郡县治，天下安。县域是我国行政管理体制的基础单元，也是我国区域经济发展的基石[1-2]。截至2022年年底，我国共有1 866个县市①，“七普”常住人口达7.46亿人，占全国总人口的53.0%,县域经济一度占据国民经济“半壁江山”。但一段时期以来，由于经济发展中的城市发展偏向，特别是以城市群、都市圈、中心城市等为建设的重心，大中城市虹吸效应明显，县域各类要素持续流出，县域经济占比不断降低。2010—2020年，县域占全国GDP的比重从43.0%下降至38.3%，人均GDP从全国平均水平的73.9%下滑至72.6%。县域产业层次低、城市规模小、服务功能弱，成为全国经济高质量发展的突出短板，不利于城乡融合、乡村振兴和共同富裕，甚至影响未来我国现代化建设全局。
进入新发展阶段，随着乡村振兴战略、新型城镇化战略、扩大内需战略等深入推进，县域发展越来越受到中央重视。国家“十四五”规划纲要和2021年、2022年中央“一号文件”都明确提出发展县域经济，党的二十大报告强调推进以县城为重要载体的城镇化建设。需要指出的是，由于区位条件、资源环境、发展基础等差异，县域经济发展状况千差万别，要求各县市按照相同模式达到同等水平，既不现实也不符合客观规律[3]。县域经济本质上是一种区域经济[4-5]，因地制宜、发挥比较优势，关键在于科学划分县域类型，准确识别各类县域发展潜力和面临的问题，提出差异化政策措施，分类推动县域经济高质量发展。鉴于此，本文在总结县域经济发展总体特征的基础上，建立了经济—人口—资源环境三维分类框架，将县域分为领先型、潜力型、基础型3类，深入剖析各类县域经济发展的问题，提出针对性政策举措。
一、县域经济发展总体特征
全国1 800多个县市的幅员面积、经济体量、人口规模差异明显，发展不平衡、不充分问题突出。考虑到数据的代表性和可获取性，本文基于2000年、2010年、2020年全国1 870个②县市的数据开展分析。
（一）县域经济在全国经济中占比接近四成，板块差异、南北差异、省际差异明显
2020年，全国县域GDP合计38.9万亿元，占全国GDP的38.3%。按板块来看，中部地区县域经济在区域经济中的占比最高（51.8%），东部地区占比最低（30.1%），东北和西部地区分别为34.4%和45.7%。按南北方来看，北方地区县域经济在区域经济中的占比高于南方地区，二者分别为41.2%和36.8%。分省份来看，超过1/3的省份县域经济占据全省经济半壁江山，最高是新疆维吾尔自治区，占全省经济的69.7%，最低是广东省占全省经济的12.5%③。
（二）县域经济发展水平整体落后于全国，与全国的差距先缩小后扩大
县域经济发展水平与全国平均水平相比，大致落后5年。2020年，县域人均GDP为5.2万元，是同期全国人均GDP的72.6%，大致相当于2015年全国人均GDP水平。近20年县域经济发展水平持续提升但增速有所放缓，与全国差距先缩小后扩大。2000年、2010年、2020年，县域占全国GDP的比重先从40.6%上升至43.0%，然后下降至38.3%，人均GDP从全国平均水平的65.6%上升至73.9%，然后下滑至72.6%。
（三）各县市经济规模呈“金字塔型”分布，发展分化现象突出
2020年，全国县域平均GDP为207.8亿元，GDP超过500亿元的县市共144个，占县域数量的7.7%,GDP总量在100亿元以下的县市共731个，占县域数量的39.1%，县域经济规模整体呈“金字塔型”分布（见图1）。经济强县相对集中，2022年全国52个“千亿县”中均位于城市群或都市圈范围内，其中江苏省、浙江省、福建省、山东省分别有21个、9个、6个和5个。部分县市发展相对落后，有48个县市一产占比超过50%，有292个县市一产占比为30%～50%。
图1 县域GDP、常住人口和财政收入水平分布情况（2020年）
数据来源：GDP、一般公共预算收入数据来源于《县域经济统计年鉴2021》，常住人口数据来源于《中国人口普查分县资料—2020》。
（四）县域人口加速流出，城镇化、老龄化水平显著上升
2010—2020年，全国县域常住人口从7.83亿人下降至7.46亿人，减少了3 746万人，远远高于2000—2010年195万人的净流出量。共1 245个县市人口减少，占县域数量的66.6%，比2000—2010年多421个。城市群、都市圈内县市受虹吸效应影响人口流出更为普遍，东北和中部地区人口外流县市比例高于东部和西部。县域城镇化率偏低，2020年为48.7%，较2010年提高13.9个百分点，但仍比全国低15.2个百分点。县城人口规模普遍偏小，平均每个县城常住人口仅约13.4万人，人口少于10万人的县城占比约34%。流出人口以青壮年劳动力为主，县域“一老一小”现象相对突出，2020年，县域0～14岁、60岁及以上年龄人口比重分别比全国高2.0个和1.3个百分点。
二、县域类型划分及结果
全国县域数量众多，基础条件、发展水平和发展潜力差异巨大，分类推动县域经济发展成为现实选择。中央和各地政府都尝试对县域进行分类，学界也围绕县域发展提出过多种分类方法，但至今尚未形成统一意见。
（一）主要分类梳理
一是国家层面的分类。代表性分类有4种。第一，《全国主体功能区规划》中，按照开发内容不同将县域分为城市化地区县市、农产品主产区县市、重点生态功能区县市3类。第二，在推动特殊类型地区振兴发展过程中，以县域为基本行政单元做出类型划分，如原国家级贫困县、边境县、民族县、革命老区县等。第三，从经济统计的角度，2013年以前的《中国县域经济统计年鉴》中，将县域分为平原县、山区县、丘陵县3类。第四，从新型城镇化的角度，将县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城5类，将其扩展到县域，也可以作为一种分类方式。
二是省级层面的分类。山东省分为省财政直管县、经济发达县和其余县域3类；湖南省分为一类县、二类县、重点帮扶县3类；湖北省分为重点开发区域县（市）、农产品主产区县（市）、生态功能区县（市）3类。四川省分为城市主城区、重点开发区县、农产品主产区县、重点生态功能区县4类；安徽省划分为重点开发区域县（区）、限制开发区域中综合实力较强的县（市）、限制开发区域中发展潜力较大的县（市、区）、其他市辖区4类。甘肃省分为城市服务型、工业主导型、农业优先型、文旅赋能型、生态功能型5类。
三是学界的分类。章治文[6]提出山区开发型、平原转化型、城市周围配套服务型3类；辛文[7]提出地域条件优且经济实力较强县、较好的发展基础和潜力县、条件较差县3类。从县域经济主导产业和发展模式的角度，闫天池[8]提出农业主导型、工业主导型和服务业主导型3类；魏秀芬等[9]、赵伟[10]提出工业驱动型、农业驱动型、第三产业驱动型、资源禀赋驱动型4类；战炤磊[11]、宋效中等[12]提出资源主导型、区位主导型、产业发展型、企业带动型和综合发展型5类；刘杨等[13]提出民营经济带动型、生态经济带动型、制造业产业集群型、农业产业主导型、区位优势型5类；黄征学等[14]提出城市辐射带动型、市场加工互动型、外资外贸推动型、一二三产融合发展型、特色资源开发型、旅游文化助力型6类。此外，根据区位和地理环境，孙久文等[15]将县域分为城郊县、山区县、丘陵县、平原县4类。按照县域发展特色，李泉[16]将县域分为沿海开放县、城郊县、传统农业县、牧区县、旅游县5类。
综上来看，现有分类多是从县域经济发展状况、发展模式、区位和资源禀赋等方面进行划分，县域类型以3～5类居多，对于类型设置、分类维度、指标选取等方面形成较好的基础，但存在类型交叉、主体特征不明、发展导向不准、全国适用性不强等问题，需要结合高质量发展要求提出新的类型划分方法。
（二）县域分类方法
首先，建立经济—人口—资源环境三维分类框架。2023年5月，二十届中央财经委员会第一次会议强调，要更好地统筹人口与经济社会、资源环境的关系，优化区域经济布局和国土空间体系。据此，结合已有分类，本文认为从高质量发展的角度对县域类型划分，应重点围绕经济集聚、人口集聚与资源环境承载能力相匹配，建立经济—人口—资源环境三维分类框架（见表1）。其中，经济规模是判断县域发展状况的直接指标，本文以县域GDP总量作为评判指标；人口规模是市场规模、劳动力规模的前提，以县域常住人口规模作为评判指标；资源禀赋和环境本底既影响县域过去发展，也关乎未来发展潜力和空间，以主体功能类型作为评判指标。上述三维分类框架，充分延续了现有政策单元划分，在各地有很好的应用基础，既解决了单一维度分类容易产生类型误判，又避免维度过于复杂而带来划分不清问题。
其次，将县域划分为领先型县市、潜力型县市、基础型县市3类。按照目标导向和问题导向相结合要求，从分类扶持、差异化高质量发展的出发，把县域分为领先型、潜力型、基础型3种类型，具体类型划分标准如表1所示。其中，领先型县市发展水平相对较高，能够引领全国县域经济发展；潜力型县市发展基础较好，发展水平处于中等、潜力较大，有望实现快速增长；基础型县市承担着保障国家粮食安全、生态安全等重要功能，起到基础保障作用，但发展水平相对滞后。
表1 县域类型划分标准 
注：以县域常住人口50万人作为人口维度的阈值门槛，主要是考虑到2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中提出，城区常住人口20万人至50万人的城市为Ⅰ型小城市。目前县域城镇化率平均接近50%，按照县城城区常住人口占40%左右计算，即可成为Ⅰ型小城市。
最后，对初步分类结果进行微调校准。考虑到个别县域发展的特殊性，结合人均GDP水平和资源环境承载能力进行两次微调校正。一是将领先型县市中，县域人均GDP低于全国平均水平的重点生态功能区县市调整至潜力型县市。二是将基础型县市中，县域人均GDP超过全国平均水平1.5倍的非重点生态功能区县市调整至潜力型县市。
（三）县域分类结果及分析
领先型县市基本特征。领先型县市共187个，占县域数量的10.0%（见表2）。九成以上位于城市群、都市圈范围内，圈、群外县市只有12个，均是有独特资源或是地州首府所在地。近七成是县级市，近七成是城市化地区县市，重点生态功能区县市只有神木市、安溪县、肥城市和安吉县4个④。七成处于南方地区，近六成处于东部地区，分布在20个省份，只有准格尔旗、伊金霍洛旗、神木市、灵武市、库尔勒市5个县市位于“胡焕庸线”西侧。
潜力型县市基本特征。潜力型县市共687个，占县域数量的36.7%（见表2）。将近九成是农产品主产区和城市化地区县市，农产品主产区县339个（占49.3%）、城市化地区县263个（占38.3%），重点生态功能区县85个（占12.4%）。约3/4的县市处于城市群、都市圈之内，圈、群外县市183个（占26.6%）。近七成处于中西部地区，中部地区233个县市（占33.9%），西部地区236个县市（占34.3%），西部和东北地区有22个边境县属于潜力型县市，占边境县市数量的16.7%。
基础型县市基本特征。基础型县市共996个，占县域数量的53.3%（见表2）。重点生态功能区县市共642个（占64.5%），农产品主产区县市354个（占35.5%），承担着保障国家生态安全、粮食安全的重要职责。涵盖八成以上的边境县市，有110个边境县市是基础型县市，占边境县市数量⑤的83.3%。将近六成是西部地区县市，大部分处于“胡焕庸线”西侧。六成是城市群、都市圈外县市，共603个，占60.5%，中部和东部基础型县市多处于省际交界地区。
表2 县域类型划分结果
注：各类型县域数量、面积、GDP、人口占比均为与全部县域比较，使用2020年数据。
三、各类县域经济发展面临的问题
县域类型不同，发展基础、发展水平和发展潜力存在差异，面临的发展问题也各有不同。结合2000—2020年数据，找准各类县域存在主要的问题，是推动县域经济高质量发展的前提。
（一）领先型县市：船小好调头，彼时超越之密码，未来发展之枷锁
从2000年到2010年再到2020年20年间，领先型县市GDP在全国占比先是提升1.7个百分点，然后下降1.5个百分点，常住人口规模全国占比连续下降0.5个和0.4个百分点，人均GDP也从全国平均水平的1.08倍上升至1.26倍而后下降至1.18倍，领先优势有弱化趋势。具体面临以下4个方面的问题。
一是人均水平、人口密度和经济密度均比肩地级市，空间有限成为制约未来发展突出因素。2020年，领先型县市县均GDP达到782.5亿元，县均面积1 919.2 km2，是同期地级市⑥平均GDP的26.4%、平均面积的9.8%，人均GDP、平均人口密度、平均经济密度分别是地级市的1.2倍、2.2倍和2.7倍。在县域发展历程中，辖区面积较小可以集中资源重点开发，具有灵活性强、容易达到规模经济的优势。但在未来发展中，腹地面积偏小、发展空间有限，产业发展和居民生活用地紧张，逐步成为制约领先型县市做大做强的突出因素。
二是人口老龄化和城镇化“一高一低”，提升城镇对人口特别是青年人口吸纳能力较为迫切。人口老龄化程度高于全国，“七普”数据显示，领先型县市60岁及以上人口占20.3%,65岁及以上人口占15.0%，分别比同期全国高1.6个百分点和1.5个百分点（见表3）。人口老龄化速度快于全国，60岁及以上人口比重、65岁及以上人口比重分别较“六普”上升5.5个和5.0个百分点，升幅分别比全国高0.1个百分点和0.4个百分点。城镇化水平低于全国，2020年，领先型县市平均常住人口城镇化率为59.4%，比全国城镇化率低4.5个百分点。人口吸引能力有所弱化，2010—2020年，领先型县域平均常住人口规模增长了1.59万人，有106个县市人口净流入。
表3“第五次全国人口普查”至“第七次全国人口普查”间领先型县市人口结构
数据来源：《中国人口普查分县资料—2020》。
三是财政收支平衡能力略好于地级市，但“收不抵支”现象逐步加剧。2020年，领先型县市平均财政自给率为59.6%，比同期地级市高12.7个百分点，人均财政收支缺口为3 881.8元，而同期地级市人均缺口为6 355.4元。由于财权事权不匹配，财政支出快速扩张，县域收支缺口逐年扩大。2000年、2010年财政自给率分别为78.1%和66.5%。与此同时，“市管县”财政体制下县域内部分税收上收到地市，县级财政收入能力偏弱[17]。2020年，领先型县市地方财政一般预算收入占GDP的比重为6.7%，同期地级市为8.0%。
四是工业仍然是支柱型产业，龙头企业数量少、竞争力弱问题值得关注。工业兴则经济兴、工业强则县域强。2020年，领先型县市第二产业在其GDP中的占比为48.1%，比同期全国高10.3个百分点，比地级市高8.4个百分点。与此同时，领先型县市第二产业增加值在全国第二产业增加值的占比达18.4%，比其GDP在全国的占比高3.9个百分点。领先型县市规上工业企业数量相对偏少、规模相对偏小，平均每个县市433家，仅为同期地级市平均水平的34.6%，平均每个规模以上工业企业创造的第二产业增加值为8 690.3万元，是同期地级市的92.4%。
（二）潜力型县市：有实力难敌持续“失血”，加速发展离不开外部产业和资金导入，高能级平台加持
潜力型县市发展基础相对较好，发展水平仅次于领先型县市。2000—2010年，潜力型县域人均GDP从全国平均水平的58.4%上升至63.0%，差距逐步缩小，但2010—2020年出现经济占比下降、人口加速外流现象，与全国发展差距扩大，人均GDP下降至全国平均水平的62.3%，具体面临以下4个方面的问题。
一是过早过快“去工业化”，发展后劲支撑不足。2020年，潜力型县市三次产业的占比分别为17.6%、37.6%、44.7%，已经进入以第三产业为主导的阶段。但其发展水平而言，过早过快进入“去工业化阶段”（见表4）。“过早”体现在未能充分实现工业化，一产在GDP中的比重仍保持在高位，较全国高9.9个百分点，而全国二产占比开始持续下降时一产占比已不足10.0%。“过快”体现在二产占比迅速下降，2010—2020年，潜力型县市二产占GDP比重下降11.7个百分点，降幅比同期全国高3.0个百分点。
表4 各类县域三次产业结构比较
数据来源：《县域经济统计年鉴》。
二是人口外流和资金外流叠加，“止血回流”迫在眉睫。2010—2020年，平均每个潜力型县市减少3.3万人，而2000—2010年县均人口仅减少0.8万人（见表5）。流出人口以青壮年劳动力为主，10年间15～59岁人口县均减少了6.2万人，青壮年人口占比较全国低4.6个百分点，“一老一小”问题更加突出，0～14岁人口、60岁以上人口占比分别比全国高3.2个百分点和1.4个百分点。人口外流使得潜力型县市城镇率偏低，2020年仅为46.8%，比全国低17.1个百分点。同时，潜力型县市资金外流现象严重，县均城乡居民储蓄存款余额为219.1亿元，金融机构各项贷款余额为189.0亿元，贷款和存款比例仅为86.3%，远低于领先型县市的128.3%。
表5“第五次全国人口普查”至“第七次全国人口普查”间潜力型县市县均人口规模和年龄结构
数据来源：《中国人口普查分县资料》。
三是财政收支平衡能力差，自身经济调控能力弱。2020年，潜力型县市的地方财政一般预算收入和支出平均分别为12.9亿元和47.1亿元，财政自给率为27.3%，较领先型县市低32.3个百分点。人均财政收支缺口为6 547.8元，是领先型县市的1.7倍。考虑到潜力型县市的养老托育负担更重，有限的财力能够用于改善基础设施条件、调控经济发展的部分更显捉襟见肘。
四是普遍面临开发区拓范围、提能级压力，平台助力作用有待挖掘。潜力型县市设立的开发区数量偏少、平台等级相对偏低，687个潜力型县市中，564个县市设立有省级以上开发区（占82.1%），其中，有36个县市拥有国家级开发区平台（占5.2%),528个县市拥有省级开发区（占76.9%）。相比较而言，187个领先型县市中全部都设立有省级以上开发区，其中，有43个县市拥有国家级开发区平台（占23.0%）。与此同时，潜力型县市开发区的平均核准面积为614公顷，比领先型县市开发区平均面积少80公顷，潜力型县市开发区在2021年度国家级开发区考核评价中的排名也相对靠后。
（三）基础型县市：肩负着保障粮食、生态、能源和边疆安全重任，客观上牺牲了发展权，离不开国家层面统筹协调和利益补偿
基础型县市由重点生态功能区县市和农产品主产区县市构成，有很大一部分县市资源能源富集，同时还涵盖了绝大部分的边境县，承担着维护国家粮食安全、生态安全、能源安全和边疆安全的重要职责。这些县市面积广阔、人口密度低，经济发展水平也相对落后，面临三大突出问题。
一是农业生产持续向基础型县市集中，容易陷入农业大县也是经济小县、财政穷县怪圈。2020年，基础型县市一产增加值合计占全国的24.8%，比2010年高1.0个百分点，比2000年高3.1个百分点（见表6）。就重点农产品来看，2020年，基础型县市棉花、油料产量分别占全国的45.3%和20.5%，分别比2010年占比高14.0个百分点和0.7个百分点。然而，农业比较效益偏低，容易造成越是聚焦于发展农业，经济发展水平越来越滞后。2000年、2010年、2020年，基础型县市人均GDP与全国的差距则先缩小后扩大，分别是全国平均水平的46.9%、53.4%和52.9%。2020年，基础型县市平均财政自给率只有15.5%，比2010年、2000年低5.6个百分点、25.3个百分点。
表6 各类县域一产增加值及棉花和油料产量全国占比（单位：%）
数据来源：《县域经济统计年鉴》。
二是人口“内聚外迁”不及预期，统筹发展和保护压力大。基础型县市城镇化水平低、速度偏慢，2020年城镇化率仅为43.2%，比全国低20.7个百分点，差距较2010年扩大1.2个百分点。“六普”至“七普”数据显示，基础型县市中，农产品主产区县市县均常住人口规模减少3.2万人（减幅为11.0%），而重点生态功能区县市县均减少1.9万人（减幅为9.0%），边境县市县均减少0.9万人（减幅为6.0%），人口迁移情况与预期目标不一致。
三是比较优势发挥不充分，县域层面实现区域协调发展三大目标任重道远。基础型县市义务教育覆盖水平较高但医疗卫生服务水平还存在差距，2020年每十万人中小学和初中阶段在校生人数分别比全国平均水平多783人和2 282人，但每万人拥有的医院卫生院床位比全国平均少2.7张。由于约2/3的基础型县市位于中西部地区，交通、信息等基础设施建设成本高、水平仍然偏低，2020年基础型县市每万人固定电话用户数仅为领先型县市的72.4%、潜力型县市的97.2%。基础型县市居民生活水平相对偏低，2020年城乡居民人均储蓄存款余额仅为4.0万元，是全国平均水平的60.9%。
四、分类推动县域经济高质量发展的建议
县域是推动高质量发展难点所在，也是潜力所在。各类县市面临的发展问题不同，发展目标定位也不同，推动县域经济高质量发展，需要坚持“六宜”原则，充分发挥比较优势，探寻差异化发展路径。
（一）领先型县市：以改革创新为核心，率先实现县域经济高质量发展
未来推动领先型县市发展，功能定位上应瞄准建设综合性城市，以改革创新为核心，深化涉县管理体制改革，通过扩权赋能提升县域发展自主权和能动性，支持县域拓宽腹地空间、集聚优质要素、提升龙头企业竞争力，推动领先型县市率先实现县域经济高质量发展。
一是以改革激发发展活力。适当提高领先型县市行政级别，将一部分发展较好的领先型县市调整为省直管县（市）、计划单列县（市），破解市管县下“市压县、市刮县、市卡县”问题[18]；开展“强县扩权”、“扩权强县”，向领先型县市下放经济社会管理权限，推动“市县同权”。研究明确“严控撤县建市设区”的具体执行标准，审慎推动57个领先型县（旗）改市，推动镇区常住人口20万以上的特大镇设市。推动领先型县市财政“省直管县”全覆盖，适当缩减省级分成比例。加大编制资源支持力度，按照常住人口配备编制资源。
二是以合作拓展发展空间。深化领先型县市与所在城市群、都市圈核心城市的合作，建立产业配套中心和成果孵化中心，加快融入城市通勤圈、产业圈和生活圈，打造功能完整的副中心城市。强化领先型县市之间的合作，利用中东部地区领先型县市连片特征，加强县域间合作，在毗邻地区设立合作先行区，推动产业配套、公共服务、环境基础等设施共建共享。拓展领先型县市与周边潜力型、基础型县市的合作，合作共建园区，建立跨县市的产业链。加快县域内部城乡合作，探索率先实现城乡融合发展道路。
三是以集聚提升发展效率。优先将城镇化率偏低的领先型县市纳入县城新型城镇化建设示范，强化基础设施投资支持力度。强化领先型县域建设用地指标保障，支持存量土地挖潜，推行“标准地”供应、亩产论英雄。优化现有国家级平台，推动各类平台空间叠加、功能整合、政策打通，引导平台合理发行城投债。支持省级开发区升级为国家级开发区，争取“一县一国家级平台”。发挥县域内生态环境好、工作节奏慢、生活气息浓等优势，反向吸引大城市人口到县城生活和工作。
四是以培优扩大领先优势。聚焦领先型县市产业发展需求，加强应用型技术研究，培育国家和省级先进制造业集群。建设工业互联网园区、产业数字化转型促进中心和数字化服务资源池，引导企业“上云用数赋智”。加快做大做强龙头企业，用好省级现代产业引导基金，出台针对性奖补政策，实施县域龙头企业培育工程，做优做特“专精特新”企业，加强上市企业梯队建设。探索县域“科技—产业—金融”良性循环路径，鼓励县域龙头企业与高校等联合设立新型研发机构，设立符合县域产业特色的创业投资（天使）基金和专业化科技成果转化创投（天使）基金。
（二）潜力型县市：以锻长补短为核心，挖掘培育县域经济新增长点
未来推动潜力型县市加快发展，发展定位上不宜追求“大而全”，而是要突出“特而精”，加快锻造长板、补齐短板，开动新型工业化和新型城镇化两大引擎，借助高能级发展平台导入外部优质资源，促进县域“再工业化”和“人财物”集聚发展，打造特色鲜明的专业功能县市。
一是促进县域“再工业化”。聚焦“农头工尾、粮头食尾”，支持潜力型县市建设粮食全产业链示范园区，培育发展预制菜产业，打造大城市的中央厨房。围绕“建链、延链、补链、强链”，开展县域产业链分析，精准绘制产业链图谱，精准开展产业链招商和以商招商。抓住产业转移承接机遇，积极承接一般性制造业，打造资源精深加工、新材料、轻工产品等产业基地，培育产业名城。搭建中小企业“智改数转”云服务平台，降低企业数字化转型难度，依托“东数西算”工程，推动有条件的潜力型县市发展电子信息制造、数据存储和挖掘等战略性新兴产业。
二是以“内聚”对冲“外流”。支持潜力型县市提高县城人口吸纳承载能力，完善配套设施服务，创造更多就业岗位。营造“拴心留人”宜居环境，发挥生态和农业优势，打造城市“后花园”。开展“人才回乡”服务计划，提升县域人力资本水平。强化“以城带乡”，加快推进农业农村现代化，深入实施“一县一业”强县富民工程，支持创建农业产业强镇、现代农业产业园，打造一批“一村一品”示范村镇。深入实施“大行下沉”行动，推动大中型商业银行向县域分支机构合理下放信贷审批权限，加强政策性银行对县域中长期贷款支持。
三是增强县域经济调控能力。提升潜力型县市财权事权匹配水平，减轻县域发展负担，拓展县域财政收入来源，提高省级财政对增值税留抵退税分担机制，缓解县域退税压力。研究建立县域债务风险化解机制，探索利用县域存量资产处置开展债务置换和延期偿还。完善农村金融市场，加快农村信用社改革化险，支持新型农村金融机构发展。加强与地级及以上城市、领先型县市结对合作，吸收借鉴区域互助机制经验做法，开展产业、科技、资本、人才等对接。提高县域发展战略、规划制定的科学性和执行的连贯性，更加注重“一张蓝图绘到底”。
四是推动县域平台提级扩面。支持潜力型县市创设国家级开发区，有序推进符合条件的省级开发区扩区、调位、升级，支持位于边境的潜力型县市创建边境经济合作区。聚焦125个没有省级开发区的潜力型县市，推动现有市级开发区整合提升，实现“一县一省级开发区”。深化开发区管理体制改革，引入“管委会+市场主体”模式，激发开发区创新创造活力。鼓励潜力型县市与所在地市以及周边大城市合作共建开发区，支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区。
（三）基础型县市：以兜底保障为核心，平衡好筑牢国家安全根基与促进城乡区域协调发展
基础型县市不宜过多关注经济发展水平指标，而是应重点关注夯实提升农产品、生态产品供给能力，增强人口集聚能力和守边固边能力，将资源环境优势转化为区域发展优势，这需要国家和省级层面加大财政转移支付和政策支持力度，从县域层面促进区域城乡协调发展。
一是提升农业质量效益和竞争力。依托基础型县市实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，加大对农业水利设施建设支持力度，加快改善农业生产条件，支撑国家粮食安全产业带建设。充分发掘基础型县市特色资源，培育一批在特色杂粮、园艺产品、畜禽产品、水产品、林特产品等方面具有较高辨识度的特色县。支持基础型县市申请绿色食品、有机农产品、地理标志农产品认证，培育一批农产品区域公用品牌。依托基础型县市打造农业生产“三品一标”试点示范县，布局建设种业基地，建设一批特色农产品标准化生产、加工和仓储物流基地。鼓励基础型县市举办农民丰收节、农业博览会等活动，带动产业融合发展。加快农业全产业链培育，促进一二三产融合发展，拓展产业增值增效空间。
二是促进优质资源开发和价值转化。积极探索生态产品价值实现路径，谋划发展环境友好型和环境偏好型产业。加快推进水权、碳排放权、碳汇、排污权、用能权等交易，将生态资源直接转化为发展资金。推进资源富集的基础型县市绿色化转型，布局建设绿色矿山，提高资源精深加工、绿色加工能力。鼓励通过承接产业转移发展接续替代产业，破解“资源诅咒”。加快培育兴边富民产业，建设边境特色生产加工基地和特色产业园区，充分发挥综合保税区、边境经济合作区、边民互市贸易区、边境旅游试验区等示范效应，带动边境县市发展。
三是推动点上开发、面上保护。有序推动基础型县市人口“内聚外迁”，依托县城和重点乡镇，加快建设人口集聚区，合理引导人口向邻近的大城市或领先型县市转移。加大边境县县城建设支持力度，加快补齐生产、生活设施短板，提高人口和经济发展支撑能力，深入推进兴边富民行动中心城镇建设，支持抵边村庄建设，筑牢边境安全防线。严守耕地保护红线和生态保护红线，加强耕地保护和用途管控，加快农业面源污染防治和污染耕地治理，推进化肥农药减量增效，持续开展秸秆综合利用和畜禽粪污资源化利用。
四是建立健全兜底保障和利益补偿机制。完善区域均衡的财政转移支付制度，加大对基础型县市中央一般性转移支付力度，将常住人口人均财政支出差异控制在合理区间。适当提高基本公共服务统筹层次，支持基础型县市巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进乡村振兴战略。加快完善横向利益补偿机制，鼓励生态受益地区与重点生态功能区县开展资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等，支持地级市城区和农产品主产区县市合作建立加工园区、优质商品粮基地、产销协作机制等。支持资源富集县市与资源输入地通过共建园区、产业合作、飞地经济，加快发展接续产业和替代产业。有序推进县域管理体制改革和行政区划调整，稳妥有序推进撤乡并镇和县市合并，鼓励基础型县市抱团合作发展。