作者简介：彭远怀，暨南大学管理学院讲师；胡军，暨南大学“一带一路”与粤港澳大湾区研究院院长、教授、博士研究生导师

文献来源：《数量经济技术经济研究》2024年第10期

摘要：资本区际有序自由流动是区域协调发展的前提，但制度性的政府行为严重制约着资本区际流动。那么旨在推进国家治理体系和治理能力现代化的政府数据开放能否促进资本区际有序自由流动呢？文章利用地方政府数据开放平台开通的准自然实验，从企业异地投资视角考察了目的地政府数据开放对资本区际流动的影响。研究发现：第一，企业在目的地政府数据开放平台开通后的子公司数量和注册资本均显著增加，表明政府数据开放能促进企业异地投资；第二，降低制度交易成本是重要作用机制，体现在企业主要是向比所在地市场化进程更慢、政府干预程度更强、经济政策不确定性更高的目的地增加投资，且异地投资造成的边际税费负担和非生产性成本显著减少；第三，非国有产权、较强融资约束、较少异地投资经验会增强政府数据开放对企业异地投资的促进作用；第四，政府数据开放质量越高、数据质量越高、平台越完善以及政策保障越强时企业异地投资越多。以上结果意味着发展较差地区高质量开放政府数据有助于吸引更多发展较好地区的资本流入，这为促进资本区际有序自由流动以实现区域协调发展提供了重要决策启示。

关键词：政府数据开放;资本区际流动;异地投资;制度交易成本

一、研究背景

经济高质量发展是中国式现代化的本质要求。当前虽已乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，但经济恢复基础尚不牢固，尤其是区域发展不平衡不充分问题仍然比较突出，已成为制约中国发展的结构性和全局性问题。特别地，资本作为社会主义市场经济的基本生产要素，能否在区际有序自由流动是能否达成区域协调发展目标的前提。但制度性的政府行为却严重制约着资本区际有序自由流动，如地方政府为避免税收和就业机会流失会限制国有企业在异地设立子公司。有鉴于此，深入推进国家治理体系和治理能力现代化，以减少制度性政府行为的负面影响，继而充分发挥市场在资本要素配置中的决定性作用是重要解决路径。

政府数据开放是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，其既有助于增强数字政府效能也有助于革新社会治理流程和方式。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》的“坚持数据赋能”项原则已表明，要充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，以数据汇聚融合、共享开放和开发利用支撑政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升，实现政府决策科学化水平和管理服务效率提高。尽管如此，既有文献却多是沿用公共管理学领域的研究方法就开放论开放，而其是否有助于减少制度性政府行为的负面影响以促进资本区际流动等重要问题仍有待深入论证，这也是从经济层面检验其是否能助推国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。

二、主要发现

本文以2007~2021年A股非金融企业为样本，利用省级政府开通政府数据开放平台的准自然实验，考察目的地政府数据开放对企业异地投资的影响，以揭示政府数据开放如何影响资本区际流动。

基准回归发现，目的地政府数据开放会促进企业异地投资，体现在异地子公司数量和注册资本在目的地政府开通政府数据开放平台后显著增加，这表明政府数据开放有助于促进资本区际流动。

作用机制分析发现，降低制度交易成本是重要作用机制，具体为企业主要是向比所在地市场化进程更慢、政府干预程度更强、经济政策不确定性更高的目的地投资，且异地投资造成的边际税费负担和非生产性成本显著减少。

分组检验发现，促进作用在非国有产权、融资约束较强、异地投资经验较少的企业中更为显著。

此外，目的地政府数据开放质量越高、数据质量越高、平台建设越完善以及政策保障越强时企业异地投资越多。

三、政策启示

本文的主要政策启示如下：

第一，高度重视数字经济时代政府数据要素对传统要素的配置优化作用。数据要素是数字经济的底层逻辑基础，而政府数据其不仅占据全社会数据资源的绝对主体，更是领域内的关键性、基础性、权威性数据资源，充分利用将极大地提高资源配置效率。主管部门一方面要打破职能部门间的数据烟囱问题，促进各类政府数据高效融合和共享；另一方面要在传统资源配置体系中纳入政府数据要素，以开放政府数据为工具整合区域资源，提升传统要素的配置效率。

第二，高质量开放政府数据是打破区域壁垒以促进区域协调发展的有效措施。政府数据开放作为数字时代政府治理改革的制度工具，对促进部门间数据融合及扩大公众参与政务监督治理有重要积极作用。主管部门一方面要扩大政府数据开放广度和深度，做到政府数据应开放尽开放；另一方面要完善的平台建设，尤其是提高政府数据开放标准和各地方平台互融互通，促进社会公众发掘开放政府数据价值；此外还要加快国家层面立法进程，强化政府数据开放的制度保障。

第三，积极引导企业开发和利用开放政府数据提高资源配置效率。政府数据不仅包括综合政务信息，更涉及经济管理、国土资源、财政税收等方方面面。主管部门一方面要加强与企业的交流，在主动宣传政府数据开放的同时听取企业的开放数据需求及建议，通过双向互动治理模式提升企业的获得感；另一方面，要坚持政府数据开放的公共服务属性，在促进区域协调发展的实践中充分考虑企业异质性，给予非国有、融资约束较强以及异地投资经验较少的企业更多关注。