党的二十届三中全会指出，要“增加地方自主财力”“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”，2026年国务院《政府工作报告》明确提出，要通过转移支付体制机制优化“增强地方自主财力”。由于大国区域间禀赋和发展差异、政府间财政关系安排等原因，形成了纵向与横向财政发展不平衡的问题，在区域协调发展战略目标下产生了对转移支付的客观需要，因而某种程度上转移支付最重要的作用便是促进财力均等化，即上级政府通过拨付给下级政府具有一定累进性的转移支付，以缩小地区间财力差距，为实现基本公共服务均等化、推进共同富裕提供财力保障。因此，自我国转移支付制度建立伊始，财力均等化便是转移支付体系的重要目标，2023年，《国务院关于财政转移支付情况的报告》中依然强调，我国转移支付体系优化的目标是要使其在均衡地区间财力配置、促进基本公共服务均等化等方面发挥更加积极的作用。可以说，我国转移支付体系的历次调整都围绕提升转移支付的财力均等化效应展开。

转移支付在促进财力均等化的同时，能否“增加地方自主财力”“促进高质量发展”却值得商榷。学者一般认为转移支付存在负向激励问题，即欠发达地区往往会获得更多转移支付，进而削弱了欠发达地区的财政努力，不利于欠发达地区地方自主财力的提升。同时，由于存在围绕转移支付的政府间横向竞争、部分转移支付自身的支出用途受限等特点，地方政府过度依赖转移支付，这不仅不利于保障地方财力的稳定，也降低了转移支付资金的使用效率，进一步诱发转移支付资金挪用等一系列问题，不利于提升财政治理效能，影响转移支付助力经济高质量发展。

换言之，转移支付发挥财力均等化效应最终应落实到形成地方经济发展、财力提升的内生动力，促进地方自主财力相对均等，而转移支付的总财力均等化效应和自主财力均等化效应可能是相背离的。倘若地方自主财力无法实现均等化，则会使得以均衡地区间财力为目标的均衡性转移支付长期大量存在，负向激励问题持续恶化，形成恶性循环。因此，如何从制度层面优化转移支付体系，使其在“授人以鱼”，促进总财力均等化，进而在短期内保障各地能够提供相对均等的基本公共服务的同时，能够进一步“授人以渔”，在长期促进地方自主财力的提升，最终实现地方自主财力的相对均等，应是转移支付改革的题中之义，也是达成转移支付增强地方自主财力改革目标的必然要求。但以往文献在对转移支付的财力均等化效应进行评估时多基于总财力视角，即在地方获得转移支付后，自主财力与其获得的转移支付之和是否实现了财力均等化，至于转移支付能否促进地方自主财力实现均等化则很少被提及。

2019年，为配合财政事权与支出责任划分改革，完整反映中央承担的央地共同财政事权对应的支出责任，同时也为促进地区间基本公共服务均等化，解决旧有转移支付分类模式下一般性转移支付和专项转移支付存在的一系列问题，我国新设立共同财政事权转移支付，并对一般性转移支付和专项转移支付进行了重新调整，新转移支付体系由净一般性转移支付、共同财政事权转移支付、专项转移支付三大类转移支付构成。这一调整是我国转移支付体系的重大改革，一方面使得转移支付体系在2019年前后不再具有可比性，另一方面也使得各类转移支付以及整个转移支付体系的财力均等化效应产生结构性改变。然而对于这一新分类模式下各类转移支付的财力均等化效应，已有文献少有涉及。

就研究方法而言，现有研究普遍采用基尼系数相关方法，其核心逻辑是将自主财力视为外生给定，对比转移支付前后基尼系数的变化情况，或者测算转移支付对基尼系数的边际效应。然而，由于这一分析框架缺少反事实对照分析，在因果检验方面较为薄弱，所得结论产生偏误的可能性较大。

综上所述，对于新分类模式下的三类转移支付，亟须对其激励约束机制进行梳理，并采用更为科学的研究方法，从自主财力和总财力两个维度对其财力均等化效应进行评估，以为进一步优化转移支付体系提供政策参考，实现“增加地方自主财力”“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”的既定目标。

因此，针对这一问题，本文首先从新分类模式下三类转移支付的内涵、特点等入手，剖析其对自主财力和总财力产生影响的内在机制，并提出自主财力均等化效应和总财力均等化效应两个维度的理论假说。其次，基于2019—2021年全国城市层级数据，采用本文提出的改进后的反事实框架下的基尼系数相关方法评估转移支付的自主财力均等化效应和总财力均等化效应，并结合回归分析方法进行机制检验，发现净一般性转移支付和共同财政事权转移支付发挥了较强的财力均等化效应，且共同财政事权转移支付的财力均等化效应高于净一般性转移支付，专项转移支付的财力均等化效应较弱。

相比现有文献，本文可能的贡献主要体现在以下三个方面：（1）对新分类模式下三类转移支付的财力均等化效应进行对比分析，探索和评估“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”的成效。（2）从自主财力均等化和总财力均等化两个维度分析转移支付的财力均等化效应，既重视转移支付所起到的“授人以鱼”的作用，又关注更深一层的“授人以渔”，回应“增加地方自主财力”的政策目标。（3）提出基于反事实框架的基尼系数相关方法，弥补原有基尼系数方法在因果识别方面的不足，使得基尼系数相关方法得到的结论更加科学，更具实践指导价值。

本文后续内容的安排如下：第二部分介绍新分类模式下三类转移支付的特征事实；第三部分对已有文献进行综述，并提出理论假说；第四部分介绍本文研究方法和数据；第五部分展示实证结果并进行分析；第六部分得出结论，并提出政策建议。

二、特征事实

（一）定位与管理制度

2019年，经国务院批准，财政部印发改革方案，明确要根据财政事权和支出责任划分改革要求，理顺转移支付的功能定位、边界分类和管理机制，并将原有一般性转移支付和专项转移支付中能够体现中央通过转移支付形式承担央地共同财政事权对应的中央支出责任的资金项目，统一纳入新设立的共同财政事权转移支付这一大的分类之下，这类资金项目大多按照因素法分配，并存在用途限定。

图1详细展示了2019年转移支付分类体系的调整内容。其中，净一般性转移支付主要用于均衡地区间财力配置，保障地方政府日常运转和推动区域协调发展；共同财政事权转移支付主要用于中央履行央地共同财政事权对应的中央支出责任，增强对基本民生和基本公共服务的保障能力；专项转移支付主要用于办理特定事项，引导地方贯彻落实党中央重大决策部署。目前，总体上形成了以财政事权和支出责任划分为依据，以净一般性转移支付为主体，共同财政事权转移支付和专项转移支付协调配合的转移支付体系。

在新分类模式下，净一般性转移支付主要包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付等资金项目。这些资金项目按照因素法分配，某些资金项目仅针对欠发达地区，对资金用途的限制较少。以其中数额最高的均衡性转移支付为例，在分配方式方面，均衡性转移支付按照“标准支出-标准收入”的大原则确定补助数额。在支出用途方面，相关管理办法明确规定不指定具体用途。

共同财政事权转移支付下设一般公共服务共同财政事权转移支付、教育共同财政事权转移支付等20余个子类别，各个子类别包含具体的资金项目。例如，城乡义务教育补助经费、学生资助补助经费等属于教育共同财政事权转移支付，国家文物保护资金等资金项目则属于文化旅游体育与传媒共同财政事权转移支付。这些资金项目基本上按照因素法或按照因素法与项目法相结合的方式分配，支出用途受限但相对宽松，往往可在特定领域内由地方自主支配，一般锚定基本公共服务，类似于财政学理论中的分类转移支付（Block Grants）。例如，Ha&Yan(2018）直接称城乡义务教育补助经费项目为“Block Grants”。同时，由于共同财政事权转移支付本质上是上级政府为履行共同财政事权对应的上级支出责任而拨付的，地方政府依然需要负担共同财政事权对应的地方政府支出责任。换言之，需要地方政府提供配套资金，但不同地区的配套比例存在差异，上级政府基于地方财力的考量，为欠发达地区设定的地方配套比例往往较低。

专项转移支付对资金用途有明确限制，且限定范围较窄，往往仅能用于特定项目。在2019年调整后，专项转移支付的资金项目可分为两类：一类锚定较为具体的公共事务或发展项目。例如，文化产业发展专项资金、农村环境整治资金等，多按照因素法与项目法相结合的方式分配资金；另一类是具体的项目支出，例如，基建支出、东北振兴专项转移支付等，多采用项目法分配资金。

需要注意的是，虽然三类转移支付中均有按照因素法分配的资金项目，但也存在细微差异。净一般性转移支付的主要项目——均衡性转移支付的分配公式多为“潜在水平”而非实际指标。例如，公式中的企业所得税标准财政收入按照“地方企业利润×全国平均有效税率”确定。而共同财政事权转移支付和专项转移支付的因素法分配公式中的变量多为实际值。例如，属于教育共同财政事权转移支付的城乡义务教育补助经费按照学生数、教师数等指标确定补助规模。同时，由于共同财政事权转移支付和专项转移支付存在用途限定，因此往往存在绩效评估要求。在某些特定情况下绩效评估结果还会作为分配下一期转移支付时的考虑因素之一，即“奖补结合”。

（二）规模与地区分配

从规模上看，附录展示了2019—2021年中央对地方三类转移支付数额对比情况。其中，净一般性转移支付数额最高，2021年规模超过4万亿元；共同财政事权转移支付次之，2021年将近3.5万亿元；专项转移支付最低，2021年不足1万亿元。巨大的数额为净一般性转移支付和共同财政事权转移支付发挥财力均等化效应提供了量的保障。

从地区分配看，附录展示了各省份2021年获得的三类转移支付数额。结果显示，中西部地区和东北地区获得的净一般性转移支付和共同财政事权转移支付较多。就净一般性转移支付和共同财政事权转移支付的对比来看，绝大多数省份获得的净一般性转移支付高于共同财政事权转移支付。这一差距在云贵、陕甘宁、青藏等深度欠发达地区更大，说明按照因素法分配的净一般性转移支付和共同财政事权转移支付具有较强的累进性，且净一般性转移支付的累进性更强。各省份获得的专项转移支付数额均较少，但经济发达地区如北京、上海、江苏、广东等省市的专项转移支付并不像其他两类转移支付一样远低于欠发达省份，说明专项转移支付的累进性可能低于净一般性转移支付和共同财政事权转移支付。其原因之一在于前文所述专项转移支付多按照项目法分配，发达地区基础条件好，相对更容易申请到补助项目或更容易成为试点。

此外，共同财政事权转移支付内部存在着二级分类，各二级分类的相对数额也值得关注。附录展示了2021年中央对地方各二级分类共同财政事权转移支付的具体数额。据附录可知，社会保障和就业共同财政事权转移支付、农林水共同财政事权转移支付等二级分类数额较大，规模超过5000亿元，说明共同财政事权转移支付重点用于提供上述基本公共服务。

（三）转移支付分类模式调整对财力均等化的重要意义

在原有转移支付分类模式下，出于限定资金用途的客观需要，中央和省市政府设置了规模庞大的专项转移支付，但发达地区更易申请到专项转移支付，对财力均等化产生了一定程度的负面影响。共同财政事权转移支付设立后，体现上级政府政策导向的资金可更多地被纳入共同财政事权转移支付之下，按照共同财政事权转移支付相关规定进行管理，如按照因素法分配，并在较为宽泛的支出限定范围内允许地方政府自行决定资金的具体用途。换言之，转移支付分类模式调整后，按照项目法分配的专项转移支付可以更多地被按照因素法分配的共同财政事权转移支付所替代，有助于提升整个转移支付体系的财力均等化效能。

综上所述，新分类模式下的转移支付在统计口径、分配逻辑、激励约束机制等多方面与原分类模式下的转移支付存在较大差异，尤其是结构性调整会深刻影响转移支付财力均等化效应的发挥。

三、文献综述与理论假说

（一）文献综述

1. 转移支付对自主财力的影响

在财政分权体系之下，各地区在支出成本和收入组织能力上存在差异，引发了财政纵向失衡与横向失衡的问题，产生了对转移支付的客观需要。因此，关于转移支付对地方自主财力影响的讨论由来已久。第一代财政分权理论着重探讨转移支付如何在缓解纵向与横向财政失衡中发挥作用，并试图提出转移支付的最优制度设计。第二代财政分权理论则进一步关注财政分权体系中的激励约束机制，更多地将地方政府官员面临的财政激励、政治激励等因素纳入考虑范围。

大量文献认为转移支付尤其是以财力均等化为目标的无条件转移支付存在负向激励问题，其原因在于地方政府提高财政努力带来的收入增加往往会被转移支付的减少所抵消，而降低财政努力则会带来更多的转移支付，因此地方政府组织财政收入的动力会被转移支付所抑制。

但已有文献未对此达成共识，部分文献认为即便是同一种类型的转移支付，也会因不同国家或地区在制度细节、经济环境等方面的差异而嵌入不同的激励约束机制，从而对自主财力产生差异化影响。例如，部分学者发现在某些国家，以均等化为目标的无条件转移支付往往会表现出对财政收入的“挤入效应”，原因之一在于转移支付本身用于提高税收征管水平方面的开支，增强了地方政府征税能力。吕冰洋和张凯强（2018）则发现一般性转移支付对财政努力的影响方向与地方政府支出偏向有关，并非一成不变。

上述文献通常聚焦转移支付制度内在的激励约束机制，在探讨地方财力时，大多仅局限于财政努力这一维度。然而，影响地方财政收入的因素是多方面的，它不仅与财政努力紧密相连，还和经济发展水平息息相关。换言之，即便转移支付导致地方财政努力下降，但倘若转移支付产生了经济发展效应，扩大了税基，地方自主收入依然有扩大的可能。大量文献已证明转移支付能够促进经济增长，但仅有少部分文献在讨论转移支付对自主财力的影响时考虑到经济发展因素。

2. 转移支付的财力均等化效应

虽然上述文献就转移支付对地方自主财力的激励约束机制进行了深入剖析，但从研究方法上看，并非对财力均等化效应的直接考察。转移支付的财力均等化效应更多地强调如何通过转移支付制度，使得一国内或特定范围内各地区人均财政待遇实现相对均等。因此，另一支文献把研究重点放在了转移支付的财力均等化效应评估上，并探求何种因素驱动转移支付的财力均等化效应的发挥。

该领域的第一类文献主要借鉴收入分配领域的基尼系数相关方法分析转移支付的财力均等化效应。较早的研究多采用基尼系数前后对比法（RE指数），倘若转移支付后基尼系数变小，则代表转移支付起到了财力均等化效应，反之则拉大了地区间财力差距。但近年来采用这一方法作为主要分析工具的研究较少，其原因在于该方法静态评估总量效应，无法捕捉转移支付边际效应的方向性转变。当边际效应的方向发生改变时，基于该方法可能仍将得出转移支付持续改善财力均衡的误判结论。

因此，更多的研究沿用Lerman&Yitzhaki(1985）所提出的分解方法，采用基尼系数按收入来源分解的方法对转移支付的财力均等化效应的边际效应进行考察。例如，贾晓俊和岳希明（2015）、王瑞民和陶然（2017）借助该方法对不同类型转移支付的财力均等化效应进行了探讨。部分学者继续对基尼系数相关方法进行深挖，提出了动态反映边际效应的基尼系数路径曲线方法、再分配非效率指数等方法，并被郝春虹等（2021）引入到对转移支付的财力均等化效应评估中。

但上述文献有待进一步完善：第一，在分析维度上，采用基尼系数等方法进行评估往往是将自主财力作为基准，研究转移支付拨付后“自主财力+转移支付=总财力”相较于自主财力是否实现了均等，或者分析转移支付对总财力基尼系数的边际效应。换言之，其讨论的是总财力的均等化，并不考虑也无法考虑转移支付能否促进自主财力均等化；第二，在方法层面，基尼系数相关方法在运用过程中实际上暗含了转移支付不影响自主财力的假定，缺乏反事实框架下的因果推断。

该领域的第二类文献则采用回归分析方法研究转移支付的财力均等化效应，其研究对象多为税收收入或不包含转移支付的其他口径的地方自主收入，实际上是对转移支付的自主财力均等化效应的探讨。此类方法又可分为两种思路：一是以自主财力作为研究对象，研究转移支付对自主财力的影响是否存在地区差异。倘若转移支付对欠发达地区的自主财力的提升程度更大，则认为其促进了财力均等化；第二类方法则直接构建财力均等化的度量指标，如偏离度、变异系数等。虽然不乏文献构建财力均等化指标并将其纳入回归方程中，但直接将财力均等化指标作为结果变量的文献较少。

仍需注意的是，基于线性回归模型得到的估计结果往往是转移支付对自主财力或自主财力均等化的平均效应，并未讨论转移支付规模的影响，而转移支付规模对其财力均等化效应的发挥会产生重要影响。

综上所述，虽然已有文献针对转移支付的财力均等化效应进行了十分丰富的探究，但往往仅针对转移支付财力均等化效应的某一侧面展开分析，且在研究方法层面存在改进空间，因而有必要对转移支付的财力均等化效应进行全面评估。

（二）理论分析与研究假说

转移支付首先影响自主财力，产生相应的自主财力均等化效应，然后再叠加转移支付自身的规模形成总财力均等化效应。因此，本文首先梳理新分类模式下三类转移支付的自主财力均等化效应，再分析总财力均等化效应。

1. 自主财力均等化

根据对已有文献的梳理和对其中不足之处的补充，转移支付对地方自主财力的影响主要有以下两个路径：(1)一是平均效应，即平均一单位转移支付对自主财力的影响；二是规模效应，即转移支付的数额。平均效应又可分解为行为激励作用（转移支付对地方政府的财政努力和经济发展积极性的影响）和财政支出规模扩大作用（转移支付影响财政支出，进而传导至经济发展，影响税基）两个方面。平均效应和规模效应的地区差异叠加构成了转移支付的自主财力均等化效应。基于此，绘制图2所示的分析逻辑示意图。

就净一般性转移支付而言，其以均衡性转移支付为主体，辅以县级基本财力保障机制奖补资金、老少边穷地区转移支付等。以均衡性转移支付为例，其在分配时按照标准财政支出（根据总人口、海拔等相对客观的因素测算）与标准财政收入（对于增值税等规模较大的税种采用经测算得到的地方客观税基×全国平均税率计算，对于部分小税种如烟叶税等据实计算）之差计算数额。标准财政支出，也即均衡性转移支付的“增加项”是由客观条件决定的，地方政府难以干预。而均衡性转移支付的“减项”，即标准财政收入，地方政府容易干预，且努力方向应当是缩小“减项”，这便会产生行为激励效应。其一，在财政努力维度，由于公式中的“标准财政收入”采用全国平均税率参数，地方政府实际税收征管强度的改变不会影响其获得的转移支付额度，因此均衡性转移支付不会影响地方财政努力；其二，在发展积极性维度，经济发展带来的税基扩大会通过提高公式中的“标准财政收入”项自动减少转移支付获取量，因此均衡性转移支付会弱化地方的发展积极性，预期平均效应中的行为激励为负，即不利于地方自主财力的提升。

就平均效应中财政支出扩大带来的经济发展效应而言，由于均衡性转移支付不限定支出用途，在GDP导向之下，地方政府会将转移支付用于能够产生较大经济刺激效果的领域，发展效应较强。同时，考虑到边际效应，均衡性转移支付所产生的经济发展效果在欠发达地区会更强。但从总体上看，在负向的行为激励效应和正向的经济发展效应的叠加影响下，均衡性转移支付的平均效应不确定，也难以分析其地区差异。就规模效应而言，欠发达地区自然条件相对不利于经济发展，根据分配公式可获得较多均衡性转移支付，因此其具有一定的累进性。

县级基本财力保障机制奖补资金、老少边穷地区转移支付等其他净一般性转移支付基本上按照客观条件确定转移支付数额。例如，财政供养人口、是否民族地区、是否资源枯竭型城市等。这些客观条件不能被地方政府随意左右，因此所产生的行为激励效应有限。同样，均衡性转移支付以外的各类净一般性转移支付会因为支出增加带来经济发展效应，并具有较强的累进性。

基于此，提出理论假说如下：

假说1a：净一般性转移支付的自主财力均等化效应不确定。

共同财政事权转移支付主要面向基本公共服务领域，采用“客观需求因子（如在校生数、教师数等）×绩效调节系数”的分配模式，并嵌套差异化配套机制（欠发达地区配套比例低于发达地区），形成了独特的激励模式。

在平均效应的财政努力维度，从理论层面讲，配套压力可通过责任约束机制激励地方政府提升财政努力，即便配套压力较小，至少也不会对财政努力产生负面影响。同时，共同财政事权转移支付制度设计中差异化配套比例的引入（统筹考量地方财力、公共服务成本等参数）意在促进财政能力与配套压力相适配，使得各地区配套压力大致趋同，进而使得共同财政事权转移支付对财政努力的地区差异化影响较弱。若要达成上述目标，需设定科学合理的配套比例，需要上级政府对地方政府信息充分掌握。因此，共同财政事权转移支付对财政努力的影响是否存在地区差异仍有待进一步检验，但可以肯定的是，共同财政事权转移支付不会对财政努力产生负向激励。

在平均效应的经济发展积极性方面，一方面，共同财政事权转移支付主要按照客观的基本公共服务提供需求确定，与经济发展水平不存在直接关系。另一方面，共同财政事权转移支付的上级配套比例已按地区划定，即便地方政府弱化发展积极性，并通过经济下滑传导至基本公共服务供给，也无法获得更高的上级配套比例，对提高转移支付数额的帮助作用有限，且此种情况下地方政府的基本公共服务供给负担也会增大。因此，共同财政事权转移支付不会产生经济发展积极性维度的负向激励。

在平均效应的支出扩大方面，共同财政事权转移支付只能用于基本公共服务领域开支，虽然不及生产性支出所能带来的经济刺激效果，但至少也能发挥扩大总需求的作用。同时，由于欠发达地区基本公共服务水平相对薄弱，共同财政事权转移支付对其基本公共服务水平的提升作用较强，能够较大程度促进经济发展，产生横向均衡效应。此外，绩效奖励规定有助于激励地方政府提高资金利用效率，能够进一步对经济发展产生促进作用，且对资金利用效率较低的欠发达地区的提升效应可能更强。

在规模效应方面，共同财政事权转移支付明显偏向欠发达地区（如中央为欠发达地区设定的补助比例更高），具有累进性。

基于此，提出理论假说如下：

假说1b：共同财政事权转移支付能够发挥自主财力均等化效应。

2019年改革后，专项转移支付分化为基建投资（占比65%左右）与中央委托地方提供的公共服务（占比35%左右）两大类。从公开的文件看，大部分公共服务领域的专项转移支付按照地方客观条件确定分配数额，或依据项目法确定，且没有配套要求，但存在“奖补结合”规定。基建投资领域的专项转移支付由于难以获取较为全面的文件，无法准确判断。同时，由于专项转移支付中一大部分按照项目法确定分配数额，一般情况下地区经济发展水平越高，越能够满足相关条件，能够激励地方政府提高财政努力，扩大支出规模，因此能够激励地方政府提高财政努力和发展积极性，并对欠发达地区的作用更大。从总体上看，专项转移支付在平均效应维度上对自主财力的影响与共同财政事权转移支付基本一致。从规模效应维度看，由于发达地区更容易申请到相关项目，专项转移支付的累进性明显弱于其他两类转移支付。

需要注意的是，专项转移支付与净一般性转移支付、共同财政事权转移支付的重要区别在于，一大部分专项转移支付按照项目法分配，其具体分配逻辑无法得知，因此最终专项转移支付的财力均等化效应有待进一步评估。

2. 总财力均等化

虽然净一般性转移支付的自主财力均等化效应不确定，但由于净一般性转移支付的累进性较强，例如，部分资金项目仅针对欠发达地区，因而预期其能够发挥总财力均等化效应；共同财政事权转移支付能够发挥自主财力均等化效应，且在资金拨付上偏向欠发达地区，双重效应影响下预期能够发挥较强的总财力均等化效应；专项转移支付由于自身定位的原因，未明显偏向欠发达地区，因此预期其总财力均等化效应较弱。

基于此，提出理论假说如下：

假说2：共同财政事权转移支付的总财力均等化效应最强，净一般性转移支付次之，专项转移支付最弱。

四、研究方法与数据

（一）研究方法

1. 基准方法——反事实框架下的基尼系数方法

基尼系数相关方法主要有两类：一是用于评估转移支付总量效应的RE指数方法，二是分析转移支付边际效应的基尼系数按收入来源分解方法。基尼系数相关方法的优势在于较为直接，是对总财力均等化效应的直接评估，同时其测算结果综合了平均效应和规模效应。两种方法的具体思路如下。

RE指数的思路较为简单，即对比转移支付前后基尼系数的变动情况。假定转移支付前的自主财力基尼系数为G_X，转移支付后的基尼系数为G_Y，则RE=G_X-G_Y。若RE指数大于0，则代表转移支付缩小了地区间财力差距，反之则扩大了财力差距。显然，该方法测算的结果是总量效应而非边际效应，现实情况下总量效应与边际效应可能是相背离的。

基尼系数按收入来源分解方法则主要考察各类收入对基尼系数的边际效应。假设城市总财力来自不包含转移支付的一般公共预算收入和各类转移支付，共有K项，设城市总财力为Y，第k项收入为yk，即 城市间总财力基尼系数为G_Y，根据Lerman&Yitzhaki(1985）的研究，总财力基尼系数可分解为：

其中，S_k代表分项收入y_k在总财力中的比重，C_k代表分项收入y_k按总收入排序计算得到的集中率。根据式（1）可知，分项收入y_k对总收入不平等程度的贡献即为S_kC_k，同时可知，分项收入集中率与总财力基尼系数的相对大小决定着该分项收入是总收入不平等的扩大因素还是缩小因素。在评估转移支付对财力均等化的边际效应时，可以采用Lerman&Yitzhaki(1985）进一步给出的针对分项收入y_k对总收入不平等程度的边际贡献的计算公式，检验不同类别转移支付是否有助于降低地区间总财力不均等程度。边际效应的计算公式为：

其中，E_k代表第k项收入对总财力不均等程度的边际效应，若数值为正，代表该项收入对总财力不均等程度的边际效应为正，即扩大总财力不均等程度，为负则相反。

如前文所述，上述方法一方面无法考察转移支付的自主财力均等化效应，另一方面在分析转移支付的总财力均等化效应时，该方法将自主财力视为外生给定，并不考虑转移支付对自主财力的影响，可能会造成较强的估计偏误。一个很直观的问题在于，转移支付前的自主财力基尼系数，实际上也会受到转移支付的影响，其原因在于转移支付会影响地方的自主财力。例如，当采用基尼系数方法分析转移支付的财力均等化效应时，可能发现转移支付促进了财力均等化，并得出“扩大转移支付规模能改善财力均等化”的结论。但该结论赖以成立的数理分析方法，并未将转移支付规模改变可能引发的自主财力变化纳入分析框架。若考虑转移支付对自主财力的影响，例如，假定转移支付对欠发达地区自主财力存在负向激励，则存在如下理论可能：适度缩减转移支付规模反而能通过降低转移支付的负向激励、提升地方政府的财政努力程度的途径，使财力配置趋于均等化。此时，转移支付制度本身可能正是造成地区财力分布失衡的深层诱因之一。

为尽可能纠正以上偏误，本文构建反事实分析框架下的基尼系数方法，通过反事实模拟剥离转移支付对自主财力的影响，估算反事实情境下无转移支付时的地方自主财力，并以此作为基尼系数相关方法的“基准”（扮演原分析框架下地方自主财力的角色）。该方法一方面能够控制转移支付本身对自主财力的影响，在一定程度上可进行因果识别，缓解估计偏误问题。另一方面，该框架下的基尼系数相关方法也能够分析转移支付的自主财力均等化效应，其思路是以无转移支付情况下的反事实自主财力作为原方法下的自主财力，以真实自主财力与反事实自主财力之差作为转移支付对自主财力的影响，然后采用基尼系数相关方法评估该影响所带来的财力均等化效应（该影响相当于扮演了原方法下的转移支付的角色），即对转移支付自主财力均等化效应的评估。

在对总财力均等化效应进行评估时，反事实框架下的基尼系数相关方法也可提供更多信息。例如，在采用RE指数进行分析时，若以反事实自主财力为基准，则既可以分析转移支付不改变自主财力情况下的“直接总财力均等化效应”，即“反事实自主财力+转移支付=总财力”，又可以分析转移支付本身加上转移支付对自主财力的影响的“综合总财力均等化效应”，即“反事实自主财力+转移支付+转移支付对自主财力的影响=总财力”。

反事实框架下的一个重要问题是采用何种方法进行反事实估计。传统计量经济学方法通常基于回归模型，但其一方面需要保证样本可比，另一方面在估计反事实取值时，若处理变量的赋值超出原始样本的取值范围，回归模型可能因缺乏局部数据支持而依赖全局函数形式假设，此时模型的预测结果易出现不可靠的外推偏差。相比之下，机器学习方法通过非参数或半参数建模，能够更灵活地捕捉处理变量、协变量与结果变量之间的复杂关系（如非线性、交互效应和高维特征），从而提供更稳健的反事实估计（郭峰和陶旭辉，2023）。

在机器学习方法中，贝叶斯叠加回归树（Bayesian Additive Regression Trees，BART）是一种结合贝叶斯框架与集成树模型的非参数方法，其在小样本反事实分析中相较于其他机器学习方法表现出独特的优势（郭峰和陶旭辉，2023）。BART通过集成大量回归树并引入贝叶斯正则化，能够灵活捕捉变量间的非线性关系与复杂交互效应，大大缓解了传统方法因样本量不足导致的过拟合、外推风险等问题，较为适合本文样本量较小情况下的反事实模拟。同时，该方法也在部分社会科学尤其是经济学前沿因果识别文献中得到了运用。因此，本文主要采用BART方法进行反事实模拟。

综上所述，本文主要采用基于BART方法的反事实框架下的RE指数法和基尼系数按收入来源分解法，分别从总量效应和边际效应两个维度分析转移支付的自主财力均等化效应和总财力均等化效应。

2. 机制分析

本文主要采用计量回归方法进行机制检验，具体如式（3）所示：

式（3）中i代表城市，t代表年份。前文理论分析部分中转移支付对地方财力产生的平均效应的关键渠道有两个：一是财政努力，二是经济发展。因此，被解释变量Y相应为财政努力（采用税收努力衡量）和经济发展水平。transfer代表城市获得的人均上级转移支付额对数值，包括人均净一般性转移支付（ngeneral）和人均共同财政事权转移支付（common）。X为一组控制变量，包括城镇化率、人口密度、产业结构等多个变量。δ为个体固定效应，μ为时间固定效应，ε为随机误差项。各变量计算方法详见附录。

考虑到可能存在的内生性问题，本文采用工具变量法进一步缓解内生性。参考已有文献的做法，本文选取工具变量的标准为“与转移支付的分配相关，同时又满足排他性”的变量。这类变量可分为两个维度：（1）上级政府明文规定的转移支付分配过程中考虑的变量。净一般性转移支付和共同财政事权转移支付的分配公式中均较多地考虑了地方支出成本，对本文研究而言相对外生的变量包括冬季气温、夏季气温、海拔等。（2）非明文规定但实际上可能影响转移支付分配数额的变量，如在城市所属省级地区任职的中央委员数量。在这些相对外生的变量中筛选出能够通过相关工具变量有效性检验的变量作为本文的工具变量。

（二）数据

本文所用的数据为全国城市层级数据（包括地级市、地区、自治州、副省级城市等，不包括四个直辖市、西藏自治区所辖地级行政区、县级市），样本期为2019—2021年。其中，财政收入、财政支出、转移支付等财政数据由作者手工搜集自各地历年财政决算表，其余宏观数据主要来源于各地统计年鉴。本文回归用到的用货币度量的变量均使用省份CPI进行平减，以剔除价格因素的影响。

需要说明的是，由于共同财政事权转移支付为新增统计口径，部分城市并未单独报告共同财政事权转移支付数额，或仅报告了本级数据。针对这一情况，本文参考金融领域股票相对估值方法的思路进行了估算，具体的估算方式及最终各变量的描述性统计详见附录。

五、实证结果与分析

（一）基准结果

本文主要报告基于反事实框架基尼系数相关方法得到的测算结果，同时还在附录中报告了基于传统分析框架基尼系数相关方法得到的测算结果作为对照。

1. RE指数

本文首先报告自主财力层面的RE指数。此时，G_X为无任何转移支付情况下的反事实自主财力的基尼系数，Gy为“反事实自主财力+转移支付对反事实自主财力的影响（分不同类别转移支付）”的基尼系数。换言之，此时反事实无转移支付自主财力相当于扮演了原分析框架下的自主财力的角色，各类转移支付对自主财力的影响相当于扮演了原分析框架下各类转移支付的角色。测算结果列示在表1列（1)(2）中。

第一，表1中的G_X显著高于附录中的G_X，即受转移支付影响的自主财力基尼系数显著低于不受转移支付影响的自主财力基尼系数，表明转移支付整体上起到了自主财力均等化总量效应。第二，净一般性转移支付和共同财政事权转移支付对应的RE指数均为正，表明二者均发挥了自主财力均等化总量效应。且共同财政事权转移支付对应的RE指数高于净一般性转移支付，表明其所起到的自主财力均等化总量效应超过净一般性转移支付。

下面借助RE指数方法分析转移支付的总财力均等化总量效应。在反事实框架下，既可以单独考虑转移支付的总财力均等化效应，即以反事实自主财力为基准，分析转移支付对基尼系数的改变，此时G_X为反事实自主财力基尼系数，Gy为“反事实自主财力+转移支付”的基尼系数，RE指数可理解为转移支付的“直接总财力均等化总量效应”。亦可分析转移支付与转移支付对自主财力的影响之和的总财力均等化效应，此时G_X依然为反事实自主财力基尼系数，Gy则为“反事实自主财力+转移支付+转移支付对自主财力的影响”的基尼系数，“转移支付+转移支付对自主财力的影响”相当于扮演了原方法下转移支付的角色，RE指数可理解为转移支付的“综合总财力均等化总量效应”。

表1列（3)—(6）为反事实框架下基于RE指数方法测算的净一般性转移支付与共同财政事权转移支付的直接总财力均等化总量效应与综合总财力均等化总量效应。两种转移支付在两个维度表现出相似的特征：净一般性转移支付和共同财政事权转移支付表现出较强的总财力均等化总量效应，且共同财政事权转移支付的总财力均等化总量效应逐渐超越净一般性转移支付，表明随着共同财政事权转移支付体系的不断优化，其所发挥的总财力均等化效应在逐步提升。

2. 基尼系数按收入来源分解

RE指数考察的是转移支付的财力均等化总量效应，基尼系数按收入来源分解方法则考察转移支付的财力均等化边际效应。

首先报告转移支付的自主财力均等化边际效应，将传统框架下的自主财力替换为无转移支付情况下的反事实自主财力，将传统框架下的各类转移支付替换为其各自对自主财力的影响，测算结果如表2所示。根据表2可知，净一般性转移支付和共同财政事权转移支付在边际效应维度表现出自主财力均等化效应，且随着共同财政事权转移支付体系的不断完善，共同财政事权转移支付所起到的自主财力均等化边际效应不断增强，逐渐超越净一般性转移支付。

反事实框架下的基尼系数按收入来源分解方法亦可分析直接总财力均等化边际效应与综合总财力均等化边际效应。其中，直接总财力均等化边际效应考察转移支付自身的总财力均等化边际效应，综合总财力均等化边际效应考察“转移支付+转移支付对自主财力的影响”的总财力均等化边际效应。具体测算结果列示在表3中。

根据表3可知，净一般性转移支付和共同财政事权转移支付在直接效应和综合效应两个维度均发挥了促进总财力均等化的边际效应，且共同财政事权转移支付的边际效应逐渐超过净一般性转移支付。

为进一步确保上述反事实框架下基尼系数测度结果的稳健性，本文还采用随机森林方法进行反事实模拟。基于随机森林方法得到反事实自主财力、转移支付对自主财力的影响后，重新进行表1—表3的测算，得到的结果依然支持上述结论，印证了基准结果的稳健性。

综上所述，在“自主财力与总财力”和“总量效应与边际效应”等多个维度，净一般性转移支付与共同财政事权转移支付均发挥了财力均等化效应，且随着制度的完善，共同财政事权转移支付的财力均等化效应逐渐超过净一般性转移支付。专项转移支付由于目标导向、数额等问题，发挥的财力均等化效应较弱，部分年份还出现了推动财力差距扩大的情况。至此，理论假说1b、理论假说2得到验证。

（二）机制检验

为检验净一般性转移支付和共同财政事权转移支付发挥财力均等化效应的内在机制是否如前文分析，本文在此部分进行机制检验，重点探究图2中的平均效应，即财政努力与经济发展。同时，由于平均效应的地区差异是转移支付促进财力均等化的关键一环，对其进行检验有助于进一步厘清机制，因此本文还进行了异质性分析。

1. 基准回归

(1）财政努力。

对理论分析中财政努力这一机制进行检验。基于式（3），以财政努力为被解释变量，分别以人均净一般性转移支付（ngeneral）、人均共同财政事权转移支付（common）为核心解释变量，采用工具变量法进行回归，得到的估计结果列示在表4列（1)(2）中。据估计结果可知，净一般性转移支付和共同财政事权转移支付不会对地方财政努力产生显著影响，这也与前文推断一致。

(2）经济发展。

对理论分析中经济发展这一机制进行检验。基于式（3），以人均GDP对数值为被解释变量，分别以人均净一般性转移支付、人均共同财政事权转移支付为核心解释变量，采用工具变量法进行回归，得到的估计结果列示在表4列(3)(4）中。据估计结果可知，净一般性转移支付与共同财政事权转移支付均表现出显著的经济发展效应，印证了前文推理。

2. 稳健性检验

为验证上述回归结果的稳健性，本文还进行了稳健性检验，包括：（1）剔除副省级城市；（2）替换被解释变量；（3）在考虑潜在弱工具变量问题的基础上，采用有限信息极大似然法（LIML）重新估计模型。一系列稳健性检验结果表明，本文机制检验部分估计结果具有较好的稳健性。

3. 异质性分析

转移支付能否发挥财力均等化效应尤其是自主财力均等化效应的关键在于其是否存在地区异质性，即对欠发达地区财力的提升作用是否更强。因此，相较于基准回归部分对全样本平均效应的考察，异质性分析能够为本文机制检验提供更直接的证据。

在规模效应维度上，通过转移支付的地区分配能够直观地看出净一般性转移支付和共同财政事权转移支付具有累进性，且净一般性转移支付的累进性相对更强。那么净一般性转移支付和共同财政事权转移支付在平均效应维度是否也存在地区异质性？为对此进行探究，本文对转移支付的平均效应进行地区异质性分析。以全样本人均GDP中位数为标准，本文将样本分为“发达地区”和“欠发达地区”两组，分别检验转移支付对这两组样本在自主财力均等化平均效应维度上的差异，具体结果分别如表5和表6所示。

就净一般性转移支付而言，其在欠发达地区与发达地区所发挥的平均效应差别不大，这也与前文推理一致。就共同财政事权转移支付而言，其显著提高了欠发达地区的财政努力，但对发达地区的财政努力影响不大，表明共同财政事权转移支付虽然存在地区差异化配套比例，但欠发达地区的配套压力依然较大。同时，共同财政事权转移支付对发达地区经济发展影响不大，但显著促进了欠发达地区的经济发展，这与前文推理基本一致，即欠发达地区基本公共服务水平较低，用于基本公共服务的共同财政事权转移支付对欠发达地区基本公共服务供给提升的边际效应更强，进而带来了显著的经济发展效应。

综上所述，共同财政事权转移支付不仅在规模效应维度上存在累进性，在平均效应维度上也存在显著的地区差异，对欠发达地区经济发展和财政努力的提升作用更大，这是其发挥了较强财力均等化效应的原因。净一般性转移支付在规模效应维度上的累进性较强，最终也产生了财力均等化效应，但由于其在平均效应维度上不存在显著的地区差异，缺少平均效应维度的叠加影响，致使其财力均等化效应整体弱于共同财政事权转移支付。

六、结论与政策建议

提高地方自主财力，构建激励相容的转移支付机制是当前我国转移支付体系改革的重大课题。在对转移支付的财力均等化效应进行系统性评估时，需要构建包含地方自主财力均等化与总财力均等化的双维分析框架。本文创新性地从自主财力均等化与总财力均等化两个维度进行分析，并引入反事实框架下的基尼系数方法与回归分析相结合的研究方法进行实证检验。实证结果表明，净一般性转移支付与共同财政事权转移支付均表现出较强的财力均等化效应，且共同财政事权转移支付的财力均等化效应整体上超越净一般性转移支付，专项转移支付的财力均等化效应相对有限。其机制在于净一般性转移支付和共同财政事权转移支付在规模效应维度均呈现向经济欠发达地区的累进性分配，同时共同财政事权转移支付在平均效应维度通过强化对欠发达地区财政能力建设与发展动能提升的激励机制，形成了规模效应与平均效应的叠加；相较而言，净一般性转移支付则主要依赖规模维度的再分配功能；专项转移支付则受限于资金规模与分配结构的双重约束，制约了财力均等化效能。

就边际贡献而言，在理论层面，本文突破了传统均等化研究的单维视角，构建了包含自主财力均等化的分析范式。已有文献在评估转移支付财力均等化效应时，主要关注其对总财力分布的影响，忽视了转移支付通过激励机制影响地方自主财力这一深层次问题。本文将自主财力均等化纳入评估框架，揭示了总财力均等化与自主财力均等化之间可能存在的背离关系，为理解转移支付的财力均等化效应提供了新的分析维度，丰富了政府间财政关系领域的理论讨论。在方法层面，本文实现了基尼系数工具的创新性拓展，提出基于反事实框架的基尼系数方法，弥补了传统基尼系数相关方法的不足，且这一方法框架具有较强的普适性，不仅适用于政府间转移支付的财力均等化效应评估，亦可推广应用于个人所得税、社会保障等个体层面的收入再分配政策评估，为相关领域的实证研究提供了方法论参考。在实践层面，本文的研究发现为评估转移支付分类模式改革的制度成效提供了实证依据，并在此基础上识别出现行体系的优势与不足，为新一轮转移支付体系优化提供了政策参考。

基于本文的研究发现，提出政策建议如下。

第一，优化净一般性转移支付的激励机制，切实增强欠发达地区自主财力。

本文研究发现，净一般性转移支付在规模效应层面具有较强累进性，但在平均效应层面对欠发达地区财政努力和经济发展积极性的正向激励相对不足，甚至存在一定程度的负向激励风险。其根源在于均衡性转移支付分配公式采用全国平均税率参数核算标准财政收入，使得地方政府财政努力的变化不影响转移支付获取额度，削弱了提升财政努力的边际收益，而发展带来的税基扩大却会导致转移支付数额下降。对此，建议在保持现有净一般性转移支付的规模和累进性的基础上，探索在分配公式中引入反映地方财力与经济发展水平自我增长能力的发展绩效因子，可参照其他类型转移支付中的“奖补结合”经验，对近年来在自主财力提升和经济发展方面表现突出的欠发达地区给予适度奖励，从制度设计层面形成“授人以渔”的激励导向，促进欠发达地区形成依托自身发展实现财力增长的内生动力，从而逐步缩小对转移支付的依赖。

第二，科学动态调整共同财政事权转移支付的地区差异化配套比例。

本文异质性分析发现，共同财政事权转移支付对欠发达地区财政努力产生了显著的正向激励，表明当前欠发达地区所承担的配套压力仍较高，地方政府不得不通过加强财政努力来满足配套要求。这一结果提示现行差异化配套比例的科学性仍有进一步优化空间，未来财政部门在制定和调整各领域共同财政事权转移支付配套比例时，可着重考虑以下三个方面：一是地方财政收支缺口，以人均一般公共预算收入和标准化支出成本之差作为配套能力的衡量基准；二是财政健康度指标，对债务负担较重、财政承压明显的欠发达地区适当下调配套比例，避免配套压力转化为地方财政可持续风险；三是建立配套比例动态调整机制，以三至五年为一个调整周期，依据各地财政能力变化情况及时修订配套方案，防止配套比例与财政实际脱节。同时，还可借助大数据技术，实时追踪各地配套资金到位情况和项目支出进度，提升配套比例设定的精准度。

第三，稳步推进专项转移支付结构性改革，提升其财力均等化效能。

本文实证结果表明，专项转移支付的财力均等化效应相对有限，部分年份甚至出现扩大地区财力差距的情况，其根本原因在于大量按项目法分配的资金更易流向基础条件较好的发达地区，累进性明显不足。针对这一问题，建议在以下方面推进专项转移支付改革：一是加快推进专项转移支付的归并整合，对于目标相近、管理模式类似的资金项目予以合并，提高单项资金规模，降低欠发达地区申报项目的固定成本门槛；二是对具备条件的专项转移支付推动向共同财政事权转移支付转化，将原本采用项目法分配、但已形成稳定支出需求的资金项目，逐步调整为以因素法为主的分配方式，提高欠发达地区获得资金的稳定性和可预期性。

第四，完善转移支付绩效管理体系，强化财力均等化目标导向。

当前我国转移支付绩效管理改革持续推进，但绩效考核指标体系仍以资金使用合规性和项目完成率为主，对财力均等化这一核心政策目标的考核相对薄弱。因此，建议将地方自主财力均等化水平的改善程度纳入转移支付绩效评价指标体系。例如，可设定自主财力增速等可量化的均等化指标作为年度转移支付规模和结构调整的重要参考依据，形成绩效结果与下一期资金安排挂钩的闭环机制。同时，建议强化省级政府在转移支付二次分配中的均等化责任，要求省级财政部门在对下转移支付分配方案中明确自主财力均等化目标，并将省内市县间财力均等化改善情况纳入省级财政管理绩效考核，推动转移支付财力均等化效能在中央对地方和省对市县两个层次协同提升，实现增加地方自主财力的政策目标。