作者简介：吴越涛、刘春雨，国家发展改革委发展战略和规划司

文献来源：《宏观经济管理》2021年第11期

县城（县政府驻地镇或街道及其实际建设连接到的居委会所辖区域），以及县级市城区（市政府驻地实际建设连接到的居委会所辖区域及其他区域），是我国城镇体系的重要组成部分，也是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。推动以县城为重要载体的城镇化建设，加快推进县城补短板强弱项，是一项既利当前、又利长远的重大战略任务。

一、深刻认识县城补短板强弱项的重大意义

县城及县级市城区生产总值占全国的近四分之一、人口占全国城镇常住人口的30%，在我国经济社会发展中的地位十分重要。

（一）有利于优化城镇化空间格局

促进大中小城市和小城镇协调发展，是我国新型城镇化建设一以贯之的方向。而作为城镇体系中的关键环节，县城建设总体上来讲相对薄弱。加快推进县城尤其是城市群地区县城补短板强弱项，可以有效承接周边城市功能疏解和产业转移，增强人口和经济承载能力，吸纳农业转移人口集聚，夯实城镇体系基础，正是优化城镇化空间格局的突破口。

（二）有利于实施扩大内需战略

坚定不移实施扩大内需战略，着力促进形成强大国内市场，是在新形势下推动经济社会高质量发展的战略选择。当前县城人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2左右，新增投资空间巨大。加快推进县城补短板强弱项，可以促进形成当期有效投资，产生较大的乘数效应，成为扩大内需的重要支撑点。

（三）有利于推动城乡融合发展

未来较长时期内，农民进城仍是大趋势，城乡之间的土地、资金、技术、人才等要素流动也会越来越频繁。县城处于城市与乡村之间，正是农民进城就业安家、城乡要素跨界配置和产业协同发展的天然载体。加快推进县城补短板强弱项，既能适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又能为乡村振兴和农业农村现代化提供有力助推。

（四）有利于提升人民群众获得感

完善产业配套设施，能够提升县城产业集群吸纳就业能力，提高居民收入；健全市政公用设施，能够满足居民出行、居家等生活需求；健全公共服务设施，能够保障居民上学、就医、养老、育幼等需求；完善环境基础设施，能够提升县城生态环境和居民身体健康状况。加快推进县城补短板强弱项，既能保障基本民生需求，也能有效增加城乡居民收入，是提升人民群众幸福感获得感安全感的重要途径。

二、客观分析县城存在的短板弱项

改革开放特别是党的十八大以来，县城建设日新月异，但在产业配套设施、市政公用设施、公共服务设施、环境基础设施等方面仍存在不少短板弱项，对人口和经济的综合承载能力较弱，对扩大内需的支撑作用不强，距离满足人民美好生活需要还有较大差距。

（一）产业配套设施十分薄弱

县城产业集聚区内的配套设施，可供众多企业共用共享，具有较强的公共性和平台性，既直接影响人才、资本、技术等先进要素的流入，也直接决定了企业的物流成本和生产成本。目前，很多县城产业集聚区内的产业配套设施不齐全，抬高了企业生产成本和交易成本，冲抵了县城劳动力和土地成本低的优势，导致县城乃至县域产业竞争力和可持续发展能力较弱。

（二）市政公用设施承载能力有限

目前，很多县城市政公用设施不健全，路网容量不足、公共停车场建设滞后、客运站设施落后、市政管网陈旧老化、配送投递设施覆盖面窄、老旧小区配套设施差，一半左右的县城缺乏数字化管理平台，制约了县城城镇功能的提升完善。

（三）公共服务供给总量不足、质量不高

目前，一些县级疾控中心和中西部地区县级医院防控救治能力严重不足，不少县城教育培训、养老托育、文旅体育等公共服务设施的数量、种类、质量，与地级及以上城市城区相比存在很大差距，严重制约了基本公共服务均等化的顺利推进。

（四）环境基础设施水平较低

县城污水处理率比同省份城市低7个百分点，一些县城的污水收集处理率不足50%；县城生活垃圾处理率比同省份城市低2个百分点，仅有少数县城采用焚烧法处理垃圾，多数县城主要采用填埋法进行处理，存在二次污染的风险；80%县城没有医疗废物焚烧处理设施；不少县城公共厕所脏乱差、存在卫生隐患，给人民生活和健康带来严重威胁。

（五）项目建设融资能力不强

各地区县城建设量大面广、资金需求巨大。在市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，县城补短板强弱项的资金缺口更为突出。与此同时，县城财力相对薄弱，市场主体实力有限，融资渠道不足。

三、精准施策推进县城补短板强弱项

“十四五”乃至未来很长一段时期，应精准补齐县城短板弱项，推动县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，适应农民日益增加的到县城就业安家需求。

（一）推进产业配套设施提质增效

一是完善产业平台配套设施，健全标准厂房等智能标准生产设施，完善专业通用仪器设备等技术研发转化设施，配备质量基础设施，建设仓储集散回收设施，发展职业技能培训基地。

二是健全商贸流通设施，发展专业市场和物流中心，建设公共配送中心，改善农贸市场经营条件，完善冷链物流设施。

三是发展消费平台配套设施，改造百货商场、大型卖场和特色商业街，完善消费者服务中心、公共交通接驳站，建设展示交易公用空间。

（二）推进市政公用设施提档升级

一是优化市政交通设施，建立停车设施体系，推进公路客运站改扩建或迁建新建，完善机动车道、非机动车道、人行道“三行系统”。

二是完善市政管网设施，扩大供水管网覆盖范围，推进电网升级改造，加快建设充电桩，完善燃气储气设施和燃气管网，发展热电联产集中供暖等多种清洁供暖方式。

三是健全防洪排涝设施，修复治理河湖水系等生态空间，建设排水管网和泵站，整治河道、湖塘、排洪沟和道路边沟，完善堤线布置和河流护岸。 

四是完善防灾减灾设施，提高建筑抗灾能力，合理布局应急避难场所，完善供水、供电、通讯等生命线备用设施。

五是加强数字化改造，加快5G网络规模化部署，推进市政公用设施及建筑等物联网应用、智能化改造，部署智能交通、智能电网、智能水务等感知终端，推进“互联网+公共服务”，深化“互联网+政务服务”。

六是促进老旧小区改造，完善小区及周边水电路气热信等配套基础设施，结合社区综合服务设施布局，推进养老托育等基本公共服务便捷供给。

（三）推进公共服务设施提标扩面

一是健全医疗卫生设施，推进县级医院（含中医院）提标改造，推进县级疾控中心标准化建设，完善县级妇幼保健机构设施设备，建立省区和地级及以上城市三甲医院对薄弱县级医院的帮扶机制。

二是完善教育设施。改善义务教育学校教学设施和生活设施，加强普通高中校园建设，鼓励发展职业学校，新建、改扩建公办幼儿园。

三是改善养老托育设施，提升公办养老机构服务能力，扶持护理型民办养老机构发展，推进公共设施适老化改造，发展普惠性托育服务。

四是发展文化体育设施，完善公共图书馆等文化场馆功能，建设智慧广电平台和融媒体中心，建设全民健身中心、公共体育场、体育公园、健身步道、社会足球场地和户外运动公共服务设施，完善游客服务中心和旅游道路。

五是完善社会福利设施，建设专业化残疾人康复、托养和综合服务设施，完善儿童福利机构及残疾儿童康复救助定点机构，健全精神卫生福利设施，建设殡仪馆和公益性骨灰安葬（放）设施，科学布局社区综合服务设施。

（四）推进环境基础设施提级扩能

一是完善垃圾收集处理设施，因地制宜建设生活垃圾分类处理系统，合理布局危险废弃物收集和集中利用处置设施，健全县域医疗废弃物收集转运处置体系，推进大宗固体废弃物综合利用。

二是健全污水收集处理设施。完善老城区及城中村等重点区域污水收集管网，对现有污水处理厂进行扩容改造及恶臭治理改造，推进污泥资源化利用。

三是加强低碳化改造，引导非化石能源消费和分布式能源发展，深入推进工业、建筑、交通等领域节能和低碳转型，大力发展绿色建筑，推动公共交通工具电动化。

四是打造蓝绿公共空间，完善生态绿地系统，加强河道、湖泊、滨海地带等湿地生态和水环境修复，加强黑臭水体治理。

（五）推进县乡村功能衔接互补

一是推进县城公共设施向乡村覆盖，推动市政供水供气供热管网向城郊乡村及规模较大镇延伸，促进城乡道路客运一体化，建设以城带乡的污水垃圾收集处理系统，发展联结城乡的冷链物流、配送投递、电商平台和农贸市场网络。

二是推进县城公共服务向乡村延伸，鼓励县级医院与乡镇卫生院建立紧密型县域医共体，深化义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革，推进县域内义务教育学校校长教师交流轮岗和城乡教育联合体模式。

四、建立县城补短板强弱项的保障机制

保障县城补短板强弱项政策措施的落实落地，需要把握工作原则、坚持规划引领、强化要素保障和开展试点示范。

（一）明确县城补短板强弱项的基本原则

一是坚持遵循规律、分类指导，顺应县城人口流动趋势和发展分化态势，立足县域主体功能定位、区位条件和产业基础，选择一批条件好的县城重点发展，防止人口流失县城盲目建设。

二是坚持政府引导、市场主导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府在提供公共服务、加强生态环保、营造制度环境等方面作用。

三是坚持以城带乡、协调联动，发挥县城对乡村的辐射带动作用，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，并强化县城与邻近城市发展的衔接配合。

四是坚持守住底线、防范风险，严格落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，严防地方政府债务风险，严防大拆大建、贪大求洋，防止资本无序扩张，防止房价大起大落。

（二）坚持规划引领

一是坚持“一城一策”，以县城为主、兼顾县级市城区和非县级政府驻地特大镇（镇区常住人口10万以上），科学编制建设规划或实施方案。

二是坚持项目跟着规划走，按照“缺什么补什么”原则，有序谋划储备建设项目，精准补齐短板弱项、防止盲目重复建设。

三是区分项目不同属性和收益，合理谋划无偿惠及群众及市场主体的公益性项目，以及有一定收益但难以商业化融资的公益性项目；科学谋划具备一定市场化运作条件的准公益性项目，以及不同收益建设内容合理搭配形成的经营性项目。

（三）强化要素保障

一是针对公益性项目，加强地方财政资金投入，其中符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持。

二是针对准公益性及经营性项目，建立政银企对接长效机制，支持符合条件企业发行企业债券，鼓励银行业金融机构增加中长期贷款投放，引导一批有实力的央企等大型企业参与建设任务。

三是坚持土地跟着项目走，优化新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配，盘活存量低效建设用地，保障合理用地需求。

（四）开展试点示范

一是坚持试点先行，推动县城建设示范地区高质量开展示范任务，细化实化建设任务和政策措施，加快启动建设示范性项目。

二是总结提炼典型经验和有效做法并予以推广，为其他县城建设提供示范借鉴。