,他们的社会关系网络与经济利益来源都在村庄或本地,因而关心农业基础设施建设,以村庄利益代理人的身份开展村级治理活动。“中坚农民”村干部可以在遵守法律法规的前提下,利用与农民打交道所建立的关系网络来撬动解决事务所需的各类资源,并最终服务于村庄实质性治理的目标,促进公共秩序和公共利益的达成。
(三)乡土性村治结构与村级组织制度化转型的脱嵌
当前,中西部农村还存留着以血缘、地缘关系为基础的村庄社会结构,村级治理保有比较强的乡土性特质,集中表现为村庄公共事务数量的稀少化、碎片化和分布的不均质化,乡村治理事务中关系嵌入型事务占主导。随着“一肩挑”及相关配套政策在基层全面推开,规范化的国家权力不断深入乡村治理,推动村级组织建设从自治型向科层化转型,意在提升村级治理现代化能力。然而与预期不同的是这一制度实践与中西部乡土性的村庄治理结构发生脱嵌,可以从以下三个层面具体分析。
其一,村级组织的常规化运转与村庄公共事务数量结构相脱嵌。当前与村“两委”负责人“一肩挑’政策配套实施的是一整套关于村干部专职化和规范化的管理制度,要求村干部利用现代的办公场所和公务系统来回应村民诉求,但对中西部农村而言,村级治理事务具有数量少、碎片化以及分布不均的特征,缺乏统一的事件发生规律,导致常规化村级治理体制往往陷入空转。
其二,村治主体与村庄公共事务的性质结构相脱嵌。各地在推行“一肩挑”政策过程中,为了把主职干部选优配强,尤其青睐年纪轻,学历高和经营能力强的经济精英,但本地兼业化的“中坚农民”村干部很难满足这些条件,地方政府就着力从外引进返乡能人担任村干部,然而政策制定常常与治理实践发生错位,原因是年轻返乡能人由于经济来源和生产生活长期在外,缺乏群众工作和治村经验,很难处理关系嵌人型事务,难以达成实质治理,出现“挑不起”的问题。例如,湖北黄冈市 D 镇有 34 个行政村.2021 年村级换届选举后新调整了 14 个“一肩挑”村书记,全部是“80 后”干部,其中有5位是“90 后”的年轻干部,这些年轻干部大多缺乏社会权威和工作经验,在村庄建设、矛盾纠纷调解以及开展文化活动等方面都力不从心。江西抚州 2021 年后新上任的“一肩挑”村书记中,有 96 名没有接触过村务和集体经济方面的工作(占 57.14%),存在村书记群众工作能力不强和组织凝聚力弱等方面的问题。
其三,科层化的村级治理结构与村庄实质治理相脱嵌。调查发现各地政府积极推动“一肩挑”政策实施,强化对村级治理的控制,村级组织的行政化和科层化特征越来越显著。然而,与东部地区科层化村级权力结构提升了村庄治理能力不同,在中西部农村普遍出现主职干部承压,副职于部消极的问题,如尸村位于江西省东部,全村耕地 3988 亩,山地面积 1.4 万余亩,森林覆盖率 92%,村“两委”干部一直都由从事农业经营的“中坚”农民担任,相互之间工作配合较好,而“一肩挑”推行后,村书记反映其他村干部的工作状态是“说一件才做一件,说多了也不好，一肩挑’都要亲力亲为”,村级治理权责失衡。更关键的是,随着“一肩挑”政策的推行,村级治理越来越被纳入政府管理体制中,在当前基层“多中心工作”模式被广泛启动的背景下,一些形式主义问题也开始向村级传递。
与行政化对村庄治理所带来影响的解释逻辑相比,“一肩挑”的确进一步强化了中西部村庄治理中的制度化趋势,能够实现多重价值定位,在承接国家惠农政策资源、降低村主职干部间权力内耗以及增强村级组织执行力和服务能力等方面发挥着积极作用,对于实现基层治理现代化中的规范化和标准化建设、解决少数地区村级选举失序问题以及为部分有条件的村庄选优配强发展带头人都具有重要意义是提升村级自治水平与治理能力的有效探索。同时,其对村级治理体系脱嵌于治理事务结构的影响仍然具有较为独立的作用。随着国家治理体系与治理能力现代化的推进,大量的项目资源和治理规则通过正式的国家权力下沉到村庄,这要求将村级治理也纳入公共行政建设的目标当中,而“一肩挑”及其配套政策的实施不仅意味着治理事务的下沉,更重要的是对村治主体和村级组织结构的改变,例如“肩挑”对村干部的个人学历、年龄、社会身份和经营能力都提出了新的要求,而这些标准往往与中西部农村的社会经济基础之间产生错位,村庄治理能力与治理事务之间不匹配的问题显著。长期来看在中西部地区农村全面推行“一肩挑”可能会造成村级治理空转,使村级组织制度化转型陷入困境。
五、结论与讨论
村级组织作为国家治理体系的末端,是关联国家权力进一步向基层延伸与基层治理有效的基本结点,其制度选择具有重要的政治与治理意义。近些年来,国家权力不断下沉,以村级组织建设为核心内容的乡村治理现代化持续推进，集中表现为村“两委”负责人“一肩挑”的政策设置与全面实施,在经验中表现出村级组织从主体自治型向复合科层化的转型。
在实证调研的基础上,本文通过比较“一肩挑”政策实践在东部与中西部地区村庄的实践经验后发现,复合科层化村级组织有效契会了东部村庄的公共事务结构,其常规化的运作模式能够者效回应东部地区村庄类型繁多、可分化性强的事务数量特征,专职化的村干部队伍和以正式制度规范为准绳的治理原则能够对关系脱嵌型事务开展有效治理和回应,不仅扭转了村级权力冲突与利益分配失序,而且有效提升了村级治理能力。在中西部地区农村,村级组织建设的制度化转型与村庄公共事务结构发生脱嵌村干部专职化与村级组织常规化运作与数量稀少、分布不均的事务数量结构相错位,大量引进的“一肩挑”能人村干部则因为缺乏农村工作经验和属地非正式关系网络,无法开展有效的治理实践，甚至不断被吸纳到地方管理体制中,带来村级治理体制空转等风险。这表明,村级组织建设应当因地制宜,并在实施过程中灵活调整以适应地方村级治理的特定条件和需求,只有如此,才能整体性地推动基层治理现代化进程。