作者简介：黄祥祥，河南大学哲学与公共管理学院师资博士后；郑鹏，四川大学公共管理学院博士研究生、通讯作者
文献来源：《湖北民族大学学报（哲学社会科学版）》2025年第6期
摘要：上级政府的纵向介入能够有效推动地方政府合作关系的建立与维系。基于对M省南北共建园区二十多年发展历程的深入考察，发现其合作实践先后经历了南北帮扶、南北共建与南北共享三个阶段，上级政府的介入形态也分别呈现出动员性介入、监督性介入与分配性介入的差异图景。在上级政府的持续介入下，地方合作中的压力传递机制、监督考核机制、权责划分机制和利益共享机制逐步健全，有效解决了地方政府合作中意愿与风险的不均衡问题，实现了地方合作长效机制的重构。充分发挥上级政府的积极作用，必须推动其介入形态从结果导向型向过程导向型转变、从强制性机制向自组织机制转变，同时保证正向激励与负向激励相结合，促进地方合作由单向帮扶向互动协作转型，最终实现府际合作可持续和区域发展均衡化。
关键词：区域协调发展；纵向介入；府际合作；共建园区
区域协调发展是推动高质量发展的关键支撑，是实现共同富裕的内在要求，也是推进中国式现代化的重要内容。近年来，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等区域重大战略不断推出，开创了分工合理、优势互补、相得益彰的区域协调发展新局面。同时，地方政府不断积极探索区域协调发展体制机制，进行了园区共建、飞地经济、产业协同等一系列府际合作创新实践。但是，由于府际利益的错综性与权力分配的复杂性，地方政府自发形成的府际合作往往会面临交易成本过高、合作持续性弱化等问题，并最终导致府际合作在中后期逐渐走向失败。2018年11月，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》出台，要求充分调动区域协调发展中的地方主动性和积极性，加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计，以增强府际合作的协同性、联动性和整体性。所以，无论是何种形式的跨区域府际合作，都不仅仅是合作双方政府的单向行为，同时，还需要充分关注上级政府在推动地方合作过程中所发挥的作用。
当前，学界从理论和实践层面针对府际合作进行了多维度的考察，着重探讨了地方政府合作的行为动机、行为模式和行为机制。从行为动机来看，现有研究强调了合作意愿与风险对地方政府合作行为的影响，高意愿、低风险的条件将更有利于地方政府间的合作。其中，合作意愿高低主要取决于合作过程中所产生的政治利益、经济利益和公共利益等合作净收益大小，合作风险高低则主要取决于合作过程中存在的信息成本、谈判成本、执行成本和代理成本等合作成本高低。从行为模式来看，现有研究根据合作动因将府际合作类型划分为“趋利型”合作和“避害型”合作，前者源自地方政府对合作可能带来的共同收益的期待，后者则源自对不合作可能遭致的共同损失的回避。而由于不同合作类型的资产专用性与绩效可测量性存在差异，因此也会导致合作治理水平、合作方式以及合作网络结构存在明显差距。从行为机制来看，地方政府间合作既存在会议制度、组织章程和基本规则等正式协作方式，也存在以轻松灵活的交谈、磋商和互访为代表的非正式协作方式，共同为地方政府间合作的达成起到引导作用。
在中国当下政府体制之下，上级政府能够通过纵向介入的方式有效影响甚至控制地方政府行为。随着学界发现上级政府的强制性介入与下级政府之间的合作并不互斥，甚至还能借助政治权威和行政激励促成地方合作，应当如何在地方合作中充分发挥上级政府的应有作用，开始得到进一步关注。从介入类型来看，既有研究将上级政府的介入机制划分为动员性介入、制度性介入与战略性介入三种类型，以应对地方政府合作的动机形成、关系运作和边界拓展阶段中面临的不同协作难题。部分学者区分了上级政府纵向介入的过程导向型干预和结果导向型干预，认为前者通过制度供给能够建立起主体间更为稳定的信任和互惠关系，后者虽能建立协作机制并完成目标，却很容易挤出横向府际关系网络中的府际互动。从介入形式来看，上级政府既可以通过建立战略一致性目标、提供沟通交流平台、明确界定产权、制定利益交换规则、落实各方责任、强化监督执行等方式来降低合作交易成本，也可以通过框架协议或话语建构来保证合作预期与合法性，在降低合作风险的过程中增进地方政府之间的信任和共同价值，促进自组织合作的进一步形成。
虽然上级政府的介入能够在合作前期有效促进主体间合作意愿，但也并非完全有效。上级政府的介入往往只能发挥短期效应，即当处于优势地位的一方基于自身利益对于合作积极性不高时，可以通过上级政府的政治动员与行政压力实现较强的政策诱导和直接激励。而随着介入的强度降低和利益关系庞杂，府际合作逐渐出现流于形式的现实风险。尤其是在双方合作意愿不均时，一方地方政府对另一方具有单向的资源依赖性，那么府际合作不仅需要调动意愿较弱方的合作积极性，也要协调解决因非均衡合作意愿造成的交易成本过高问题。例如，作为一种中央政府高位推动下的跨域协作，在援疆、援藏等对口支援合作的部分实践中，地方政府虽然在政绩激励与政治压力之下能够短期向边疆地区输送资源，但由于彼此非均衡合作意愿的长期存在，往往无法从单向给予转向双向互惠的网络关系，导致结对型府际合作难以持续。那么，在合作意愿非均衡的情境中，应该如何通过上级政府的介入行为实现地方合作的长效机制建构？本文所考察的上级政府主要是指合作双方政府共同隶属的上一层级政府，因其直接掌握下级政府的人事权和财权等资源要素而具有极强的介入能力。以M省省级政府介入下的南北共建园区为案例，本文对其从短期结对到长效合作的发展历程进行系统梳理，从上级政府介入地方合作的形态演变之中探讨长效合作机制的重构过程。
一、案例呈现:M省南北共建园区的发展过程
改革开放后，M省在短时间内得到了迅速的发展，形成了一系列典型模式，但南北之间的区域差异化发展格局却也逐渐成形。数据显示，1990年到1999年，M省南部地区生产总值占全省的比重十年间增加了约5.6%，而M省中部则下降了约2.3%,M省北部下降了约3.3%。为缩小南北发展差距，2001年M省委、省政府决定南部地区5市挂钩北部地区5市，点对点分别进行结对帮扶合作。以此为发端，M省逐步确定以园区共建形式推动南北挂钩和产业转移，实现南北协调发展。在M省南北园区共建过程中，北部地区因经济发展缓慢亟须向南部地区寻求合作，通过主动承接南部地区的产业带动自身发展，具有非常强的合作意愿，而南部地区因经济发展效果较好，缺乏与北部地区的合作意愿，但是受到较强的上级政府介入又必须进行合作，进而构成合作意愿非均衡的现实图景。因此，南北共建园区从早期注重于南部地区向北部地区的单向援助与产业转移，到后期侧重于引导两地建立利益共享、成本共担的长效机制，为分析上级政府有效介入地方合作的实践样态提供了良好的观察窗口。根据上级政府介入地方合作的样态演化和现实进展，可以将M省南北共建园区的发展历程划分为以下三个阶段。
（一）上级政府动员性介入下的南北帮扶阶段（2001—2005年）
2001年开始，为促进南北区域协调发展，M省正式成立了“M北发展协调小组”（以下简称“协调小组”），负责协调和解决加快北部发展中的重大问题，同时，确定南北各市对口挂钩合作关系，引导开展“四项转移”。同年11月，M省委、省政府召开协调小组第一次会议，将“南北挂钩”设想付诸实践，由此形成五对首次“跨江握手”的“城市联盟”，结对双方每年签署合作协议，全面深化各领域合作，结成正式的挂钩合作关系。在南北挂钩成立的五年间，M省委、省政府4次召开协调会议，确立了向北部进行产业、财政、科技、劳动力“四项转移”等措施，并在2005年出台《关于加快南北产业转移的意见》，不断动员南部地区加强对北部地区的结对帮扶。在上级政府介入的政策动员和压力传递下，南部地区帮扶北部地区的积极性得到了一定提高。2005年，M省南部向北部转移500万元以上项目474个，项目总投资128亿元，一定程度上提高了北部地区的发展速度。但是，由于前期合作行为仅仅依靠政策动员和压力传递，并未形成制度化的监督考核机制，产业要素转移较为分散，南北帮扶的府际合作也就逐渐流于形式。
（二）上级政府监督性介入下的南北共建阶段（2006—2018年）
2006年7月，协调小组提出“要鼓励南部开发区与北部开发区紧密挂钩，更大力度地推进产业转移”，南北共建园区正式拉开序幕。同年9月，M省政府正式出台《关于支持南北挂钩共建北部开发区的政策措施》等相关政策，要求将南部地区园区建设先进管理理念、良好产业基础、优秀人才团队与北部地区丰富的资源、低成本的劳动力和优惠的政策对接互补，为区域协调发展注入新动能。2009年，M省政府出台《进一步加强共建园区建设政策措施》，提出要对北部每个县（市）扶持一个共建园区或企业自建园区。就其主要做法来看，具体表现为在北部地区省级以上开发区中，划出一定面积的土地作为“区中园”，与南部地区合作共建，引导和推动南部向北部转移产业。其中，南部合作方主要负责规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作，园区所在地则主要配合完成基础设施建设、拆迁和人员安置等工作。到2018年底，南北共建园区增长到45家，实现了北部和中部经济薄弱地区省级以上开发区的全覆盖。
作为激励方式的资源输入和作为监督手段的绩效考核在园区共建中扮演了重要角色。为更好地推动南北共建园区的发展，M省政府陆续出台大量支持政策，以调动南部园区合作建设的积极性。从财政激励来看，主要表现为由省财政连续3年每年对每个试点开发区的“区中园”以奖代补1000万元，用于园区的基础设施建设贷款贴息及奖励;从土地指标激励来看，主要表现为对共建园区用地涉及农用地转为建设用地的，给予用地指标倾斜;从金融激励来看，主要表现为推动省级各类贷款担保基金和贴息资金向“区中园”倾斜，同时鼓励南部合作方开发区融资平台为共建园区基础设施建设提供融资担保。例如，在S（南部市）和N（北部市）两地共建园区建设中，M省政府从项目批复、干部配备、专项债争取、用地指标等方面均给予资源倾斜，不断调动S市政府推动SN共建园区发展的积极性。在此背景下，SN共建园区不仅最早成立了由两市市长共同担任联合主席的协调理事会，还在15年间陆续派出了5批200人的S市干部参与合作园区的开发建设。
但是，对共建园区给予政策支持仅仅是降低了南部地区园区合作成本，并未真正提高南部地区的发展收益，而且，直接奖补行为不仅增加了南部地区的投机风险，也给省级财政带来较大负担。为解决共建园区的合作风险问题，M省严格规定了南部地区推进共建园区的任务指标，要求共建园区在获得省级认定，当年注册资金、机构人员、办公场所、招商项目必须“四到位”，开发投资公司实际到位注册资金不低于5000万元，其中北部地区以外合作方注册资金占比不低于60%;共建园区认定满1年，建成区面积要达到首期开发面积的20%以上，基础设施建设进度达50%以上，业务总收入、一般预算收入等主要考核评价指标的当年增速都要达到全省开发区的平均增幅以上。除此之外，M省成立了由协调小组办公室牵头，省发展和改革委员会、省经济和信息化委员会、省科技厅、省财政厅等多部门共同参加的考核评价小组，并根据《M省共建园区建设发展情况考核评价办法（试行）》明确任务指标，对共建园区基础设施投资完成额、企业固定资产投资完成额、土地投资强度、入库税收收入等指标进行考核。M省发展和改革委员会工作人员表示:“为了引起南部相关市政府的重视，我们每季度还都会编制南北共建园区发展情况的相关通报，发到市政府的主要领导手中，引起他们的注意。”
相较于前一阶段，此阶段上级政府以共建园区作为合作发力点，更多地通过层级权威和组织权力发挥上级政府的监督作用，提高南部地区建设南北共建园区的积极性。一方面明确南部地区推动共建园区的任务指标，加强南北产业转移合作，完善对北部的省级帮扶和南北合作机制;另一方面制定严格的监督考核体制，进一步倒逼南部地区提高对南北共建园区的资源投入力度与组织注意力。在上级政府监督性介入下，南北招商渠道广泛建立，北部工业化进程持续提速。在这一阶段，M省南北共建园区建成45家，累计入园企业超1700家，项目注册金额超2000亿元，实际利用外资超过40亿美元，带动就业70余万人，主要经济指标增速均超过当地平均水平，大体保持15%左右的年增长率。虽然这种监督性介入有效提供了激励机制，进一步解决了南部地区的合作意愿问题，但更多的是对南部地区进行指标指派，导致南部地区的自主性和持续性仍旧较弱，合作交易成本依然较高，部分园区甚至开始陷入由此引发的合作困局。
（三）上级政府分配性介入下的南北共享阶段（2019年至今）
在多数共建园区发展效益不高的情况下，M省政府于2019年继续出台《关于推动南北共建园区高质量发展的若干政策措施》（被简称为“50号文”）的通知，要求充分发挥双方合作优势，对已经建成的45家共建园区进行择优支持，打造4家省级创新试点园区（设区市共建）和不超过6家省级特色园区（县级共建）。相较于以往的政策文件，“50号文”明确规定了南部与北部地区在共建园区中的权责利分配，为地方政府的行动提供了上位支持。在权力分配方面，省政府要求合作园区建立健全结对双方党委、政府联席会议制度、园区管理机构、投资开发公司三层管理架构，负责园区决策协调、日常管理、投资开发工作。其中，联席会议制度主要由结对两市的党委书记担任;园区领导班子成员以南部方选派为主，达到5人以上标准;投资开发公司由M省、合作双方与园区按照一定的比例共同出资组建。SN共建园区工作人员表示:“让南部方当主角，既让南部方充满参与感与获得感，同时，也是在推动要素资源的高效配置，让南部方更好地发挥经营优势，帮助北部方利用好资源要素。”
在责任分配方面，M省明确了“南部三为主、北部三到位”的基本共建机制，即园区领导班子、基础设施投入资金、项目招商以南部方为主，运营管理实行“封闭运作”，而北部方则需要对园区充分授权，并负责承担相关社会事务和服务保障工作，确保建设规划落地、社会管理到位、政府服务无缝对接。面对南部地区的资金投入、人员投入与项目投入，北部地区一方面赋予园区市级审批权限，实行扁平化管理、一层全链审批，积极探索南北双方从共建合作走向一体化的制度创新。例如，N市给予SN共建园区副市级建制，授权园区工委、管委会在园区范围内行使N市组织、人事、财政、劳动、科技、发改、规划、建设、国土、环保、经贸、物价等部门相应管理权限，并同意园区管委会刻制、使用“N市人事局”“N市财政局”等12个印章（当地称“2号章”）。另一方面，北部地区相关领导也高度重视共建园区的建设，几乎做到“无事不扰、有求必应”。例如，N市不断通过召开“市长帮办例会”协调推动解决各类问题，2006—2020年间累计补贴6亿多元保障园区范围用地动迁，并优先为共建园区安排充足的建设用地指标。
在利益分配方面，M省政府明确了园区内产生的税收收入本级留成部分，由合作双方商定在一定时间内留存园区用于滚动发展，之后可按比例以适当方式分享。而且，在政府内部考核时，园区的地区生产总值、工业产品销售收入、固定资产投资额、进出口额、外商投资额等，均可纳入南北合作方当地有关考核指标计算范围，用作专门用途内部使用。同时，为了帮助南部方获取前期投入园区基础设施与配套公共服务开发建设的资金，省政府也明确了园区入驻企业的租金均由南部方取走，如若企业可享受租金减免政策，则由企业去当地政府申请补贴。这既保证了南部方不会因异地投入无法获益而面临国有资产流失的审计问题，同时也激励着南部方推动更多高质量的企业入驻北部。M省发展和改革委员会工作人员表示:“为了避免南部地区过度重视土地开发而忽略项目招商，我们对共建园区的商业用地面积进行了严格的限定，尽可能让南部将好的项目引进到北部。”
与此同时，这一阶段的省级政府依旧在不断激发南部地区参与共建园区的积极性。以更大的政策力度赋能共建园区加快发展。例如在联合招引重大项目方面，允许公司（总部）可以注册在南部合作方园区、生产基地落户北部共建园区，项目产生税收共建园区留成部分在一定时间内由双方按协商比例分享。在产业政策方面，允许支持北部方在南部方建立“科创飞地”，促进创新要素开放共享，推动南北产业链创新链双向融合。在用地计划分配方面，针对园区内重大项目用地，按照有关规定优先安排用地计划，园区内省级立项的基础设施项目，由省级优先安排用地计划。2022年，M省进一步出台了《南北共建园区高质量发展年度评估办法》，明确将南部方落实“三为主”、北部方确保“三到位”等刚性要求作为前置条件，形成年度共建园区建设综合评估排名。
相较于前阶段，此阶段的省级政府在保持原有政治压力与考核压力双重下沉的同时，更加注重界定合作规则与设置合作责任，帮助地方政府解决协调问题。一方面，完善共建园区培育和管理机制，强调“南部三为主、北部三到位”的基本共建机制，每年开展成效评估，落实财政和用地奖励;另一方面，协调解决共建园区建设中的困难，积极开展园区引进的重点产业项目在省级层面的协调工作，定期梳理诉求事项，会同省有关部门进行研究解决。2022年，7家园区计入共建成果的亿元以上工业项目新开工46个，完成工业固定资产投资140亿元、工业产品销售收入280亿元，园区营业收入达到350亿元，共建园区合作开发公司完成基础设施投资14亿元，规模以上工业企业达到109家、增长12.8%，进一步释放了南北共建园区发展潜力。在这种发展形势下，M省南北人均地区生产总值的差距，由2000年的3.5倍、2010年的2.7倍，收窄至2022年的1.93倍，全省13个设区市全部跻身全国百强市，M省成为中国区域发展均衡性最好的省份之一。
二、上级政府介入地方合作形态演变中的机制重构
从案例分析中可以发现，M省南北共建园区过程中，省级政府对南北合作的介入先后经历了从动员性介入、监督性介入再到分配性介入的转变。在动员性介入阶段，省级政府更多地以政治压力强调南部地区向北部地区大量输入资源与转移项目，虽然暂时遮蔽了地方政府彼此间的合作意愿非均衡问题，但由于带有一定短期性、紧急性和输血式的帮扶内核，一旦政治压力开始降低，府际合作就很有可能会流于形式。在监督性介入阶段，省级政府则通过激励和监督并举的方式进一步加强了对地方政府间合作行为的科层控制，试图解决合作意愿问题，但是并未促成合作双方政府间的自主性协调，容易因合作交易成本过高而超出地方政府承载能力，在压力过载中出现合作失效风险。而在分配性介入阶段，在政策动员、激励与监督的基础上，省级政府逐渐明确了南北共建园区中的权责利分配，从而弥合双方的成本与利益分歧，最终形成更为制度化、持续化和互惠化的合作模式。相较于动员性介入通过政治压力传递短期解决弱意愿一方的合作动机问题，地方政府合作的长效机制既需要继续以压力传递解决合作动机问题，也需要解决非均衡合作意愿带来的合作成本问题，将强制性单向帮扶向持续性互惠协作转变。（见图1）
（一）上级政府动员性介入下的压力传递
在非均衡意愿的府际合作中，往往存在强意愿一方对弱意愿一方单向的资源依赖性。综合实力较强的地方政府往往需要投入更多的成本，进而导致合作积极性下降。综合实力较弱一方则因为显著的潜在收益而具有较强的合作意愿。为了促使府际合作顺利开展，上级政府会通过外部干预下的政治压力来协调合作意愿问题，进而满足双方合作能够达成的基本初始条件。一方面，上级政府通过政治话语和政策文件提高地方政府对合作事项的重要性认知，最为常见的就是将某项事务冠以“政治任务”等话语，以此驱动地方政府将组织注意力及组织资源更多地分配在府际合作之中。在南北共建园区建设过程中，M省每年都会召开由省长主持的省政府专题会议，多次强调以更大力度推动南北共建园区高质量发展，有效动员省级部门与地方政府共同参与其中。另一方面，上级政府直接以结对发包的形式明确地方政府的合作责任，将帮扶合作视为政治目标进行层层分解并向下传递。而且，省级政府在合作初期就确定了南部地区对口帮扶北部地区的责任主体与任务要求，优化结对帮扶合作关系。而在县级层面，各市也确定了北部10个县作为重点结对帮扶县，由南部综合实力较强的县（市、区）提供结对帮扶，形成了政治目标层层下压的纵向分配格局。因此，上级政府对下级政府的压力传递，通常是针对合作意愿非均衡情况时所采取的主要手段。
（二）上级政府监督性介入下的监督考核
府际合作的参与主体大多处于沟通协商、共同决策的平等地位，彼此之间都不存在初始性监督角色，往往难以在监督权责方面自主形成共识，进而容易引致机会主义和投机行为的出现。如果没有地方政府公认的权威主体对其合作行为进行有效监督，那么合作意愿较弱的一方就会在所难免地出现消极合作行为。因此，还需要上级政府通过层级权威和组织权力发挥监督作用，以此解决合作过程中可能产生的投机和背信等问题。一方面，上级政府能够围绕某一阶段的重要治理任务生成若干指标，通过指标的分解、下放、运行、反馈、再调整等一系列过程使治理任务得以完成。在南北共建园区过程中，M省设立共建园区基础设施投资完成额、企业固定资产投资完成额、土地投资强度、环保基础设施建设、业务总收入、入库税收收入等多个指标，为加强对共建园区的考核奠定了基础。另一方面，上级政府通过建立常态化的监督机制，对指标的实施状况进行监督考核，并将考核结果与党政干部的任免升迁相挂钩，以此限制地方政府在合作过程中可能会出现的消极行为。例如，M省从共建机制落实、项目招引、发展成效、创新举措、生态安全五大方面，设置了南北共建园区的明细考核细则与评分标准，并由M省南北结对帮扶合作协调小组会同省商务厅、科技厅、工信厅、财政厅、自然资源厅和统计局等部门共同组成评估组，每年对南北共建园区的发展成效进行考核，并按照排名给予一定奖惩。
（三）上级政府分配性介入下的权责划分
虽然动员性介入与监督性介入分别解决了合作意愿与合作风险问题，但仍然更多地以强制性手段进行负向驱动，一旦政治压力或监督力度减弱，地方政府往往会采取形式主义等方式消极执行。与此同时，以行政强制手段维系合作并不能切实保证合作的持续有效，其合作行为不过是压力驱使下的权宜之策，导致自主性的长效合作难以形成。因此，依然需要上级政府通过层级之间的权威进行制度设计，通过分配机制重构来帮助合作双方建立更为稳定的制度关系。一方面，上级政府凭借其在科层组织的权威地位，直接明确合作过程中的双方权责，避免双方因利益冲突而产生过高的交易成本。在南北共建园区过程中，M省专门出台文件确立“南部三为主，北部三到位”的合作原则，明确园区领导班子、基础设施投入资金、项目招商以南部方为主，建设规划落地、社会管理到位、政府服务无缝对接由北部方负责，以此形成合作衔接机制。另一方面，上级政府直接成立或帮助合作双方参与成立有效的协商性机构，通过协商性机构预防和解决合作过程中的潜在分歧和权责纠纷。例如，M省政府明确规定，南北共建园区的合作双方要建立结对双方党委、政府联席会议制度、园区管理机构、投资开发公司三层管理架构，其中，联席会议成为解决合作分歧的权威机构。笔者在邻省某新建“飞地园区”调研时也发现，合作双方政府虽然也签订了一系列的协议，但是由于省级政府并没有出台针对“飞地园区”的权责划分，同时也没有推动两地之间设立实质性的协调机构，导致在发展过程中受到土地、财税和金融等一系列问题的制约，进而导致合作后继乏力。
（四）上级政府分配性介入下的利益共享
综合实力较强的一方政府合作成本较高但预期收益较低，故而缺乏主动的合作意愿，在合作前期可以通过上级政府的动员性介入实现压力传递进而推动合作达成，并通过监督性介入和分配性介入实现监督考核与权责划分。但是，如果最基本的“预期收益”问题仍然悬而未决，那么在上级政府介入的压力之下，意愿较弱方就可能通过形式主义、变通执行等策略行为予以应对，使得合作后期随时处于失败的风险之中。因此，还需要切实保障具有支援性质一方的预期收益问题，以正向驱动从根本上提高地方政府的积极性。一方面，上级政府能够通过拓宽合作意愿较弱一方的收益渠道，来调动其参与合作的积极性。例如，在南北共建园区过程中，M省政府积极进行体制机制创新，不仅允许园区入驻企业的租金均由南部方提取，还允许合作园区产生的地区生产总值、工业产品销售收入、固定资产投资额、进出口额、外商投资额等统计指标，在两地考核中共同使用，以此调动南部参与建设园区的积极性。另一方面，上级政府能够通过给予合作积极性较弱方一定的补偿，从而弥补其在合作中的损失，直接减轻其合作成本。例如，在SN共建园区建设初期，M省政府直接投入资金1亿元成立园区开发公司，占总出资的1/3，负责园区开发建设，以协调各方成本收益的方式解决合作分歧。总之，在各种形式的地方合作实践中，利益共享的实现与否都是直接影响最终合作走向的关键因素，在府际合作意愿不均衡时，利益共享就是双方合作积极性最有效的催化剂，利益共享的可持续性更是成为地方合作长效机制重构的必要条件。
三、总结与讨论
实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一。如何更好地发挥上级政府的积极作用，打破以行政区划为资源配置界限的体制机制，促进跨区域地方合作，是推动区域协调发展的重要主题。虽然中国长期通过对口帮扶等方式促进地区间协作，但是，如何推动合作双方从上级动员帮扶走向持续自主协作，仍是亟须思考的重要现实性问题。
基于此，本文以M省南北共建园区为观察案例，以上级政府介入地方合作的形态演进为线索，归纳阶段承启之间地方合作机制的重构过程，以期从实践层面为推动跨区域协作提供经验借鉴，从理论层面考察上级政府如何在地方合作中充分发挥作用，在中国特色现实情境中进一步拓展府际合作的理论意蕴。具体而言，本文的研究贡献主要体现为以下方面。
一方面，从过程性的视角分析了上级政府介入下府际合作差异运转的形态演变。推动地方政府合作从单向帮扶走向具备主动性和持续性的协作，探索突破行政区划藩篱促进区域协调发展的未来趋向。本文对M省南北共建园区进行历时性考察，将上级政府介入形式划分为动员性介入、监督性介入与分配性介入，并探讨了上级政府介入如何对地方政府合作产生影响。相较于既有研究，本文避免了以往惯于强调府际合作自组织而忽视上级政府积极有为的研究取向，论证了上级政府在推动地方政府持续性合作过程中所应与所能发挥的作用。
另一方面，从结构性的视角分析了上级政府介入下府际合作有效运行的内在机制。上级政府能够通过集中化的行政权威和制度安排有效促成地方合作，但又难免衍生出强制性与动员性色彩，其可持续性难以稳定。本文对M省南北共建园区进行系统性考察，将上级介入中府际合作的长效机制归纳为压力传递机制、监督考核机制、权责划分机制和利益共享机制。其中，压力传递机制与监督考核机制以负向强制方式解决了地方合作意愿与风险问题，利益共享机制和权责划分机制以正向激励方式解决了地方合作意愿与风险问题，共同推动着地方合作由单向帮扶向互动协作转型。
通过上级政府的有效介入推动地方合作从帮扶向协作转型，不只停留在南北共建园区等省内地方政府间的合作实践，也是跨省对口支援、跨域“飞地经济”等多种府际合作的重要发展趋向，无论是在理论机制研究还是实践路径探索方面，均有很大拓展空间。同时，本文的研究结论能够为未来府际合作中的上级政府介入提供以下启示。
第一，推动上级政府介入从结果导向型向过程导向型转变。结果导向型的上级政府介入行为往往可以通过层级结构充分发挥监督和协调作用，具备短时间内迅速解决问题的能力，但是对于长期的府际合作来说，则不利于双方互动协作机制的形成和维持。建立更加持久和稳定的互惠关系，还需推动上级政府介入完成从结果导向型向过程导向型转变，通过制度建设推动地方合作走向可持续发展。
第二，促进上级政府介入从强制性机制向自主组织机制转变。强制性机制的运行对维持上级注意力有着很高的要求。对于长期合作来说，上级政府以及相关领导注意力是有限的，只有在前期重塑双方彼此信任和共同价值的基础上，推动上级政府介入从强制性机制向自组织机制转变，才能保证地方政府之间合作成本与收益的可持续性自主协调。
第三，实现上级政府介入的正向激励与负向激励相结合。单一的正向激励容易给上级政府造成较大的财政负担，单一的负向激励又容易导致下级政府在压力过载中转向形式主义，因此，还需要在上级政府介入时推动正向激励与负向激励相结合。一方面，通过财政补贴和利益共享等方式解决合作意愿问题，另一方面，通过压力传递和监督考核解决合作风险问题，以激励结构重塑推动长效合作机制重构。