作者简介：王敬尧，四川大学公共管理学院教授、博士生导师，四川大学中国县域发展研究中心主任；董诗艺，四川大学公共管理学院博士研究生，四川大学中国县域发展研究中心研究助理
文献来源：《治理研究》2025年第5期
摘要：把关治理是观察中国地方政府创新政策非持续性问题的关键窗口，其作为理解政策扩散动力逻辑的概念性框架，系统影响着政策扩散的广度和深度。研究基于政策过程理论和把关理论在传播学意义上的同源性，以及四个差异化扩散效能的案例实践，揭示把关治理对创新政策扩散的作用机制与作用结果。研究发现，地方政府在政策扩散的准入环节通过合法性把关划定门槛，在适配环节通过能效度把关筛选与地方资源相符的政策，在执行环节通过协调性把关判断政策采纳方式，从而呈现出断裂式扩散、梗阻式扩散、悬浮式扩散和深化式扩散等效能类型。由此可见，把关治理作为一种治理机制深嵌于地方政策扩散过程中，反映出地方政府作为能动把关者，平衡创新风险与治理稳定的治理智慧。
关键词：把关治理；政策创新扩散；地方政府；治理机制
一、问题提出与文献综述
党的二十届三中全会提出，要坚持守正创新，鼓励各地结合实际开拓创新，创造可复制、可推广的新鲜经验。改革开放以来，中国地方政府的制度与实践创新成为解释经济社会发展的重要变量，正是因为各级政府竞相推出创新性政策，经济发展释放出源源不断的能量。随着国家治理体系和治理能力现代化建设脚步加快，中央不断鼓励基层首创，地方政府政策创新呈现出井喷态势。在这些创新实践中，有些能够逐渐制度化并实现再创新，有些只是昙花一现。以“全国社会治理创新案例”评选活动为例，2022—2024年，该评选活动共计收到申报案例2199份，年均入选案例库100份。2022年入选案例中仅有54.2%得到了纵向制度化，每个创新案例平均复制推广约4.87次。
该类现象反映出地方政府创新扩散的非持续性问题。换言之，并非所有的创新政策都能实现时间上的延续和空间上的扩散，或在质量维度上拓展内涵、提升治理效能、实现制度化。在创新导向下，地方政府为竞争而创新的行为仍在继续，伪创新现象层出不穷，扩散可能性随之下降。那么，为什么有些创新政策能够扩散到其他区域并转换为惯例，而有些政策未能实现扩散或是在扩散一段时间后便被终止呢？在府际关系与政策属性类似的前提下，到底是何种动力机制影响着一项创新政策扩散效能的差异呢？这一问题构成了文章的研究起点。基于此，本文旨在揭示影响政策创新扩散的动力逻辑，并深入分析不同的动力机制组合如何导致差异化的扩散结果。
现有创新政策扩散的动因研究主要遵循三条路径。第一种从府际关系角度切入，认为政策扩散是政府纵向干预或横向互动的结果。Berry夫妇最早关注到地理邻近和政府内部特征等影响因素。Shipan等人区分了学习、竞争、模仿和强制等四种机制，其中国家干预对政策扩散起重要作用。此外，地方政府会通过争取上级政府关注来扩大创新政策的影响力。中国政策扩散呈现出典型的分级制政策试验模式，借由点到面的“地方试验—中央推广”，以及请示授权等纵向政府间互动，创新政策得以在全国扩散。第二种从微观视角出发，关注个体行动者的行为。政策企业家是推动政策创新扩散的重要群体，他们在政绩驱动下促成创新扩散。但决策者会出于规避风险考虑，选择在“政绩安全区”消极应对创新政策。同时，地方组织和利益集团的存在进一步影响着政策制定与扩散。第三种将政策属性作为扩散的前置条件。不同政策类型的适用性和有效性是决定创新扩散的关键，创新政策所具有的风险因子是影响扩散模式的主要逻辑。此外，政策的制度性约束、支持性要素缺失和理念冲突等则阻碍着政策扩散。
由此可见，关于推动或阻碍政策创新扩散的动因研究取得了较为丰厚的成果，但单一解释路径仍有一定局限：“府际关系说”忽视了地方政府在政策过程中的自主行动空间，即使存在纵向压力传导或横向竞争驱动，地方稳定优先的逻辑仍会成为政策扩散的掣肘。“微观行动者说”弱化了制度结构的约束功能，难以解释“人走”而未“政息”的现象。“政策属性说”则未能说明同类政策在不同区域出现效能分异的深层逻辑。基于政策扩散出现的矛盾现象，动因研究存在尚待讨论的空间。一方面，对创新政策扩散链条中后端的延续或衰减机制关注不足。政策创新与扩散并非相伴生的关系，当一项创新实践成为地方性政策并被其他政策主体采纳推行时，才认为发生了政策扩散。事实上，部分创新政策可能突破行政层级约束直接实现跨域移植，亦可能遭遇中央背书后的推广阻滞，还可能被采纳后而未产生实质作用。这种非对称扩散现象暗示着创新政策并非简单的强制力推动或竞争模仿结果，而是嵌于复杂的地方治理过程中。因此，研究需要回到创新政策全周期中考察影响其扩散的动力框架。另一方面，关于影响创新政策扩散的动力机制研究尚未形成系统性解释。现有三条研究路径相对忽视了政策扩散是不同因素间的结构性关联与动态耦合结果，单一维度难以解释政策扩散过程的复杂性和动态性。
基于此，需要将扩散动力纳入统一概念框架之中分析，从系统的视角出发，结合政策扩散理论、立足中国地方政府政策扩散的实践案例，提炼出影响政策扩散全过程的关键维度，关注其组合作用所塑造的差异化扩散结果。通过分析政策扩散理论与把关理论在传播学意义上的同源性、中国创新政策层级扩散实践的特殊性，本文引入把关治理作为概念框架。基于对四个案例的田野调查，文章呈现了把关作用于政策扩散各环节的实践样态，探析出把关治理的三个关键作用维度，总结了把关治理作用下的四种政策扩散类型，并剖析把关治理之于地方政府的深层治理逻辑。
二、政策扩散周期中的把关治理
（一）政策扩散阶段的再划分
政策创新扩散在时间序列上可视为一个连续性过程，国外学者奠定了政策创新扩散阶段划分的理论基础。在沃克看来，政策创新扩散可以分为问题识别、政策制定、政策采纳、政策评估四个阶段。皮尔斯等人将其简化为政策议题发起、政策理念采纳以及实施政策理念三个阶段。在分析中国实践时，政策创新扩散阶段划分不免与传统的政策过程阶段论重复。因而许多公共政策研究将政策创新视为政策过程的一环，或将创新生成与扩散采纳视为分立环节，忽视了二者在时间序列与因果链条上的内在连续性。其实，政策扩散是创新政策可持续性的重要体现，它暗藏着时空延续、实践迭代和制度化的可能性。因此，需要将政策创新扩散视为具有动态演进特征的连续过程。
借助皮尔斯等人的政策过程阶段论，结合中国地方政府创新实践，研究进一步将政策扩散划分为“准入—适配—执行”三个阶段，以其为核心构成创新政策扩散的全周期。该划分方式主要基于双重考量：一方面，转换政策扩散研究“重采纳轻持续”的思维，注重观察政策扩散后的实质性延续；另一方面，勾连起政策扩散与政策执行研究，强调通过观察政策扩散全周期来检验扩散效能的重要性。具体而言，准入阶段聚焦于地方政府针对特定政策议题生产原始创新政策的实践。若该政策能够得到上级政府的认可，便具备了扩散基础。适配阶段是创新政策势能转化为扩散动能的关键跃迁窗口，政策接收方将筛选符合自己发展情况的政策。一般而言，依赖强制力推动的政策常因地方资源禀赋难以适配而无法持续。执行阶段关注政策扩散后期能否实现政策再生产。该阶段的有效性直接影响着扩散的最终成效，是整个扩散链条中不可或缺的关键环节。
（二）把关治理作为概念框架的引入
政策扩散的三阶段划分为解析扩散全周期提供了时序框架，却尚未解答关键问题，即为何处于相同阶段的政策在扩散中遭遇着不同命运？由于政策扩散环节的多样性，影响其扩散效能的因素不胜枚举，因此亟待找出贯穿于扩散全周期、作用于关键环节的政策筛选框架。把关作为一种普遍现象贯穿于地方改革全过程。其中，上级政府会对地方改革进行全环节把关，下级政府也会利用请示把关获得授权。如果将政策扩散视为信息传播，那么每个环节所面临的审核与筛选便是“把关”，对政策进行筛选的主体便是“把关人”。为此，研究引入把关治理作为一个系统性概念框架，解析把关如何作用于政策扩散的关键环节，以及这些作用组合如何贯穿于扩散全过程、催生出差异化的扩散结果。
引入把关治理概念框架的原因具体有二。其一，政策创新扩散理论与把关理论具有同源性。政策创新扩散理论最初从传播学和社会学等学科衍生而来，其本质是政策通过某种渠道在社会系统成员之间被交流的过程，亦即传播模型。溯源政策扩散的概念内涵，发现扩散过程其实是人与人沟通和互动的过程。在政策扩散实践中，政策理念往往通过制度性渠道在府际网络中被传递、筛选、解码或者重构，最终实现政策的时空传播。这一过程暗含着信息传播系统的关键要素。把关理论由库尔特·勒温最早提出，他认为在群体传播过程中存在着一些“把关人”，意指决定让某一东西进或出的个人或团体。怀特后来将把关人概念引入到新闻传播中，发现信息在流经组织化系统时，必然面临特定关卡，由传媒组织作为把关人对信息进行取舍，决定哪些内容最后与受众见面。接着，把关研究进一步拓展到把关人，把关内容、对象、关系、手段、效果等研究要素。后来，学者发现把关的个体色彩正在减弱，把关主体的去中心化越发明显。因此，把关研究逐渐由个人行为研究转向组织行为和社会结构研究，强调把关主体和把关机制的多元化。近年来，把关理论被少数学者用于解释政府行为，是把关理论运用在治理领域的尝试。政策扩散过程中同样存在多元把关人，由他们在不同环节采用一定的把关手段对政策进行动态筛选，进而决定哪些政策能够广泛传播，以此呈现出政策扩散的阶段分异。
其二，把关治理能够揭示中国场域下的政策扩散逻辑。把关的汉语本义为“把守关口”，暗含着审核、控制之义，表征为主体对客体实施筛选、审核或认定的过程。中国场景下的政策扩散呈现出独特的层级过滤特征：当创新政策从发端地向接收地扩散时，其原始形态并非被完整复刻，而是在纵向府际压力、横向资源约束或多主体行动的复合作用下，经历系统性筛选与适应性改造，从而表现出差异化扩散结果。这一过程呈现出把关主体的普遍性，即上级政府、政策接收地政府、地方政府部门或其他治理主体，在特定场景中都会成为筛选政策的主体；以及把关过程的全程性，即某一议题能否进入扩散通道、能否在政策接收地有效执行等系列过程，都需要进行不同环节的把关。
由此，研究将把关治理视为政策扩散理论与实践的产物。政策扩散过程是地方政府治理的重要组成部分，把关则贯穿于政策扩散过程，成为治理机制的一部分。具体而言，把关主体在政策扩散的准入、适配、执行各环节，通过不同维度对政策进行筛选和组合，催发了差异化的扩散效能，这一个完整过程嵌入在地方政府的治理结构中。研究认为，把关治理是地方政府筛选创新政策的组合工具箱，本质上是把关主体对政策进行能动筛选的治理过程。从内涵上看，把关与管控、控制等概念有相似之处，强调在科层制结构中所具有的强制力属性，是对政策扩散的一种约束性机制。不同的是，把关更具有灵活性，在满足约束条件下，把关者能够对政策进行择优判断。同时，把关与干预、监管等概念相较，适应场域和主体更广。它并非只在政策扩散前进行纠偏以达到规避风险的目的，而是贯穿于政策扩散全周期以追求政策的治理效能。由此可见，把关治理对政策扩散的作用过程，既非单一主体的主观审查行为，亦非提供静态的制度结构约束，而是地方治理实践多维度设置关口、多主体把守关口、多时序通过关口的动态演进过程。接下来，文章将基于实践案例，呈现把关的作用维度、动力逻辑与效能差异。
三、政策扩散的把关实践
中国地方政府的政策扩散实践呈现出显著的效能分化现象：部分创新政策在扩散过程中展现出高适配性与可持续性，而另一些政策则在初创阶段便遭遇阻滞，或在一段时间后快速衰变。这种差异化的扩散结果为研究提供了丰厚的经验资料，有助于研究在实践中探求出普适性的扩散动力逻辑。本研究选取四个案例作为观察对象，从中揭示中国政策扩散效能分化的逻辑根源。
（一）准入环节失败：职业农民试点
为破解“谁来种地”以及农户“兼业化”等问题，S省农业农村厅协同人社厅等部门，于2022年启动“家庭农场和农民合作社带头人职业化试点”(以下简称“职业农民试点”)工作，对纳入试点的14个县(区)予以专项资金支持，并将相关要求纳入农业农村局乡村振兴绩效考核中。Q县作为试点县之一，先后出台《关于印发Q县新型职业农民认定管理办法的通知》《Q县深化家庭农场和农民合作社带头人职业化试点工作方案》等政策配套，在新型职业农民学历提升、社保购买、职称评审等方面予以资金补助。试点期间，农民对新型职业农民资格证书认可度高，对继续开展资格、职称评定充满期待。
然而试点结束后，S省并未大规模推广该工作，非试点区也未主动学习该经验。调研中，省农业农村厅表示：“近两年中央对职业农民的提法越来越少了，现在更流行‘高素质农民’和‘新型经营主体’，我们的政策还是要跟着上面来，不敢去冒险。”Q县在试点停滞后，曾就相关工作向省人社厅反映，表达了继续为农民颁发职业证书的愿望，但“人社厅没有后文，现在没有顶层设计，我们不敢继续搞”。此外，在没有省级专项资金的情况下，Q县“没那么多钱给农民买社保，也没有办法继续开展职业农民教育培训”。
职业农民试点是地方政府在准入环节对政策能否进入扩散门槛的把关。于地方政府而言，政策扩散的基础性条件是政策能够规避政治风险。省政府作为把关主体，敏锐地察觉到中央弱化了职业农民培育的表述，因此选择主动回避该政策。同样，县级政府作为把关者，发现该政策并没有得到省级政府进一步的制度化支撑，从而放弃了对职业农民的继续评定和培训。可见，地方政府创新能否实现扩散并不完全取决于其实践效能，而是系于更高层级的合法性认证。该过程本质上是创新政策在准入环节遭受障碍，进而阻断了政策空间扩散和时间延续的可能性。
（二）适配环节失效：农村集体经济联营制
P县L镇农村集体经济曾面临着组织缺位、发展能力不足、产业单一等普遍问题。为改变这一现状，L镇实行农村集体经济联营制，通过跨村合作、联建联营，探索以农村集体资产股份量化、镇村集体经济组织股权合作、多方利益分配激励为主的发展模式，破解村庄单打独斗的发展困境。该创新实践获得了P县的关注，为进一步壮大并推广该模式，P县探索村庄经营试点，给予盘活资源资产最高150万元的资金支持。因此，P县“发展壮大村级集体经济 巩固夯实乡村振兴基础”入选乡村振兴研究中心2022年乡村振兴创新案例。
但实际上，集体经济联营制只在P县局部成功实践，而没有推广到其他区域。对此，P县G镇表示，L镇资源丰富、交通便利、产业基础好，反观本镇，距离县城较远，缺乏主导产业，而“政府更愿意做锦上添花而非雪中送炭的事情，资金都投给了有发展基础的地方”，本镇壮大集体经济难度大。P县农业农村局针对“点状开花”的现象回应道，县级财政吃紧，只能将有限的资源投入到有基础、见效快的地方。如果村庄本身没有资源禀赋和发展潜力，县里将承担高昂的沉没成本，这不符合发展逻辑。
该案例反映出地方政府在政策扩散适配环节对资源匹配度的把关。地方政府作为理性主体，在财政资金有限的前提下，需实现财政资金效用的最大化，因此更愿意将资金投入到经济效益高的领域。P县选择先对村庄的基础资源条件进行把关，在村庄满足设立条件的前提下，将资金资源倾斜到该处，打造出亮点，从而收获上级政府关注。其他乡镇亦是作为把关人，综合考量自身的资源禀赋和发展条件，在知晓资源不适配发展要求的情况下，选择不学习先进模式。由此，尽管上级政府在政策文件中明确表示推广村集体经济联营制，但扩散广度不尽如人意，创新实践往往停留在政策文本中。
（三）执行环节失灵：基层报表通
为解决基层负担问题，2022年X区依托数据中台开发出报表通系统。为推广运用该系统，X区制发《关于进一步规范“报表通”工具应用的通知》等政策文件。在区委书记支持和区智慧治理中心牵头下，报表通得以用区委办或政府办名义在全区推广。此后，X区组建工作专班，组织卫健局、民政局、农业农村局等部门梳理常态化报表，并明确专人负责全区数据资源分析归类、统筹入库。2024年X区推动报表通迭代升级，最终覆盖185个各级单位，下沉数据183项，村(社区)平均每月报表数量由2022年的124张减少到2024年的31张，下降比例达75%，减负效果显著。X区因此入选了省级改革典型案例、省级第三批智慧城市优秀案例。
报表通初步试点成功后，市级政府大力推广该系统，先后制定多个政策文件，由市级多部门共同牵头推动该项工作在全市落地。为保证推广效果，市级政府明确停用多个部门在基层的数据采集终端，规定将报表通作为基层统一采集工具。同时，将报表通系统引入下级政府，并为其配备专业人员进行培训。在多方单位努力下，报表通系统最终在全市实现了全覆盖，不过在各地却呈现出明显的绩效差异。例如在毗邻X区的N县，报表通陷入无效运转困境。这是因为，N县报表通仅能收集基础数据，而难以建立为各部门提供便利的专题数据库，未能从根本上扭转向基层“要数据”的局面。此外，N县没有牵头单位推广报表通，部门间的协同机制尚未建立，数据壁垒仍然存在。
报表通在其他区域的形式采纳彰显出地方政府在扩散执行环节对部门协调性的把关。由强制力保障推广、资源配套完整的政策，往往会因为部门协调不到位而陷入执行失灵的境地，从而影响扩散可持续性。N县农业农村局提到，按照报表通相关设想，县工商局应该共享新型经营主体异常名单，但目前仍需农业农村局出函才能拿到相关数据。“共享数据可能会影响到部门正常工作运转，部门之间协调成本太高，还不如按照既有方式工作。”可见，政府部门在政策扩散过程中同样能够作为把关主体，决定是否有效执行政策。
（四）全环节过关：信托制物业
2019年，W区社治委在辖区内7个居民小区探索试点信托制物业模式。W区首先组织物业公司和信托专家召开闭门会议，促进物业对信托制的了解，降低物业对试点推进的阻力。在达成共识后，W区依托社区基金会为试点提供资金保障，以项目化方式组建专家队伍入社区开展培训宣讲，提高社区各主体对信托制物业的认知度和接受度。一旦决定引入信托制物业，社治委便指导各试点小区设立信托账户，由业委会和物业共同管理。在该模式下，首批试点小区取得了明显成效：物业纠纷同比减少90%，物业缴费率普遍提高20%，物业服务满意率达90%以上。W区也因此获得“全国市域社会治理创新优秀案例(2020)”“国家级社会治理(基层治理)项目”等全国性荣誉。
信托制物业得到了市级政府的关注与认可。在官方文件中，市政府明确鼓励实施信托制物业，并先后编制了信托制物业服务指南、行业标准。相关职能部门则进一步提出具体指标，要求各区市县有不少于3个小区能够成功实施该模式。信托制物业因此实现了全市23个区县全覆盖。毗邻的P区区委书记曾多次组织社治委、住建局等单位赴W区考察学习信托制物业，认为该模式“投入小、效果好”。在社治委推进下，P区多次开展信托制社区治理、试点推进座谈会等，并配套出台信托制物业的推行方案。随后，P县设立县乡两级信托制物业提质扩面工作专班，建立县级联合支持平台，依托平台引入专业社会组织提供技术服务支持。同时，创新设立监察人制度，实现多元协同共治。最终，P县“创新探索信托制物业服务模式”入选“全国社会治理创新案例(2022)”，实现了政策再创新。
信托制物业治理效能的发挥是全环节把关通过的结果：在准入环节，W区通过实践创新，获得了上级政府认可，并取得全国性荣誉，这为信托制物业打开了扩散窗口。在适配环节，上级政府通过强制权力为政策扩散护航；政策接收方将规则和人才资源落实于社区，提升资源利用效率，降低采纳成本。在执行环节，以动员物业公司为核心，推动相关主体改变治理规则，从而协调各方利益，为政策落地和可持续发展提供动能。三个环节的全过程协同把关使得政策在保持原创实践精华的前提下，实现了政策的更新迭代，延伸了政策扩散的可持续性。
四、把关治理的作用维度、效能及逻辑
基于对四个创新政策的过程剖析，研究发现政策扩散并非简单遵循“地方试点—中央认可—层级推广”的传导链条，也不是创新经验的直接跨域复刻，而是嵌入在地方政府特定治理结构中的系统性筛选过程。如图1所示，扩散效能的差异源于“合法性、能效度、协调性”在扩散的准入、适配和执行环节的非均衡作用。当三重把关形成正向耦合时，政策能在时空上可持续扩散；而当任一环节把关失效时，则会引发扩散阻滞或者异化的结果，呈现出断裂式扩散、梗阻式扩散、悬浮式扩散与深化式扩散等效能类型。
（一）把关治理的三重作用维度
把关治理通过三个维度的把关，对政策扩散结果发挥全程性作用。不同维度呈现出阶段性的主导差异，发挥的核心价值亦各有侧重。合法性把关在扩散初期占据主导，其功能是观测创新政策是否符合政治导向，确保政策的安全性。能效度把关在扩散适配环节发挥突出作用，侧重于评估地方资源禀赋与创新政策的匹配度，以及将政策转化为治理效能的可行性。协调性把关在扩散执行环节体现重要性，关注相关行动者对创新政策的接受程度与执行能力，通过利益均衡稳定来保证政策的平稳执行。
1．准入环节的合法性把关
在准入环节，地方政府先对政策合法性进行把关。政策合法性作为刚性约束，划定了政策的创新边界，决定了何种政策能够进入扩散通道。在“不出事”的治理逻辑下，地方政府倾向于稳定压倒创新，呈现出对政治安全关切的优先级高于治理效能提升需求的偏好。中央政策风向、上级认可度与主官偏好等影响因素的交互作用，共同塑造了政策合法性的强度。当三者形成的正向反馈相叠加时，创新政策的合法性越强，越容易达到扩散的准入条件。而当任一维度出现负向制约，便容易一票否决政策扩散的可能性。准入把关是创新政策扩散的基础，其本质是通过把关合法性构建政策创新的安全区。
职业农民试点的扩散困境暗含着合法性把关失效的作用机理。一方面，省级政府作为把关者，对中央话语体系保持着高度敏感性且容易过度解码，使其呈现出保守性的政策采纳取向。另一方面，试点经验未被高层级政府制度化吸纳，增加了把关者对政策的合法性顾虑。相较而言，在农村集体经济联营制、报表通和信托制物业等案例中，上级政府通过颁布政策文件、荣誉奖励等制度化赋权方式，为政策扩散注入强合法性动能。在政策具有合法性的前提下，若地方主官对某项政策具有偏好性，则能通过公开表态、资源倾斜等方式，将主官权威转化为政策合法性增量，降低准入环节的阻滞风险。
2．适配环节的能效度把关
在政策扩散的适配环节，能效度把关构成了扩散的可行性闸门，其本质是把关者基于成本收益的理性测算。地方政府会根据政策实施所需要的财政资金、人力和物力等资源匹配度及政策效能预期，来划定采纳政策的标准。当政策实施成本超出地方财政承载力时，地方政府倾向于采取保守策略规避财政超载。这一行为逻辑植根于中国财政支出结构的生产性偏向而非民生性偏向，尤其对于缺乏财政自主权的基层政府而言，他们更倾向于将有限的资源投入到短期能够见效的领域。值得注意的是，上级财政支持虽可局部突破资源瓶颈，推动政府采纳创新政策，但存在双重局限。其一，上级财政投入到高资源禀赋区域的可能性更大，进一步加剧区域间的马太效应。其二，若政策采纳方缺乏自我造血能力，即便有上级财政支持，也难以维系政策扩散的可持续性。
农村集体经济联营制的扩散阻滞折射出能效把关的潜在作用。在财政硬约束下，地方政府无法在辖区内所有村庄推行该模式，只能通过把关来优中选优，从而控制创新成本。乡镇则基于理性考量，认为自身难以承受前期的高投入与后期的运维压力，因而选择主动规避高投入慢回报的创新实践。反观报表通和信托制物业，二者在上级政府的支持下完成了基础设施以及人才资源配套，政策接收方的适配成本大幅降低。在此基础上，地方政府能够将学习成本控制在可承受范围内，实现能效度把关的正向通过。
3．执行环节的协调性把关
协调性把关是政策扩散执行环节的终端筛选关卡，其核心是通过利益协调机制整合相关主体，进而影响政策的可操作性。政府组织内外部存在既有权力结构和部门利益，新政策往往涉及各部门职权与职责的再分配，采纳一项创新政策可能会威胁甚至打破原有权力格局的稳定性，并损害部门利益。一般而言，地方主官面对协调性关卡，会通过亲自挂帅、部门绩效考核、将行政工作转化为政治任务等策略突破利益壁垒，降低部门之间的协调难度。但如果没有主官介入，政策执行部门则转化为把关者，他们为寻求部门利益与公共利益的平衡，采取差异化的执行策略。因此，在缺乏良好协调机制的情况下，即便政策具备合法性与资源保障，仍会陷入消极执行境地。
报表通和信托制物业的扩散效果差异很大程度上归因于执行环节的利益协调作用。报表通若要真正发挥效用，需要地方政府确认牵头部门，推动各部门改变原有的条线垂直管理模式，并打破部门间的数据壁垒。但在实际操作中，部分数据涉及部门利益，加之变更部门工作方式非一日之功，无疑加剧了执行的困难。信托制物业由社治委牵头，社治委有效整合了与社区治理相关的部门和主体，统筹规划各类治理事项和资金。这有效解决了信托制物业在执行过程中可能出现的部门分立、相互推诿的问题。
（二）把关治理下的扩散效能分异
基于地方政府对政策的合法性把关、能效性把关和协调性把关，政策扩散从始至终经历着动态的筛选。不同维度把关的强度组合与协同效用的差异使得另一个问题亟待阐明：把关治理塑造了哪些政策扩散的效能类型？基于案例实践与既有理论，研究将把关治理的作用效能分为扩散广度和扩散深度两个方面。从广度看，政策在空间上具备跨越行政边界的辐射能力，可以触发纵向传导、激发横向竞争与学习。广度大小通常受合法性把关与能效度把关影响，前者是保证政策风险可控的基础，后者是政策规模化扩散成本的体现。从深度看，政策能随着时间演进不断自我适应与升级，扩散收益能够反哺投入，并最终走向制度化。扩散深度依赖于能效度把关和协调性把关的持续作用，二者缺一不可。如表1所示，根据政策扩散广度和深度的强弱配置差异，可以将把关治理的作用结果分为断裂式扩散、梗阻式扩散、悬浮式扩散与深化式扩散等效能类型。
断裂式扩散是指政策因合法性把关不通过而止步于准入环节，呈现出政策创新与政策扩散的阶段断裂。当地方政府发现政策偏离国家发展导向、冲击制度稳定性或依赖不可持续的资源时，把关者会直接关闭扩散通道，将广度锁死于试点单元。准入条件的缺失会触发资源的撤离，使能效度把关丧失运作前提，并进一步导致政策执行陷入“无米之炊”的困境。同时，政策的负面预期导致相关执行者自发排斥政策，未成型的协调性把关尚未运作即自发溃散。断裂式扩散直接阻断了政策广度与深度的生成可能。
梗阻式扩散指政策在适配环节因能效度把关受挫而陷入扩散滞缓状态，表现为政策虽满足了合法性准入门槛，却因为资源不适配而被把关者主动中断。具备合法性的政策能实现广度扩散，但当政策实施成本远超地方财政承载力时，把关者将启动阻断政策扩散的程序，通过资源不均衡布局、技术方案降级或扩大政策文本宣传力度等方式，来彰显对政策合法性的追求。这反映出地方政府在完成政治任务与资源约束的夹缝中，维系政策广度而非深度的努力。
悬浮式扩散是指政策在执行环节因协调性把关失灵导致的形式化空转，其核心特征为政策扩散的形式完备与实质失效。当政策具有高合法性和高能效度时，地方政府能够在政策文本架构、组织设置与资源配备上与原创政策保持较强的同步性。而在落实过程中，执行部门作为协调性的把关者难以承担高昂的协调成本，使得政策看似在行政系统中运转，实则已经失去效能内核，变成应付考核的空壳政策。因此，政策虽然具备了扩散的广度，但失去了扩散的深度。悬浮式扩散恰是实践中创新政策不断涌现，但难以实现再创新的微观映射。不过，这种对政策的形式采纳也维系了地方政府的原有运行状态。
深化式扩散是政策在三重把关的正向协同作用下，顺利通过扩散各环节的产物，其特征是政策在时空维度和质量维度实现广度覆盖和深度迭代。在准入环节，政策因高合法性通过了第一层把关关卡，为后续环节的资源转化和利益协调奠定基础，同步拓宽了扩散的广度边界。在适配环节，能效度把关凭借有力且可持续的资源供给，提升将政策文本转化为治理效能的能力。在执行环节，协调性把关通过利益再平衡策略，协同多元政策执行主体的力量，并反哺政策合法性的再生产。在三者的乘数效应下，创新政策在良性把关中扩散，实现了机制再造、规则重组或政策更新等在地化适应。
（三）把关治理的“创新—稳定”逻辑
政策创新实践通常被视为以中央为主导。无论是自上而下的授权试点模式，还是自下而上的地方自主探索模式，抑或府际互动的请示授权模式，都是由中央引领创新方向、把控创新过程以及裁决创新结果，其深层逻辑是中央防止地方政府创新出现社会风险和代理风险。于地方政府而言，则要在推动创新、提升治理效能的同时，不引发政治风险和行政风险。在此意义上，把关治理赋予了地方政府更多主动权和自主性，将被动风险规避转化为主动风险治理，成为地方政府平衡政策创新与治理稳定的重要策略。换言之，无论政策扩散最终呈现出何种样态，都是地方政府作为把关者理性选择的作用结果。
具体而言，在政策创新扩散的准入环节，地方政府通过把关政策的合法性，为政策扩散构建“政治安全区”。这使得符合上级政府政治意图的政策进入扩散通道，而可能背离中央利益或引发社会动荡的政策被隔离在通道之外。在适配环节，地方政府基于成本收益的理性计算逻辑诊断政策在本地的生存能力。本地资源禀赋不适配的政策会被筛除，以降低资源错配诱发的风险；而资源与其配套且预期效能高的政策则会被地方政府初步采纳。在执行环节，地方政府部门或利益相关者作为把关者，基于对利益协调难度的考量选择便于执行的政策，降低政策执行主体之间利益摩擦风险。把关治理具备的三重作用维度是地方政府对政策风险的系统评估，它们共同构成了地方治理的风险减震器。在把关治理作用下，地方政府能在不同环节考量是否采纳以及如何采纳政策，从而影响政策扩散的效能差异，呈现出地方政府治理的总体稳定性。
由此可见，把关治理不仅是政策扩散过程中的筛选机制，还是嵌入在地方治理结构中“创新—稳定”的作用工具。在承接上级政策指令、同级政策竞争和回应本地发展需求的多重张力之间，把关治理发挥着关键的调适与转化功能，促成追求创新效能和控制风险的动态平衡。一方面，把关治理有助于避免创新政策泛化或政策意外后果。它通过精准识别、评估与选择性吸纳等方式，确保引入的政策符合地方政府发展的核心关切，以保证稳中有进的创新。这种可进可退的调控方式，既能使地方政府避免因激进创新引发的改革风险，又能防止因过度保守导致的治理僵化问题。另一方面，把关治理有助于地方政府在中央主导的创新中寻找自主性。对于由强制力保障扩散的创新政策，地方政府在保证总体方向适配现有制度安排的前提下，通过把关的系统运作将政策要求转化为多元扩散策略。这种原则统一与策略多元的把关形式，既维护了政策目标的整体性，也尊重了各地区发展的差异性。总之，把关治理深刻体现了地方政府在采纳创新政策过程中的主体性，是其应对复杂治理环境、实现政策有机转化与地方治理稳定的治理智慧。
五、结论与讨论
针对中国地方政府创新政策扩散的非持续性问题，文章提出“什么动力机制影响着创新政策的扩散过程及其效能差异”这一研究问题。通过将政策扩散过程细分为准入环节、适配环节和执行环节，研究引入把关治理这一概念框架，基于对四个案例的过程分析，得出了以下结论：第一，把关治理作为系统动力机制，通过三个作用维度深嵌于创新政策扩散的各环节。在准入环节，地方政府借助把关政策合法性奠定扩散基础。在适配环节，通过把关政策能效度判断扩散适配性。在执行环节，利用协调性把关决定执行方式。第二，把关治理在政策扩散不同环节的作用，导致政策扩散呈现出差异化的扩散效果。从扩散的广度和深度出发，可以将最终作用结果划分为断裂式扩散、梗阻式扩散、悬浮式扩散与深化式扩散等效能类型。第三，把关治理揭示了地方政府在追求创新与防范风险之间寻求平衡的治理策略。这一治理智慧不仅规避了激进改革引发的风险，还通过系统性的筛选工具保障了最具有生命力和可持续性的政策创新。这也是大部分创新政策陷入内卷化且难以持续，但地方政府治理仍保持着总体稳定的重要原因。
把关治理作为治理过程中的政策筛选机制，为理解创新政策扩散的动力逻辑和实践样态提供了观察窗口，也为剖析地方政府采纳创新政策的自主性提供了概念框架。以往政策扩散的动力研究呈现出一定的碎片化形态，且在时序上对扩散中后端能效关注不足。把关治理尝试将政策扩散的动力研究整合进一个框架内，并将政策创新、政策扩散、政策采纳和政策再生产置于同一时间维度，从延长的时间视野中探析三个作用维度在把关系统内的组合效用。同时，把关治理将政策扩散理论与把关理论相结合，基于二者的理论同源性和中国层级治理实践的特殊性，框定了把关治理的内涵：把关治理不是静态的结构约束，也不是特定主体的主观判断行为，而是不同层级政府作为把关者把握创新政策方向、评估政策效能、把控执行风险的动态过程。这体现出地方政府主动平衡创新风险与治理稳定的努力，揭示了地方政府的自主性与适应性。需注意的是，实践中把关治理的作用环节可能并非理论划分那般分明，要防止理论与实践的机械对应。
当然，把关治理不可避免地会催生负面效应。由于把关存在于政策扩散全过程中，若按部就班地把关每个环节，会延长对创新政策的反应时间，降低创新时效性。在复杂治理环境中，过长的决策链条与繁复的评估程序可能导致地方政府错失政策采纳的最佳窗口期。更甚者，过度强调程序性的风险规避可能转为保守主义，形成不敢为、不愿为的惰性氛围，抑制地方探索突破性方案的积极性。然而，这并非否定把关治理的价值，而是启示关注政策采纳时效性问题。把关治理的核心优势在于其系统性降低了采纳不当创新带来的风险，保障了治理的基本稳定。其催生的时效滞后或活力抑制问题，本质上是追求安全稳定目标所要承担的制度性成本，是系统把关与快速响应难以兼得的体现。
因此在未来实践中，应着力提升把关治理的精准性和效率，在筑牢政治安全底线基础上，探索鼓励担当作为的容错纠错机制。具体包括：第一，建立分级分类的把关体系，划分政策的风险等级，设计差异化的分流把关模式。如信托制物业此类低风险、高收益的社会治理类创新，可简化把关环节。第二，构建技术赋能的智慧把关系统。数字社会治理有助于打造信息共享秩序、构建跨域合作秩序以及激发社会治理新活力。可以借助数字技术整合财政、历史政策内容等治理大数据，推动数据的跨部门共享。同时开发政策适配性预评估模型，提升创新实践的科学性。第三，完善容错纠错与快速响应闭环。对于非主观的政策采纳失误，上级把关者应予以一定的容错空间。对于通过合法性把关的政策，要跟踪其执行效果，确保政策执行风险在可控范围。以此，在地方治理中形成精准把关与活力释放的有机融合状态，提升政策实质性扩散与创新的可能性。