作者简介：田先红，华中师范大学政治学与国家治理研究院教授、博士生导师；庞广龙，华中师范大学政治学与国家治理研究院博士研究生
文献来源：《理论与改革》2025年第6期
摘要：部门自主性是政府行为研究的重要议题。其中，弱势部门的自主性建构行为尤其值得关注。县域科层体系内部因资源配置差异而存在部门分化，部门职能属性和权力地位有着“强势”与“弱势”之分。在“资源—权力”的双重结构性约束下，县域弱势部门如何有效动员资源推动部门工作创新，进而拓展部门自主行动空间？基于某县政府部门创新实践过程的研究发现，弱势部门主要依托链接资源机制来建构部门自主性，推动工作创新。依托势能嵌入、利益聚合、认同塑造、环境调适等子机制，弱势部门动员各类资源实现创新目标，重构科层体系内部资源配置关系与运作环境，增强弱势部门的自主性与动员能力。对县域弱势部门自主性建构过程的微观机制分析，有助于拓展政府部门自主性的研究视域，深化政府行为的相关研究。
关键词：政府创新；县域治理；弱势部门；链接资源；自主性建构
一、研究缘起与问题提出
“政府创新是创新型国家建设的重要组成部分，是提升政府治理能力的重要途径，直接关系到国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。”党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）,明确了进一步全面深化改革所要贯彻的原则，强调要“坚持守正创新，坚持中国特色社会主义不动摇，紧跟时代步伐，顺应实践发展，突出问题导向，在新的起点上推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新”。《决定》从国家治理现代化的宏观战略高度，肯定了创新对于全面深化改革与推进中国式现代化的重要意义。从国家治理的实践层面上说，创新已成为当前各级政府提升治理能力与服务质量的重要方向。
政府创新在概念界定上有狭义与广义之分。广义上的政府创新是指“由政府部门所进行的、以有效地解决社会经济政治等问题，完善自身运行，提高治理能力为目的的创造性活动”。在县域治理中，创新普遍存在于政府运作的话语体系之中。县域政府各职能部门是政府创新的主要力量。县域政府创新，包括政府职能部门为了更好地履行公共职责，结合地方实际打造的工作亮点或是提供公共服务的新形式。在竞争体制下，地方党委、政府有意营造创新激励氛围，鼓励政府职能部门通过工作创新体现工作成绩，从各方面显化本级政府的治理绩效。创新的成功与否，决定着某一部门工作在县域整体注意力分配中的受重视程度，影响着行政系统内部的资源配置流向，关乎部门生存与部门领导的晋升资本。因此，创新对于政府部门与领导干部而言，具有特殊的激励效应。在县域整体资源有限的情况下，政府部门围绕资源竞争开展着各式各样的创新活动，创新愈发成为各部门体现工作和证实其存在合理性的重要途径。
“县域政府是科层制组织，是在职能分工和专业化基础上产生的相对固定且具有特定功能的组织结构。”职能分工使得部门在权力地位、资源分配体量以及自主行动能力上呈现出明显的差异性。部门间资源配置的非均衡性，不仅形塑着政府部门间的权力分配格局，还影响着部门的行为逻辑与行动效果。职能属性的不同，决定了个别部门掌握着独特的权力资源，其地位也就有着强弱之分。从组织内部权力关系上看，在中国党政体制中，属于党委序列的部门，例如党委办、组织部、宣传部、纪检委等，因其独特的政治功能属性，在体制内享有较高的权力地位，其强势地位不言而喻。政府行政序列中的某些机构或职能部门，因其在政府属地管理（“块块”）中掌握着特定资源的审批权（如政府办、财政局、人力资源和社会保障局、发展改革委等）,或在自上而下“条条”垂直管理体系中掌握着一定资源协调权力（如教育局、自然资源与规划局、农业农村局等）,均属于名副其实的强势部门。而部分承担着剩余社会管理与服务职能的部门，如团委、妇联、工会等群团组织，实际承担的业务量相对较少，其职能属性与地方整体治理目标的关联性相对较弱，日常工作成绩不易“出彩”,能够分配到的领导注意力较少，在权力资源配置格局中属于弱势部门。
政府创新需要资源基础。部门在推动工作创新时，往往会涉及与其他部门、乡镇以及社会主体的互动过程。强势部门凭借其掌握的实质性权力，能够动员和吸纳更多体制资源推动部门工作，更可能实现工作创新。而县域弱势部门长期得不到重视，在体制资源分配格局中相对边缘，虽然存在创新空间，却缺乏体制动员基础。那么，县域弱势部门的弱势地位是如何被形塑的?身为弱势部门为何还要进行创新?它是如何突破弱势地位、建构部门自主性进而实现创新目标的？本研究将基于对F县妇联的基层妇联组织创建工作的经验观察，尝试回答上述问题。
二、研究回顾与案例选择
（一）既有研究与分析视角
政府创新作为中国政府运行的一种普遍现象，是中国政府与政治研究的重要议题。纵观既有研究，有关政府创新的研究仍未超脱对政府创新概念性或类型学意义上的表层分析，大部分研究聚焦于讨论政府创新的价值、模式与规律总结。在研究类型上，多数相关研究虽以案例研究为主，但研究对象多选自县级以上地方政府的创新经验，尤其以入选“中国地方政府创新奖”的创新项目最为典型，对县乡基层政府创新的关注不足，研究的解释范围具有局限性。在研究方法上存在分野：质性研究多关注政府创新的绩效评价，包括政府创新的发展趋势与存在的问题，例如关注政府创新的可持续性、创新扩散、创新泛化、脱耦等问题，或是以政府创新为切入视角讨论行政体制改革等宏观议题；量化研究则着重分析政府创新的类型、特征与影响因素，以案例横向比较的描述性研究为主，相关研究的深度存在欠缺。研究视角未能跳脱政府创新本身，少有研究从政治动员与部门运作的角度，分析政府创新的具体过程与内在机制，尤其是注意到弱势部门创新这一突破口，结合现有体制结构，揭示政府创新的潜力与空间。
（二）政治动员视角的引入与部门自主性视角的转换
政府创新本质上是个政治动员的过程，其目的在于协调相关资源促成主体间合作，从而达成以创新为目的的集体行动。引入政治动员视角，为我们理解政府创新过程提供了新的解释思路，有助于将既往学界对政府创新的研究方向由宏观意义上的类型学分析与价值分析，拉回至中观制度运作及微观机制分析，增进理论研究与经验阐释的贴合性。政府创新首要关注的就是政治动员问题，而政治动员的效能取决于部门自主性与部门能力的强弱。政府部门作为创新主体，动员的范围主要是国家或行政体制内部。学界对政府政治动员机制的关注较多，从方向上主要包括纵向与横向动员两种。纵向动员是指治理层级间的动员，即从县级政府到乡镇政府再到村级组织的动员。这一动员过程与我国政府治理的分级运作逻辑高度相关，其核心问题在于如何有效传递并压实层级责任，比较典型的研究有目标责任制、运动式治理等。横向动员主要指对政府内部各个部门的动员，其核心逻辑在于通过收束和显化注意力分配，将不同条线部门整合至特定任务单元，以重构条块结构，形成执行合力。
近年来，学界开始注意到政府弱势部门在政策执行中的工作推动机制。既有研究对于县域弱势部门运作逻辑的关注，视角多置于在体制资源约束下关注部门在政策执行过程中的策略性应对或选择性执行，更多将其视作一种被动语境下的行为选择。实际上，弱势部门的创新过程还包含着深刻的自主性建构逻辑，是一种“主动的”部门政治，充分体现了部门运作的能动性。随着政府运作研究的深入，地方政府在政策执行过程中的自主性分析，开始从强势部门延展至弱势部门，研究对象的选取范围得以拓宽。部分学者关注到县域弱势部门或边缘部门推动工作的策略机制。李世敏、庄飞能关注到弱势部门的柔性运作方式，发现它们能够利用条块关系这种双重领导的制度安排来为本部门尽可能地谋取利益。徐明强从政策执行过程的分析视角，注意到“时机”对于特定部门扩权增能的影响。县域弱势部门能够把握“重点工作”的执行窗口，实现条块之间的政策耦合与扩权增能。陈伟从政府与部门分类的视角，认为弱势部门通过“团结工作”的非正式动员机制，重构政府体系的资源分配逻辑和组织关系，实现对基层政府的多线动员。徐国冲引入合作治理的视角，认为政府运作中常见的“会议”机制，能够通过建立注意力、聚合力、约束力和内驱力推动合作治理。弱势部门通过掌握“室外会议”的“开会权”,推动跨部门任务的落实。还有研究者指出县域弱势部门通过关系交换、科层借势、部门借力等“软协调”方式推动工作创新。
政府部门推动工作的政治动员过程与机制实践，蕴含着丰富的自主性建构意涵。相较于推动工作的政策执行过程，工作创新所能体现的部门能动性更强，它反映的是县域职能部门将工作思路付诸治理实践的自主性建构过程。在政治学中，自主性意为“自我统治”,也指实行自我管理的国家，或国家内部享有很大程度的独立性和主动性的机构。而要衡量政治机构的自主性，要看其是否具有有别于其他机构和社会势力的自身利益和价值。政府部门作为承担独立职能范围和特定组织功能的政治机构，无论其权力地位强弱，部门自主性始终是政府公共权力的一种基本属性。在此意义上，政府职能部门均具备不同程度的自主性，存在基于政绩理性与证实自身存在合理性的利益与目标。县域政府部门的自主性是县域自主性的重要组成部分，反映的是某一政府部门为了实现特定治理目标而拥有的行动空间及所采取的相应行为。部门自主性是解释部门履职能力与治理绩效的重要概念，弱势部门的工作创新过程为我们理解部门自主性的建构实践提供了非常好的观察窗口。
目前学界仍然缺乏对弱势部门创新过程的关注。少部分研究虽然关注到政府弱势部门与县域部门的政治动员过程，但只是粗略论及弱势部门的工作推动机制，并没有基于某一部门创新工作的完整经验场景去理解县域弱势部门的创新动员过程。部分研究虽然关注到县域弱势部门的运行逻辑，也分析了其在政策过程中的能动性，但对于弱势部门的研究立场，依然维持着将其组织行为视作被动参与或“搭便车”的固有态度。鲜有研究者关注到县域弱势部门创新社会治理的自主性建构过程，进而为政府创新的动因提供新的逻辑解释。对于县域职能部门而言，透视县域弱势部门的创新过程，能够体现县域组织结构内部的权力运行、资源配置与主体间互动的伸缩性与灵活性，从而为县域部门运作与自主性研究引入新的观察情境，为进一步理解基层治理的灵活性、揭示政府部门推动工作创新的实践机理与自主性建构机制提供新的经验阐释与理论启发。
（三）案例选择与研究方法
为了回应上述理论关切，本研究以F县妇联的基层组织建设工作为个案展开研究。F县地处江汉平原，下辖20多个乡镇（街道）,县域常住人口逾70万人，属于典型的中部区域经济强县。调研期间，F县妇联共有工作人员8人，其中公务员7人，事业编1人。内设办公室、宣传部和家庭儿童工作部等3个科室，下辖1个事业单位（妇女儿童活动中心）。妇联属于党群部门，业务分管领导为县委副书记，重大事项和工作内容都要向县委汇报。具体职能属于政府管理口径，各项工作由分管科教文卫的副县长牵头联系。
为响应上级要求，同时筹划自身工作亮点，F县妇联经内部研究讨论，决定以当地新建的服装产业园为阵地，开展当地基层妇联组织建设工作。经当地党委政府批准，F县妇联于2024年1月正式启动该项创建工作。之所以选定该项工作作为经验观察窗口，一是因其契合本研究关注的特定分析对象与研究目标。此项工作先前不具备任何准备基础，属于由当地妇联自主筹划的一项全新工作，妇联作为弱势部门在其中发挥着主导作用。二是能够保证经验过程的完整性。调研期间，当地的基层妇联组织建设工作已初见成效，重点阵地打造基本完成，基层组织妇女委员会建制完整，成功组建了妇委会的组织班子，组织成员已发展至40余人。在县妇联的指导下，妇委会组织召开过多次内部正式会议，开展过数场形式各样的社会活动，组织运转渐趋实体化，工作创新成果得以凸显和延续。据调研了解，妇联牵头的这项创新工作，在起步阶段面临着很大的阻力。作为县域政治体系中的弱势部门，妇联缺乏创新所需的各类资源，尤其是这类从无到有的创建工作，其创新的达成实际上是协调多方资源的结果。妇联如何实现有效动员，进而以资源弱势地位主导政府创新过程，构成了本研究要深入讨论的问题。
本研究的经验材料均来自笔者于2025年3月在F县妇联及相关单位开展的田野调查。调研主要采用深度访谈法，访谈对象主要为妇联内设科室的干部，单个访谈对象的访谈时间超过3个小时，获得了大量一手资料。
三、县域弱势部门工作创新的结构性困境与动因
（一）结构性困境：基于“资源—权力”双重约束的情势分析
无论是推动部门工作还是工作创新，均需要资源基础。要研究县域弱势部门如何进行工作创新，首先要分析弱势部门所处的体制环境，只有充分理解弱势部门缘何弱势的问题，才能结合其所处的结构关系与互动特征，分析县域弱势部门“为何要创新”以及“怎样创新”的问题。
资源的重要性通过权力得以实现。吉登斯认为，“资源是权力得以实施的媒介，是行为在社会再生产中具体体现的例行要素”。他将资源划分为配置性资源与权威性资源。其中，配置性资源是指“对物体、商品或物质现象产生控制的能力”,而权威性资源指“对人或者说行动者产生控制的转化能力”。在吉登斯的权力观中，权力主要指代“能动者调动资源建构方法的能力”。在此意义上，权力本身就属于一种权威性资源。为了便于区分和理解，下文述及的“资源”更多强调资源的物质工具属性，即吉登斯所说的“配置性资源”。资源依赖理论强调资源依赖非均衡性导致的组织间权力关系的变化。组织间的权力关系与组织对于外部环境资源的依赖性呈现出明显的相关性。由此，“资源”与“权力”两种要素，构成了我们透视科层组织内部互动关系的“一体两面”。它们是政治活动开展的基础，决定行动者达成自身行动目标的可及性。弱势部门之所以弱势，源于部门间资源分配不均所导致的权力不足与自主性下降，具体表现为“资源—权力”配置关系中的三种失衡状态，共同形塑了县域弱势部门创新的结构性困境。
1.科层制资源配置逻辑下的功能性失衡与配置性资源弱势
当前公共行政体系中部门化的分工结构与按章办事的运行原则，体现了韦伯式科层制的理性化要素。“权力结构、专业化、规章制度、非人格化、具有专门知识的官员”是韦伯式科层制的主要特征。“以专业化和部门化为基础的分工，通过权威体系实现协作”是现代行政科层制理论下组织结构的重要特征。为了提高行政效率，科层制在设计之初就自然构筑了两种边界：一是保障权威自上而下有效传递的层级边界；二是保障组织特定功能实现的领域边界。纵向权力秩序的单向性与横向专业领域的割裂性，构成了理解科层制运作的基本特征。这种特征直接形塑了科层组织内部的资源配置形式——这意味着没有任何一个部门可以独享绝大多数的体制资源，体现出资源分配的相对公平，但实践中特定组织功能对于实现组织整体目标的影响权重不同，即无法保证部门间资源分配的均衡性。作为现代政府的组织范式，科层制的嵌入塑造了政府职能部门间资源和权力的分配格局，影响着内部主体的自主性和价值创造。然而，政府创新过程是个资源整合过程。专业化与部门化象征着一种排他性的权力领域，天然造就了部门间权力属性与资源禀赋的差异性。不同部门间基于各自的结构化功能，在日常运行中形成了相对独立且稳定的利益机制，致使内部权力关系呈现出“碎片化威权”特征。集中化的资源配置权威与碎片化的资源承接结构，无不诠释着科层制贯穿的理性逻辑，演化为主体间的利益分化，催生部门协作的潜在成本。因此，科层制组织间的日常运行倾向于固守既有的功能分割空间，对职责之外的事务往往秉持抵触态度。部门运作的自立性，增加了横向资源交互的沟通成本，构成了体制内部资源配置的结构性失衡。
科层制资源配置逻辑下功能性失衡的一个集中表现是部门间配置性资源分配的差序性，这也是弱势部门弱势地位形成的一个重要原因。部门进行工作创新所需的资源与推动常规工作所需的资源，在类型上具有一定的相似性。这一相似性主要体现在部门科层化运作的基础性资源上，即纳入本级财政预算管理的部门工作经费与申请的项目资金。相较于强势部门，县域弱势部门推动部门常规工作时的外部资源依附性较弱，本级财政拨付的资金主要用于维持本部门的日常运转，资金使用更多体现为维持型功能。同时，县域弱势部门往往缺少经上级条线部门拨付的项目经费，即使有，项目资金体量也相对较小，层级同构的职能属性意味着上级条线部门在同级资源配置格局中同样处于弱势。因此，弱势部门的职能履行通常会根据自身对剩余资源的控制程度进行适当调整，即所谓的“量力而行”,很难在维持本部门运转和履行基本职能之外达成创新目的。
2.反科层化资源统合逻辑下的选择性失衡与权威性资源弱势
在政治学与行政学研究范畴中，权力视角是理解行政组织内部资源分配秩序的重要框架，而理解我国政府权力运作必须根植于我国独有的党政体制。在地方治理中，县域处于国家政权与基层社会的接点位置，是最靠近政策执行前端的最低一级完备政权。近年来，国家治理现代化的转型目标驱使国家自上而下地改变纵向权力配置结构，一个显著趋向是治理权威纵向的层级化统合与行政资源横向的集中化配置。国家从制度层面强化了基层政权建设，大量治理任务伴随着监督问责压力下沉至县域层级，致使县域中心工作呈现出泛化趋势，形塑出“多中心工作”模式，使得县域职能部门转变为调度部门。这一趋势在实践中强化了县域部门间权威性资源配置的倾斜性与差异性。
“中心工作制是县域党政体制领导和直接介入治理事务的主要机制。”在治理资源整体有限的背景下，以党委强势部门为运行载体的中心工作制惯行于县域治理当下，回应了综合性的治理任务对于县域部门间资源支配碎片化权威的整合需求。同时，在行政资源的约束下，党委、政府需要在多中心工作间区分轻重缓急，并通过党委统合的政治化机制集中资源，以强势部门作为牵头单位，成立若干领导小组、工作专班和指挥部等任务型组织，对条块体制中执行主体的事权结构加以重塑。中心工作制本质上是一套反科层制逻辑的资源配置机制。这种反科层化机制的启用，使县域各职能部门有限的资源被高度分化，职能部门要让渡部分资源汇集至牵头部门，服务于县域中心工作目标。因此，县域部门间的资源配套关系呈现出明显的“选择性配置”特征，客观上造成了部门间权威性资源分配比重的选择性失衡。当前，县域党委、政府愈发依赖“中心化”的运作模式统筹层级内部分散的资源控制权，建构与上级治理目标相契合的权力分配结构，由此型构了县域部门间权力配置的非均衡格局，部分职能部门开展工作的资源协调权力被有意悬置，进一步抑制了县域弱势部门的自主性。
3.部门职权属性的弱关联性与自主能力弱势
部门进行工作创新的资源，较之推动常规工作的资源又表现出一定的特殊性，主要体现在能够实现资源动员意志的权威性资源上，这是部门进行工作创新的关键支撑。县域弱势部门的权力约束，具体表现为三种部门能力的不足。其一，向上争取注意力能力弱。工青妇等弱势部门的本职业务与县域中心工作的关联度普遍较低，其职能性质通常不与地方经济发展、政治建设、基础设施建设等硬性指标挂钩，往往不会引起县域主政领导的过多关注，因此很难在本级政府统筹的财政资金池中争取到额外资源。其二，横向协调能力弱。县域弱势部门的职能带有明显的社会服务属性，其职能的行使较少能与其他部门产生业务联系，更多局限在简单的信息共享层面，很少具备实际参与跨部门合作任务的能力与机会，难以作为决策层与执行层中间的协调层级，发挥起县域重点工作的统筹调度功能。其三，向下动员能力弱。虽然弱势部门社会性职能的履行要求其与乡镇保持必要的业务互动，但弱势的资源地位使其难以给乡镇层级带来实际的利益，向下进行协调动员的话语权较弱，部门常规工作与乡村两级治理活动关联松散。因此，县域弱势部门的职能定位总体呈现出纵向与横向上的三重弱关联性，其行为选择受到基础性资源与权威性资源的双重约束。作为县域体制资源分配秩序中的外缘部门，县域弱势部门的工作创新需要依托相应的策略机制，调整县域资源分配格局，从体制内外部聚合相应的资源，增强部门自主性与创新能力。
（二）自主性建构：县域弱势部门工作创新动因的一种逻辑阐释
那么，处于相对劣势的资源环境与角色地位下，弱势部门缘何还要积极谋划和推动工作创新呢?既有研究为我们理解地方政府创新的逻辑与动因提供了丰硕的成果铺垫与理论启示，但仍难以超脱“政绩理性论”与“环境应变论”的思维范式，将政府创新的动因多数归于外部结构压力及环境变动所带来的激励效应，而较少从部门自主性建构的角度去理解政府部门创新的驱动因素。诚然，政府部门创新深受理性选择逻辑的影响，但两种范式在解释县乡基层政府的创新活动时，似乎存在一定的现实割裂性，尤其是在解释弱势部门的创新动因时存在短板。因此，理解弱势部门创新的行为选择还要回归具体的经验场景中加以阐释。
结合前文对于弱势部门运作环境的分析，本文认为，县域弱势部门的创新选择，源于一种改变弱势境遇的现实需要，是通过将部门工作创新化，调适部门运作环境，从而建构和增强部门自主性的理性选择过程。对于弱势部门而言，科层结构的资源分配逻辑受到专业化分工的既定目标限制，具有很强的封闭性。单一部门的需求与力量难以撼动体制设定，驱动资源配置结构变革。同时，县乡治理的统合运作逻辑，强化了对体制内“闲置资源”和“边缘资源”的汲取，抑制了弱势部门背离常规运作路径，创造治理溢出的空间与能力。因此，对于弱势部门而言，有效落实部门常规工作并不能从实质上扭转其在县域政治结构中的弱势地位，更难以改变体制资源配置关系与外部运作环境，而提出并推动一项新的政策议程，为弱势部门突破政府科层组织体系既有的资源配置秩序、重塑部门间关系与权威分配格局，创造了新的机遇与窗口。正如田野调查期间，F县妇联某位干部所坦言的：“我们搞创新当然是为了服务社会，但也不单纯因为这个。至于说体现工作成绩，就我们单位的性质而言，不可能通过做成一件事就能给县里创造多大的贡献，更不可能一下子转变县里领导对我们的印象，然后把县里的重点工作都交给我们来做。即使有所转变，也是对部门领导的印象可能会更好，但是在领导心目中的（弱势）地位不会转变。所以，搞创新更多是为了方便我们后续开展工作，改善处境，让我们过得‘好’一些。”（访谈编码：20250324LX）
在此意义上，政府部门的工作创新过程，是特定政治机构试图通过创设并主导一项新的政策议程，并在政策设计与推进过程中塑造新的资源协调秩序，建构部门自主性的权力再生产实践。对于弱势部门而言，其努力目标并非局限于通过主导单次创新议程来体现工作或是创造多大的治理效益，而是通过搭建开放性的主体合作关系，超脱既定体制功能设定，通过拓展体制内外的资源整合范围，改善部门外部运作环境，增强部门自主性和创新能力。
四、县域弱势部门工作创新的实践过程与机理阐释
政府创新符合公共政策制定的一般过程，即要经过问题确认、议程设置、政策形成、政策合法化、政策执行和政策评估等六个阶段。本部分将以F县服装产业园妇联基层组织创建工作为案例，详细呈现县域弱势部门从目标谋划、资源整合、动员建设到成果显化的完整创新链条，揭示县域弱势部门工作创新的驱动逻辑与自主性建构过程。
（一） 目标谋划阶段：“将事做对”
实现向上借权弱势部门推动工作创新首先要解决资源协调权力不足的问题。要保证部门创新的立意与后续动员过程能够“师出有名”,关键在于得到县级主要领导的重视与授权。这意味着弱势部门要结合县域重点工作方向表明态度，通过增加自身工作量、细化创新策划、提升任务标准来展现部门创新的价值与重要性，同时展现出本部门努力响应县域重点工作的决心与姿态。因此，谋划创新首先要确定创新的方向与目标，目的是“将事做对”。正如F县妇联办公室主任所说：“谋划一项工作的关键是要把这个事情做对，找对方向就成功了一半。对不对的关键是看这项工作是否符合领导的工作思路，只有得到领导的支持，其他部门才会配合你。除此之外，还要把前期工作做到位，向领导汇报的时候，让领导相信这件事情能够做得成。这就需要我们前期多付出一些，把工作做细。”（访谈编码：20240324LX）
1.定方向：鼓励生育是F县的中心工作，更是以“一把手工程”成为全县工作的重中之重。妇联作为推动生育支持政策落地的重要力量，承担着重要的宣教职能。妇联宣传工作面向的群体是广大妇女群众，基层妇联组织建设能够为鼓励生育的政策宣讲提供重要的组织抓手。经过充分的内部讨论，F县妇联决定将“妇联基层组织建设”作为创新谋划的重点方向，并以此为切口，向县委、县政府汇报。在向县领导汇报时，妇联一方面强调国家与上级妇联对基层妇联组织建设工作的重视与要求，并提出有专门的激励政策可以争取支持；另一方面，强调加强基层妇联组织建设对于推动本县鼓励生育工作的增益价值，能够让生育支持政策宣讲更有针对性。经过积极向上争取，F县妇联的这项工作得到了县级领导的高度重视，并安排分管文教卫工作的副县长予以协调支持。随后，分管副县长专门召开碰头会，召集卫健、文旅、党校等相关单位，下达工作要求，将支持妇联基层组织建设纳入全县推动鼓励生育政策的工作统筹范围，并指定妇联作为鼓励生育政策宣讲工作的牵头单位，从而增强了妇联横向协调其他部门配合其工作的话语权。
2.定范围：确定创新方向后，继而要对创新范围进行聚焦，找到切入点。2024年，F县妇联结合上级精神，正式将全面推进妇女小组建设作为基层妇联组织改革的重点项目，决定以“三新”领域基层妇联组织建设为切入点，推动妇联组织网络向新经济组织、新社会组织、新就业群体拓展。“三新”领域涵盖的服务群体范围广，涉及的行业管理部门更多，意味着妇联这项创新工作的社会服务意义更鲜明，可以动员的部门资源更多。
3.选点位：明确切入点后，F县妇联选取当地服装产业园作为建设点位，同样有两方面考量：一是能够与当地产业发展的重点工作相衔接，体现妇联的工作谋划与县域整体工作布局的契合度。F县有着相对雄厚的服装生产与电商产业基础，相关市场主体将近7000家、从业人员高达16万余人。当地政府高度重视这一优势，将打造集群式服装产业基地作为近年来推动产业发展的一项重点工程。二是当地服装产业从业群体中女性从业者大概占从业者总数的70%,产业园区中数量庞大的女性就业群体为妇联建设基层组织提供了充实的可动员基础，组织建设的预期效果更加明显。“将事做对”体现出弱势部门向上借权的创新驱动策略。在县域政治体系中，妇联作为弱势部门，其开展创新的关键资源支撑即协调动员其他单位配合其相关工作的权威性资源。按照科层体系的权力资源配置逻辑，妇联的边缘地位使其难以通过正式程序自主搭建对接其他部门的协调平台。通过“将事做对”,能够将部门的自主创新议题并入县级重点工作的统筹范围，进而成功争取到县域高层领导的注意力。通过部门碰头会等形式，将弱势部门的协调需求转变为高位领导对其他部门的工作要求，最终转化为弱势部门动员其他部门配合其创新工作的权威与势能。
（二）资源整合阶段：“将事做大”实现向内借力
弱势部门需要集结资源推动创新，就要想方设法让其创新思路能够契合更多主体的利益需求，从而吸引更多部门参与“跟注”;同时还要打消参与主体的顾虑，主动为其制造资源投注的回报预期，保证其参与资源投注的合理性。正如F县妇联负责对外联络的干部所坦言的：“我们没有什么资源，其实很多部门也没有足够的资源独立完成某项工作的谋划，大多数时候都需要借力。因为各单位都有自己想要做的事和任务，只有事先多跑多问，询问其他部门是不是有相关工作能衔接起来。得到了其他单位的支持，向领导汇报的时候就更有说服力。领导同意支持，各个单位经费也就能批下来，才能合力将事情做成。”（访谈编码：20240324XY）
F县妇联在谋划基层妇联组织建设时，事先积极与其他部门进行沟通，询问其是否有相关工作可以结合进来。经过沟通，妇联发现其基层组织创建工作能够与社会工作部门的“两企三新”党建、民政部门的留守妇儿关爱、国投集团的职工关怀服务等工作相结合。基层妇联组织建设成功后，能够为多部门开展相关活动提供阵地支持，由此得到多个部门单位的响应，同意为其提供必要的资金支持与工作协助。例如，除了民政部门和社会工作部门承诺为妇联后续开展组织活动提供经费支持外，其他单位也通过共享社会关系，为妇联基层组织创建工作提供帮助。作为很少与生产经营主体发生业务联系的部门，妇联首先要解决“进场”问题。前期开展调研意味着要深入各服装生产企业，充分了解产业园女性员工群体的基本情况和整体参与意愿。企业老板与员工的日常生产经营活动几乎未与妇联有过联系，单靠妇联自身很难在服装产业园区开展前期工作。与国投集团对接后，妇联干部们发现了破局的转机。国投集团承担着园区管理、运营与服务职能，与产业园区内的生产经营主体保持有比较密切的联系，对服装产业园中企业的基本情况都很熟悉。借助国投集团与生产经营者们的业务关系，妇联积极对接国投集团，与产业园内的企业老板们建立联系，到各企业走访调研与宣传。
“将事做大”体现出弱势部门向内借力的创新驱动策略，其逻辑在于：一是将“盘子做大”,即要保证这项创新工作能够融合更多部门显化自身工作成果的利益需求，吸引其他部门积极“搭便车”,为其工作创新提供助力，搭建合作平台。二是要将“成本做大”,意向参与主体越多，意味着这项创新工作所能集结的资源体量更大，能够引起县域高层领导关注的可能性也就更大。资源集聚趋势的增强，意味着创新过程中的成本抬升，创新失败的后果和风险也就越严重。科层制以效率优先为导向，具有风险厌恶型的行为偏好。“将事做对”保证部门创新工作契合县域主要领导的工作方向，使得这项创新工作具备一定的政治势能。县域决策层同样也是政策共同体，一旦提上执行议程，决策层便不会允许这项创新工作的失败，从而倒逼分管领导们动用自身权威，协调更多资源为创新过程提供支持，最大限度地保证创新目标的达成。
（三）动员建设阶段：“将事做实”实现向外借势
推动部门工作创新，不仅要贴合县域中心工作整体布局，更要集中反映目标服务群体的利益诉求，体现对弱势群体利益的尊重与关怀。建立社会认同并取得支持，是政府创新成功的关键。因此，弱势部门的工作创新必须充分对接社会需求，通过“将事做实”争取社会支持。经过前期摸底走访，F县妇联发现，产业园内的女性从业者基数大，但整体参与意愿普遍较低，原因有三：一是大多数女性从业者对妇联工作根本不了解，很多甚至从未听说过这一单位，无法理解参与组建妇联组织对于自身有什么好处，对加入妇联组织持谨慎态度。二是服装产业从业者的流动性很强，多数为周边村庄或异地户籍的临时短工。她们不愿意与当地社会发生过多关联，单纯为了生计阶段性地来此务工，没有参与组织生活的兴趣。即使动员她们参加妇女组织，组织建立之后也难以维系。三是产业园区内的企业老板们配合意愿低，他们更多考虑企业利益的问题，认为建立妇女组织于企业生产经营无益，同时又担心建立妇女组织后，妇联以及其他政府单位会以管理部门的名义对企业提各种要求，给企业增加负担。
针对上述难题，F县妇联积极对接商务局、工商联、国投集团等行业相关部门，会同他们一起给企业老板做工作，指出参与妇联组织建设可以增进企业与政府机构的联系，帮助企业对接更多政策资源，为女性员工提供形式多样的关怀与福利，同时通过开展各类活动提高企业的曝光度，为企业做宣传。通过动员，妇联得到了部分企业老板的响应与支持，他们应妇联需要，从各自企业中选取了一批具备管理经验或具有群体号召力的女性员工带头参与。由她们动员产业园内的女性员工，告知她们建立妇女组织能够保护女性员工的权益，可以参加妇联组织表达自己的想法与诉求，获得更多的福利关怀与帮助。经过广泛动员，妇联成功组建起多个妇女小组。随着参与人数的增多，妇联基层组织的动员效果很快被县政府高层领导注意到，他们主动过问建设进度，了解建设过程中需要解决的困难。在县领导的高位支持与指导下，妇联基层组织建设的进程得以加快，于2024年12月顺利召开第一次妇女代表大会，正式宣布成立服装城妇女委员会，会上选举产生了主任、副主任等组织班子成员，妇联基层组织建设的组织框架搭建完成，开始走向正式化与实体化运转。
“将事做实”体现出弱势部门向外借势的创新驱动策略。民众的需求不仅是政府创新的动力之一，同样也是弱势部门推动工作创新可以争取到的势能之一。服务社会是政府创新的最终目标，满足社会公众的服务需求、争取社会认同与支持，意味着政府创新合法性的增强。公众期许的提高，会驱使地方政府“跟进”治理创新。妇联通过广泛动员建立起社会认同，成功激活了服装城企业老板及女性员工的参与热情，壮大了创新工作的声势。当创新效果达到“可视”程度时，县域政府则会自觉配合支持部门的创新行动，表明政府能够及时回应社会要求，推动创新工作走深走实。
（四）成果显化阶段：“将事做长”实现向下动员
持续性是衡量政府创新成效的重要维度。弱势部门在推动工作创新时，不仅要在推进过程中链接更多资源，还要对创新成果负责，维系创新持续性。创新成果的显化与维持，同样需要资源支撑。服装产业园位于F县B镇，作为属地政府，B镇政府对产业园同样承担属地治理责任。如何动员乡镇政府跟进部门创新过程，协调属地资源增强创新的持续性，成为妇联思考的目标。
群团组织的部门属性，决定了妇联几乎不掌握面向乡镇政府的约束能力。F县妇联每年报给县委组织部的工作考核分值为两分，经过权数折算后是零点几分，微弱的考核权重无法激励乡镇政府配合其创新工作。况且，妇联基层组织建设属于社会服务形式创新，无法直接给乡镇带来经济效益，因此乡镇对这类“务虚”工作的积极性不高。在实践中，F县妇联通过“将事做长”,将创新成果最大限度地保留在属地，迎合乡镇政府显化政绩的需要，实现了向下动员。服装产业园属于F县产业发展战略的重要组成模块，前期建设投入与后期运营收益主要对接县级层面。作为承接县域特色产业集聚的经济强镇，乡镇领导尤其重视服装产业的相关工作，并将“为县域服装产业发展提供优质服务”作为主攻政绩方向。正是找准了B镇政府的工作重心，妇联积极与B镇政府对接，提出将服装城的妇联基层组织建设作为乡镇政府服务产业发展的一项工作亮点进行包装。这一结合能为属地乡镇带来两种好处：一是能够体现乡镇对县域产业发展与服务的重视程度。B镇经常作为F县接待上级领导视察与横向参观学习的窗口单位，非常看重自身“优等生”形象，力图从各方面显化工作成绩，提升工作彰显度。二是能够将妇联与其他部门建立起来的合作关系以创新成果的形式固定在乡镇，不仅为乡镇政府宣传工作亮点提供支撑材料，还能为乡镇后续承接相关部门的活动资源保留相对稳定的形式基础。经过多次磋商，乡镇政府积极参与妇联的创新工作，为其提供了必要的活动场地支持，主动要求属地内各村委会加挂基层妇联组织的牌子，同时利用与属地服装城生产经营者们的非正式关系，号召企业老板们动员更多女性员工加入妇联组织，扩大了妇联基层组织的参与规模。
此外，妇联在B镇搭建起的基层组织网络，成功吸引了其他部门借助其平台开展相关工作，例如文旅部门的“送戏下乡”活动，民政部门的“儿童之家”留守儿童托育空间建设，社会工作部门的“两企三新”党建宣传活动，团委的婚恋交友活动，消防、公安、交通等部门组织的安全宣传教育等一系列工作与活动，相继选择在B镇属地村庄及服装城产业园开展，在增强乡镇工作彰显度，为属地带来更多资源的同时，有效巩固和提升了妇联工作创新的成果。
“将事做长”体现出弱势部门向下动员的创新驱动策略：一方面是要延长创新的影响周期，巩固创新成果；另一方面则要搭建创新合作的长期基础，维系创新的持续性。“将事做长”意味着弱势部门在推进工作创新时，有意延长资源投入的过程周期与政策影响的持续周期，充分利用条块结构释放的机会空间，扩大层级资源动员范围。通过迎合乡镇政府显化政绩的利益导向，弱势部门得以激励乡镇政府主动跟进资源投入，以维系创新过程中搭建的“条条”合作关系与资源承接基础，有效保障了创新的持续性。同时，“条块”之间基于政治理性达成了一种政绩同盟，在显化部门创新绩效的同时，创新成果最终以建制化的形式得以保留，为后续“条块”之间、“条条”之间搭建新的政策创新合作平台提供了制度性的动员套件。
五、链接资源：县域弱势部门工作创新的自主性建构机制
通过观察F县弱势部门工作创新的经验案例，我们能够详细了解在“资源—权力”的双重约束下，县域弱势部门的工作创新是怎样产生和运转起来的。案例呈现的弱势部门工作创新的成功，实际上是有效动员多方主体协同参与，投入政府创新所需的特定资源的结果。弱势部门推动工作创新，需要依托特定机制实践，突破科层专业化分工结构与统合治理体制下既有的资源配置逻辑，改变自身弱势地位，强化部门设置创新议题与推进创新过程的自主性。这套机制涵盖了县域弱势部门创新的产生、动员、执行以及成果转化的全过程，本文将其归纳为链接资源机制。本节将结合前文的经验分析，系统阐释弱势部门工作创新所依赖的资源支撑，在此基础上分析弱势部门实现自主性建构的内在机制，进而回答县域弱势部门是如何通过链接资源实现部门工作创新的。
（一） 注意力资源：势能嵌入机制
注意力是行政体制运作的重要资源。科层结构中的领导注意力分配，能够解决常规科层运作之外的“个性化”问题，对下级的行为偏好起到非常重要的引导与形塑作用。部门创新属于常规运转外的治理溢出，需要额外的资源投入。注意力分配是个双向互动的过程，既包括自上而下的引导与吸纳，又包括自下而上的反馈、竞争与维系。对于下级（乡镇、职能部门等）而言，得到上级领导重视是拓展资源协调权的前提条件。因此，弱势部门需要结合县域当前政治情势对创新目标进行权衡，争取更多注意力资源。在本文案例中，弱势部门主要通过势能嵌入机制争取注意力资源。“势”即上级领导重视的事，释放了强烈的政治信号；“能”即政治信号影响下级部门行为选择的激励效应，对应着下级主体的政治理性；“嵌入”即弱势部门将创新工作转化为对上级政治信号的积极反馈，象征着一种资源汲取的政治技术。弱势部门推动工作创新需要体制内的权威性资源支撑。通过将创新议题纳入县域重点工作布局，将部门创新方向与县域主政领导的工作思路相契合，弱势部门的创新工作得以嵌入县域“政治势能”,从而得到县域高层领导的重视与授权，为部门创新提供可靠的政治影响力。
（二）基础性资源：利益聚合机制
政府创新是一个集体行动的过程。弱势部门主要通过利益聚合机制获取创新所需的基础性资源。基础性资源主要指由各职能部门分散掌握的资金、项目、信息、关系网络等资源，是部门维持运转和实现组织功能的核心要素。利益聚合机制主要指弱势部门通过积极对接其他部门的任务需求，拓展创新目标的包容度，动员相关部门为创新过程“注资”,以解决弱势部门创新的基础性资源不足的问题。
科层组织内部的利益往往是分散的、碎片化的。虽然科层组织会基于风险规避的自利性逻辑表现出一定的保守性和行动惰性，但作为理性的行动主体，各部门均希望通过建立合作关系，以最小的成本投入获得高额分利。集体行动达成的核心动力是行动参与者各自利益目标的实现或是预期实现。集体行动的参与主体越多，可汇集的资源也就越丰富，创新兑现的速率和成功可能性也就越大。因此，在搭建合作关系时，弱势部门充分利用自身掌握的目标设计权，尽可能多地融合其他部门的工作需求，以付出更多的时间精力、已获取的领导注意力、描绘的预期效果、目标达成后的政治承诺等无形资源，作为与其他部门进行利益交换的筹码，将更多部门利益聚合于创新设计的预期效果之中，以建构集体行动的共同利益目标，创造推动创新所需的资源条件。
（三）合法性资源：认同塑造机制
地方政府创新受到政绩逻辑和合法性逻辑的双重影响。其中，合法性是政府创新重要的资源支撑，也是政府行为的约束条件。政府创新是一个公权力运行过程，其合法性属于政治权力的合法性，反映公权力运行的价值规范。任何权力均需要为自身辩护，即通过建立权力对象对权力的认同，证实权力存在、维系和再生产的正当理由。依其来源划分，政府创新的合法性可分为体制授权赋予的合法性与社会认同建构的合法性，分别对应着政府创新所需遵从的程序正义与结果正义两种价值伦理。
体制层面的合法性主要通过正确处理体制内部关系获得，具体表现为：积极领会并响应上级领导意图，于内部搭建良性主体互动关系，取得体制内相关主体的行动认同。社会层面的合法性主要通过正确处理政府与民众的关系获得，具体表现为：以服务社会和追求善治目标为价值导向，满足特定群体的社会需求，取得群众支持与社会认同。基于此，塑造认同既是弱势部门链接合法性资源的实现机制，也是弱势部门建构创新自主性的重要机制。弱势部门的工作创新通过将自身创新议题与县域中心工作相衔接，整合多部门与属地政府利益目标，获得体制授权的合法性资源；通过宣传动员，激活企业与特定群体的利益诉求与参与意愿，强化创新合法性与正当性；通过引发特定社会群体对政府创新活动的关注，提升创新影响力与公信力。同时，社会关注能够驱动科层体制的注意力分配，提升部门创新工作的可见性，进而增强体制授权的合法性支持。
（四） 平台性资源：环境调适机制
部门创新的成效主要体现为创新的持续性、扩散性及其产生的实际治理效果。从部门利益的角度来说，弱势部门推动工作创新不单是为了彰显部门的存在合理性，还希望通过主导某项政策创新议程，调适其所处的结构环境，拓展部门自主行动空间。作为概念化的活动实体，组织有着减少对其环境依赖的反控制目标。弱势部门所处的制度环境，表现为抑制部门能动性的结构性约束。政府创新是一个政治动员的过程，政治动员的阶段性成果表现为参与主体搭建起的合作关系。这种合作关系的稳固关乎创新的持续性与可扩散性。因此，弱势部门希望充分利用好创新所释放的机会空间，将创新执行过程中搭建的主体协作关系，以适当形式加以保留和固定。这不单是弱势部门突破既有资源配置格局中弱势地位的机会，同样也是增强部门履职能力和拓展自主空间的重要方式。在F县的经验案例中，妇联通过迎合属地政府的政绩显化需求，将自身创新的目标边界进行在地化迁移，通过主动调适创新实施的外部环境，整合更多“条块”资源来打造政绩联盟与合作关系。参与主体建立起的合作关系，能够转化为一种平台性资源，有效降低后续动员的沉没成本，延展后续合作的机会空间，从而吸引更多资源主体参与协作治理过程，增强“条块”之间、“条条”之间的关系联结，强化部门合作的基础，进而改善弱势部门所处的外部环境，增强弱势部门的自主行动能力与持续动员效力。
六、结论与讨论
本文以F县妇联的基层妇联组织创建过程为例，从微观层面的政治动员与部门自主性的视角切入，对县域弱势部门推动工作创新的运作环境和实践过程进行研究，重点分析了县域弱势部门推动工作创新的实践机理与自主性建构机制。研究认为，县域弱势部门的弱势地位表现为科层组织体系内部资源配置失衡所导致的权力不足与自主性下降。科层制资源配置逻辑下的功能性失衡、反科层化资源统筹逻辑下的选择性失衡和部门本身权力属性的弱关联性，分别导致了弱势部门在权威性资源、配置性资源和自主能力上的不足，三者共同形塑了县域弱势部门工作创新的结构性困境。基于此，研究尝试对县域弱势部门推动工作创新的逻辑动因予以新的解释，即部门工作创新化是县域弱势部门试图改变自身运作环境，建构和提升部门自主性的理性选择。结合对F县的案例分析，研究发现，链接资源是县域弱势部门推动工作创新和自主性建构的核心机制。弱势部门通过“将事做对”“将事做大”“将事做实”和“将事做长”等实践策略，实现了向上借权、向内借力、向外借势和向下动员等资源链接目标。根据资源来源与性质，研究解析了弱势部门推动工作创新所依赖的资源类型，主要包括：注意力资源、基础性资源、合法性资源和平台性资源。这四类资源的动员过程，分别对应着弱势部门推动工作创新的自主性建构机制，即势能嵌入机制、利益聚合机制、认同塑造机制和环境调适机制。通过四种机制的组合作用，弱势部门在实现部门创新目标的同时，增强了部门自主性与履职能力。
本文可能的研究贡献在于：
一是为政府创新研究提供了新的观察对象与切入视角。相较于既有偏向结构主义范式的分析视角，部门自主性视角为政府创新研究提供了更加具有解释力的视角。与已有倾向宏观和中观层面分析的研究相比，本文立足于县域经验场域，选取县域弱势部门的创新过程为分析对象，尝试对县域政府的创新行为提供微观机制解释，丰富了政府创新研究的分析层次与研究视角，弥补了现有研究对弱势部门关注不足的缺陷。
二是推进了有关政府创新动因、机制与路径的相关研究，同时为丰富县域部门运作及部门关系等相关议题的研究提供了经验参照。本研究突破了既有研究将县域政治结构、政府创新过程与政府部门运作进行割裂分析的局限性，对县域弱势部门工作创新的完整经验过程进行了细致刻画，兼顾对县域政治结构、部门运作环境和实践机制的系统分析。研究不仅关注部门工作创新的产生、推进和成果转化全过程，揭示出县域弱势部门自主性建构的实现机制，还为政府创新的动因提供了一种新的逻辑解释。
本研究还存在一定的不足：一是研究对象选取的是我国中西部地区的县域，研究情景具有一定的特殊性，基于单一案例分析得出的结论普适性，尚待后续拓展区域比较研究加以深化。二是囿于研究篇幅，本研究尚未对弱势部门开展工作创新的动因展开详细分析，提出的逻辑解释有待还原至经验现场进行进一步验证。三是研究选取的案例属于“创新成功”的案例，研究提出的相关解释和机制提炼是否能结合“创新失败”的案例进行反向验证，后续的研究努力值得期待。