作者简介：田先红，华中师范大学政治学与国家治理研究院（中国农村研究院）教授、博士研究生导师

文献来源：《思想战线》2025年第4期

摘要：建立一个理性化的官僚体系是现代国家构建中的重要主题。伴随基层政府编外人员规模的扩大，如何加强编外人员的规范化管理，弥合编内干部与编外人员之间的罅隙，成为了我国基层官僚体系建设的重要任务。基层政府通过隐性的政治激励、差别化的经济激励和辅助性的情感激励，对编外人员进行半正式化管理，推动了基层官僚体系的理性化进程。半正式化管理并没有改变编外人员的身份，也未能从根本上消除对编外人员的制度性排斥，但它在很大程度上正视了编外人员群体的存在，承认了编外人员的合法地位，并为其提供了较强的政治、经济和情感激励。囿于基层政府有限的权力资源条件，难以同时兼顾编内干部和编外人员的利益诉求。要从根本上调和编内和编外之间的张力，最终有赖于更高层级的政策设计。

关键词：半正式化；编外人员；基层政府；激励

伴随人类社会步入近代社会，官僚制愈发朝着理性化的方向发展。按照韦伯的论述，近代的官僚制机构是典型的理性化组织。这体现为官僚制中的职责分工明确、官职层级分明、职务活动专业化、按章办事等特征。在现代国家的构建过程中，推进官僚体系的理性化建设、增强官僚体系对社会的渗透能力是统治者的重要目标。蒂利在分析欧洲现代国家的形成时指出，国家从间接统治向直接统治的转变，催生了一个庞大的、等级化的官僚机构。斯考切波对中国、法国、俄国三国革命道路的比较研究也显示，尽管三个国家的社会革命路径存在较大差异，但三个国家的革命者都在努力建立一个理性化的、具有较强渗透能力的官僚体系。进入现当代社会以来，加强官僚体系建设仍然是各个国家面临的重要任务。官僚制的性质成为了界定国家的发展型能力的重要维度，能否建立强有力的、理性化的官僚机构直接关乎国家经济发展战略的成败。

中国的官僚制传统历史悠久。当然，传统社会的官僚制与韦伯意义上的官僚制尚有较大距离。在中国的官僚制中，不仅有国家正式任命的“官”，还有源自地方社会的“吏”。在两汉时期，官和吏在身份上并无差别，二者享有同等的政治地位和职务晋升等待遇，没有形成严格的官吏两分制度。自魏晋南北朝以来，官吏分途的现象愈演愈烈。官与吏在行政等级、社会身份和道德品质方面的差距不断加大，胥吏成为了一个特殊的社会阶层。胥吏与官员的差距具体表现在：胥吏没有官品、物质待遇非常微薄、社会地位低下、没有决策权等。虽然胥吏、衙役、幕僚等并非正式官员，但在传统的地方行政中扮演着重要角色。各级胥吏“需要向官员提供有关法、例，并对官员在此基础上做出的‘判事’，核查是否违反法、例，从而在颁布大量法、例对官员‘禁防’的君主专制制度下，发挥着督促官员奉行这些法、例的特殊作用”。吏职还承担着传统国家行政系统的信息沟通职责，有助于提高行政系统的效率。

中华人民共和国成立后，国家为了加强政权建设、巩固新政权的地位，不断推进官僚机构的正规化发展。尤其是改革开放以来，党和国家日益强调干部队伍的专业化、年轻化、知识化和正规化。官僚体系的理性化达到了一个新的高度。然而，由于历史、制度等多方面的原因，在中国的政府机构尤其是基层政府当中，形成了一个规模庞大的编外人员群体。这些编外人员与编内干部可能从事着同样的工作，但待遇却不一样。近年来，编外用工引发的粗暴执法、避责等一系列问题引起了社会各界的广泛关注。那么，在编外干部规模不断扩大、流动空间受阻、工作积极性难以调动的情况下，基层政府该如何通过制度建设来加强对编外干部的管理和激励，进而激发编外干部群体的积极性?

近年来，基层政府的编外用工现象引起了学界的关注。已有研究主要从制度约束不足、权责不对称和基层治理的适应性等三种视角来解释基层政府编外人员群体的形成原因。这些研究为基层政府编外人员群体的形成机制提供了非常丰富、颇有深度的解释。但是，编外人员群体本身的生存、工作状态，以及基层政府管理编外人员的状况，却较少得到关注和研究。截至目前，学界仅有少量研究成果涉猎编外干部的管理和激励问题。例如，有研究分析了我国地方政府中“影子雇员”的福利待遇、考核与晋升问题。也有研究探讨了编外人员管理规范化的制度建设状况。还有研究分析了基层政府对编外用工的激励方式，包括晋升激励和精神激励等。相关论述为我们理解编外人员的管理和激励问题提供了重要参考，但是这些内容散见于学者们有关编外用工的研究文献中，或者研究者只对这些问题一笔带过，又或者仅述及问题的某一个小的侧面，在系统性、深入性等方面都还有较大的拓展空间。

为此，本文以笔者在J市(县级市)X镇的田野调查为基础，分析当地在编外人员规模不断扩大的背景下，基层政府为了调动编外人员的积极性，如何将这一群体纳入制度化、规范化的管理框架?产生了哪些治理效应?最后，将这一问题置于现代国家构建的逻辑路径中去理解。

笔者在J市的田野调查中发现，当地基层政府通过加强编外人员的招录、待遇等方面的制度建设，使编外人员的管理越来越趋近于编内干部的管理。但同时，受限于体制身份的区隔，编外人员的管理及待遇始终无法达到编内干部的管理状态和待遇水平。笔者将当地基层政府管理和激励编外人员的制度建设状况称为“半正式化”。半正式化是一种介于非正式制度与正式制度之间的状态。其表达了基层政府推动非正式制度迈向正式制度的转型过程。一方面，编外人员并非政府编制内的正式干部，并不享有正式干部的相应身份待遇；另一方面，基层政府尝试将编外人员纳入正规化管理的轨道，建立一个类似或接近于编内干部管理的正规体系。

下文将以J市X镇的田野调查资料为基础，首先呈现该镇编外人员的总体状况，进而分析当地基层政府对编外人员进行半正式化管理的机制，最后探讨编外人员的半正式化管理所产生的治理效应。

一、作为非正式干部的编外人员：结构与境遇

西方民主理论认为，在基于地缘、血缘、业缘等关系而自发形成的社会共同体中，频繁的人际交往与资源交换能形成社会资本，通过信任或互惠规范塑造公共精神，促使民众依靠自治而非政府实现公共品供给。我国城市社区处于行政化的治理环境之中，基层干部在社区治理中扮演着关键的中介角色，既承接政府派发的行政任务、监督指导居民自治，又组织居民参与集体活动、为居民提供公共服务。这种兼具自治与行政性质的社区治理模式也会对政府治理绩效产生影响，但以社会为中心的社会资本理论无法充分解释，还需结合我国本土经验进行理论创新。

编外人员并不具备正式的干部身份，不享受编内干部的待遇，但却承担了大量的政府治理任务。在一些地区的基层政府或政府部门，编外人员甚至成为了政府治理的主力军。在中国的政府中，编外人员并不鲜见。尤其是在发达地区的基层政府中，编外人员的规模更大。有的地区的基层政府编外人员规模甚至远超编内干部。笔者调研的J市地处东部沿海某发达省份，为全国百强县。X镇为J市下辖的一个乡镇，其机关干部结构情况如表1所示。

表1 X镇机关干部结构简况（表格来源于原文）

X镇机关的编制(含行政编制和事业编制)核定数量为133人，编内实际在岗人数为117人。其中，行政编之所以超编4人是因为，毗邻X镇的某度假区没有行政编，上级将4个编制放在X镇，但实际上给度假区使用。事业编之所以空缺20人是因为，X镇的社区卫生服务中心未能招满社区医生。上级给X镇机关核定的编外人员数量为43人，但实际聘用的编外人员数量高达174人，超员131人。X镇机关的编外人员包括自用人员、网格员和协管员等三种类型。

除了上述镇机关干部外，X镇所辖各村、社区的干部数量总计181人(含村两委干部、村自用人员和网格员)，其中，4个社区的干部数量为70人，8个行政村的干部数量为111人。多年来，X镇的所在地一直大力推进村社干部的职业化进程。村社干部跟镇政府的机关干部一样，享受镇政府核准的工资福利待遇，按时上下班，完成各项工作任务。在村社干部群体中，除了村支部书记(兼村委会主任)属于J市的市管干部外，其余村社干部均为镇管干部，即村社干部的招聘、任免等都由镇政府统一安排，其福利待遇也由镇政府负责落实或核定。社区干部的工资由地方财政负担；村干部的工资由村集体发放，但发放标准由镇政府核定。目前，X镇的181名村社干部中，有1人拥有行政编制身份，3人拥有事业编制身份，其余均为编外人员。

与其他地方类似，X镇的编外人员与编内人员(尤其是行政编的干部)在身份、待遇等方面都存在较大差距。从政治待遇来看，有行政编制的人员可以晋升为副科级及以上的领导干部，而编外人员不享有职务晋升的待遇。从经济待遇来看，编外人员的待遇较编内人员低许多。以X镇为例，在该镇机关的编外人员中，网格员的年收入(含“五险一金”)为6.8万元，自用人员的年收入一般为12万元左右。而编内人员的收入则要高出许多，事业编人员的年收入在15万元左右，行政编人员的年收入在20万元左右(具体视工龄等情况确定)。当然，在X镇的3类编外人员中，协管员和网格员的待遇最低。值得一提的是，X镇为各类编外人员都购买了“五险一金”。可见，上述差别与中国传统社会中胥吏与官员的待遇差别有诸多相似之处。在中国传统社会中，胥吏与官员在职务晋升、社会地位、物质待遇等方面都有较大差距。

二、半正式化：编外干部的激励制度构建

在编制资源紧缺而上级安排的各项治理任务繁重的情况下，基层政府不得不招聘编外人员予以应对。随着规模的不断扩大，编外人员越来越成为基层治理的重要力量，其规模甚至超越了编内干部。2020年，J市对辖区内各乡镇(街道、工业园区)的编内编外干部基数进行核定，并以此次核定基数为准，要求各单位的干部数量不得超过核定基数。只有人员离岗之后，各单位才能补招。除了规范编外用工行为之外，对于基层政府而言，更重要的是如何调动规模庞大而又缺乏待遇保障的编外人员的积极性问题。在X镇，基层政府主要采取了以下几方面的措施。

(一)隐性政治激励制度的构建

在中国传统社会中，统治者为了调动胥吏的积极性，制定了相应的参充、升转方面的激励制度。例如，我国清代规定经制吏“五年役满则考职”，即吏员如果达到五年的服务期限就要参加考职，视考试结果安排相应等级的职位。这是国家为胥吏提供的政治流动渠道。在当下，基层面对规模较大的编外人员群体，如何为其提供政治激励是一个难题。如前所述，编外人员不具有晋升为副科级及以上领导干部的权利。为了让规模庞大的编外人员流动起来，基层政府构建了一种隐性的政治激励制度。这套隐性的政治激励制度为编外人员提供了流动的空间。具体而言，包括纵向流动和横向流动两个维度。

1. 纵向流动

纵向流动主要包括人员身份的变动及职务和职级的晋升。在身份上，编外人员分为网格员、协管员和自用人员等。其中，网格员、协管员、社保专管员在编外人员中居于最低层级，自用人员则为编外人员的最高层级。根据X镇的规定，镇政府每年提供一部分遴选的名额，从网格员、协管员、社保专管员中公开选拔自用人员。若网格员、协管员、社保专管员能够成功通过选拔考核，就可转为镇、村的自用人员。这是其改变身份的重要途径。从网格员、协管员或社保专管员转为自用人员后，尽管其身份仍是编外人员，但流动的空间范围会变大，待遇也提高了许多。

此外，编外人员还拥有一定的机会转为编内人员。地方政府会向编外人员提供公开选拔公务员、事业编制身份工作人员的机会。比如在2023年时，J市就提供了10个事业编制的名额，面向全市所有村、社区的书记公开选拔。其中，D社区的党委书记本为编外人员，通过此次的公开招考，被选拔为事业编制干部。还有一些编外人员通过各级的公开招考，转为了有正式编制的干部，流动到了更高层级的政府部门。

在职务上，X镇也为编外人员提供了流动的空间。镇政府下设的各局、办公室和科室设立局长、副局长、科长、副科长、正股级干事、副股级干事等不同的职务、职位。跟编内人员一样，表现优秀的编外人员也可以从一般办事员晋升到正股级的职务、职位。行政村(社区)也设置有副社长、副主任、纪委书记(村监会主任)、副书记、常务副书记、书记(兼主任)等不同职务，编外人员也可以从自用人员晋升到书记(兼主任)的职务。一般而言，编外人员每晋升到一个更高的职务，至少需要2年时间。X镇的混编混岗制度设计，为编外人员提供了流动的空间，使编外人员也能够流动起来，获得政治晋升的正向激励。

在职级上，X镇设计了一种专门针对未担任领导职务的编外人员的职员制。镇政府将机关部门和村、社区的职级序列设置为五个等级，分别为职员、四级职员、三级职员、二级职员和一级职员。其中，镇机关的四级职员、三级职员、二级职员、一级职员的核定职数分别不超过机关编外人员数量的60%、40%、20%、10%。村、社区的四级职员、三级职员、二级职员、一级职员的核定职数分别不超过村、社区编外人员数量的30%、20%、20%、10%。职员晋升职级时，必须满足一些基本条件，且需要在职级职数内逐步晋升。晋升一个职级时，必须在前一职级工作至少满2年或3年。如果编外人员在岗期间获得过各种先进荣誉称号、奖励等，则可以根据相关情况缩短任职年限要求。

由上可知，这种纵向流动仿照了编内干部的管理制度，其各项规定已经非常接近编内干部的管理制度，将编外人员的职务、职级晋升与业绩、荣誉和奖惩等相挂钩，激励编外人员积极向上，实现优胜劣汰。

2. 横向流动

编外人员的横向流动包括其在部门之间和镇村之间的流动。所谓部门之间的流动指编外人员从某一个部门岗位流动到另一个部门岗位，但是职务级别没有发生改变。在镇政府机关中，一些部门虽然级别相同，但其在权力地位、接触领导的机会等方面差别较大。从一个权力地位相对较低的部门平调到另一个权力地位相对较高的部门后，尽管干部的级别没有发生变化，但也意味着被领导重用。对于编外人员而言，这种调动方式也是很重要的激励。

所谓镇村之间的流动指编外人员从镇机关部门转到村(社区)任职。按照当地惯例，镇机关的科长(正股级干事)平调到村(社区)时，一般担任书记职务；村的副书记、村主任、经济合作社社长平调到镇机关时，一般担任副科长(副股级)职务。这是当地编外人员流动的一种非正式制度安排。之所以如此安排，按当地的说法是为了鼓励镇机关的编外人员赴村(社区)任职。从身份上看，村支部书记在J市属于市管干部，其政治地位高于一般的村干部和机关普通干部。从经济待遇上看，村支部书记的工资比镇机关同级别的编外中层正职干部的工资高4万元左右。对于镇机关的编外人员而言，如果组织安排其担任某村的支部书记，一般意味着其受到了组织的重用。

在X镇，编外人员的横向流动主要有以下几种情形：一是根据组织的工作需要进行调整和安排，比如某村有上级政府安排的重大项目落地，涉及的征地拆迁任务繁重，而村两委班子难以胜任该项工作，此时镇政府就会安排得力的干部到该村任职，接管村里的工作；或者某位在村(社区)的工作人员因为能力突出，被镇机关看中，从而调动到镇机关任职。二是编外人员个人申请调整，比如有的干部认为自己比较适合办公室的工作，就会申请从村(社区)调到镇机关，或者有的干部认为自己适合做群众工作，喜欢跟群众打交道，就会申请从镇机关调到村(社区)。三是组织进行干部培养，比如镇政府有意培养某位编外人员时，就会将其从镇机关调到村(社区)，锻炼其开展群众工作和综合协调方面的能力等。待时机成熟时，该编外人员可以通过公开招考、遴选等方式获得正式编制，并被提拔到领导岗位上。

总之，基层政府通过制度构建将编外人员纳入纵向和横向流动的轨道，为其提供隐性的政治激励。这种“制造流动”的制度安排拓展了编外人员的流动空间，为编外人员提供了较为稳定的预期。尽管编外人员向上流动的空间较小，尤其是突破身份约束获得正式编制的机会微乎其微，但这种激励确实为编外人员预留了进步的通道，让其有盼头。

(二)经济激励制度的构建

从古至今，无论是从前的胥吏，还是当下的编外人员，其物质待遇相对较低都是事实。特别是在中国传统社会中，胥吏群体没有或较少享有国家提供的稳定薪资待遇，大多只能靠收取“案费”来维持生计。“案费”成为了胥吏群体的重要经济激励。经济激励是干部激励制度的重要方面，也是调动干部积极性的重要手段。它直接关系到基层干部的获得感和生活质量。编外人员与编内干部的待遇差距的重要体现之一，就是经济待遇的差别。经济待遇差距过大势必影响编外人员的工作积极性，加大编外人员与编内干部群体之间的隔阂。因此在X镇，镇政府尽可能地提高编外人员的经济待遇。比如近年来，镇政府为各类编外人员统一购买了“五险一金”。相比此前，编外人员的总体待遇有较大提高。2017年时，X镇的自用人员年收入只有5万元，相当于行政编干部的四分之一左右。目前自用人员的年收入已经上涨到12万元左右，与编内干部的收入差距大大缩小。如果编外人员担任正股级(科长)或副股级职务(副科长)，则其年收入可达15至17万元。除了从总体上改善编外人员的待遇之外，基层政府还通过提供差别化的待遇来激励编外人员。

1. 依职务和职级提供差异化的经济待遇

根据编外人员的不同职务、职级，匹配不同的经济待遇。X镇将镇机关的编外人员分为职员、四级职员、三级职员、副股职、二级职员、一级职员和正股职等7类。村(社区)干部则分为职员、四级职员、三级职员、副主任(村务监督委员会主任)、二级职员、副书记(集体资产管理办主任)、一级职员、常务副书记(主任)和书记等9种不同类型。尽管相邻职务、职级之间的待遇差别不大，但是，最低的职务、职级与最高的职务、职级间的待遇差别非常明显。以镇机关的职员为例，一般职员每月的职级岗位工资为800元，年终绩效奖励系数为1.0，而正股职每月的职级岗位工资为2500元，年终绩效奖励系数为1.6。村(社区)一般职员每月的基础性绩效工资为800元，而村(社区)书记每月的基础性绩效工资则为2500元，村(社区)一般职员的年终绩效工资系数为村(社区)书记系数的63%。如果镇机关和村(社区)的一般职员要晋升到中层正职岗位(机关正股职或村、社区的支部书记)，必须有中间各个层级的职务或职级经历(除非跨级晋升)。而每一个层级的职务和职级都对应着工作时间和业绩条件的要求。

2. 依部门岗位类型提供差异化的经济待遇

对于相同级别的干部而言，其在镇机关或村(社区)工作时的待遇是不同的。在X镇，镇机关的编外人员如果担任正股级的职务，其年收入大约为17万元，而社区支部书记的年收入大约为19万元，村支部书记的年收入大约为21万元(以上均为2023年的税前收入)。而镇政府之所以设置这一待遇差距，意在激励镇机关的编外人员到村(社区)任职。这不仅可以缓解镇机关的编外人员流动压力，而且有助于充实村(社区)的一线干部队伍。

3. 通过竞争性绩效考核为编外人员提供经济激励

绩效考核涉及对干部工作成效的评估，依据工作实绩奖优罚劣。按照X镇的制度规定，有编制的干部不参与镇政府的年终绩效奖金分配，只有编外人员参与其中。镇政府每年提供一定量的财政资金作为年终绩效的“总盘子”，按照编外人员的考核评优情况进行分配。镇政府根据各部门的工作情况进行绩效考核，考核结果分为三个等次，不同等次匹配相应的绩效奖励。在当地开展薪酬改革之前，镇机关编外人员的年终绩效奖励差距最高可达3至4万元。改革之后，不同考核等级的年终绩效奖励差距大幅度缩小。此外，镇政府对村(社区)干部也实行绩效考核。村(社区)干部的工资标准由镇政府统一核定。村(社区)干部的工资分为两部分，即基础工资和绩效工资。其中，绩效工资的发放跟考核结果挂钩。村(社区)的考核结果同样分为三个等级。以村支部书记为例，绩效工资的差距最高可达1万多元。

通过年度绩效考核的方式，基层政府将年终绩效奖金与编外人员的工作业绩挂钩，确立了业绩与绩效奖励之间的关联，从而为编外人员提供了较强的经济激励。

(三)情感激励的辅助

情感激励属于非正式制度。根据韦伯的观点，纯粹的科层制应该避免情感因素。“‘可以计算的规则’，对近代官僚制而言，乃是最重要的。近代文化的特质，特别是其技术与经济基层构造的特质，正是对此一效果之‘可计算性’的要求。发展成熟的官僚制也是———就某一特定意义而言———在‘无恨亦无爱’此一原则的支配下。官僚制发展愈是完美，就愈‘非人性化’，换言之，亦即更成功地从职务处理中排除爱、憎等等一切纯个人的感情因素，以及无法计算的、非理性的感情因素。”韦伯此处的论述主要强调官员应该按规则秉公办事，在公务中不能夹杂个人情感偏向。官员应成为“无个人之偏颇的、严正‘客观’的专家”。但官僚制终究是由人构成的，人都是具有情感的。官员也是人，需要情感作为润滑剂。情感的辅助功能不仅体现在公务执行上，也体现在对公务人员的关怀上。编外人员的身份特点容易使其产生心理上的不平衡。如果任由这种心理不平衡发展，势必影响编外人员的工作状态。在政治、经济待遇不足的情况下，尤其需要从情感上对编外人员给予关怀。为此，X镇近年来推出了“新青年计划”，旨在加强对年轻干部的培养和选拔。其主要覆盖群体为1990年后出生的干部，重要的是，这一计划涵盖了镇机关和村(社区)的编外人员。与此同时，在日常管理和工作安排上，镇政府也强调对编内和编外人员一视同仁，尽量避免身份歧视。而在单位内部，编内和编外人员的相处也较为融洽。这一点也得到了其他学者的田野观察工作的印证。情感激励有助于淡化编内人员和编外人员之间的身份区别，让编外人员体验到单位的温馨，避免其心理和情感上的疏离。

三、半正式化的成效及限度：编外干部激励制度的效能

基层政府通过构建半正式化的管理制度，试图将编外人员纳入正规化的管理轨道，为编外人员提供较强的激励。编外人员的半正式化管理制度构建，给基层政府治理带来了深远的影响。

(一)调动了编外人员的积极性

编外人员的管理和激励制度建设在该群体内部构建了一个竞争性的市场。基层政府从职务、职级、待遇方面给编外人员创造空间，在情感方面给予编外人员关怀。这在一定程度上有利于打破干部间身份壁垒。编外人员要实现晋升，获得更好的待遇，就必须付出更大的努力，争取更好的业绩。同时，流动空间的扩大使得编外人员拥有更加稳定的预期，有了更多的选择和出路，从而具有更高的工作积极性。尽管我们无法就编内干部与编外人员之间的工作状态开展客观的、量化的比较，但可以从两个方面来推断编外人员应该具有较高的工作积极性。一方面，镇政府为编外人员制定了一系列的政治和经济激励的制度，使编外人员拥有了较为稳定的预期；另一方面，相较于编内干部，编外人员的不稳定感更强，其需要通过持续不断的努力来获得更好的待遇，或者通过公开招考和遴选的方式获得编制。这些目标的达成都需要编外人员付出比编内干部更多的努力。因此，我们有理由推断，编外人员通常应该具有较高的工作积极性。

(二)扩大了基层政府的自主权

镇政府将村(社区)干部纳入编外人员管理序列，使编外人员可以在镇与村(社区)之间流动。这一制度从两个层面扩大了镇政府的自主权。一是强化了镇政府对村(社区)的控制。镇政府掌握了村(社区)干部的任免、选拔和考核的权力。村(社区)干部的晋升、流动和待遇都为镇政府所控制。相应地，村(社区)干部须服从镇政府的工作安排。二是扩大了镇政府对干部的调配空间。镇政府将镇和村(社区)的干部流动打通之后，有效扩大了编外人员的流动空间。按照当地惯例，村(社区)的正职(书记兼主任)相当于镇机关的科长(正股级)，村(社区)的副职相当于镇机关的副科长(副股级)。据统计，全镇12个村(社区)的正职和副职干部有70个左右。由于村(社区)的正职和副职岗位与镇政府机关的中层岗位级别一致，所以，镇和村(社区)的干部流通之后，镇政府实际上拥有了更大的人事安排和调整空间，从而能够给镇机关的编外人员提供更为多元的激励手段。

(三)构建了双轨分流的格局

在X镇，干部有编内和编外两条赛道，这构成了干部管理的双轨。编内干部在传统的轨道上享受着体制内的晋升、福利待遇。在对编外人员进行半正式化管理之前，编外人员实际上处于无序管理中。而半正式化管理制度的构建为编外人员搭建了一条新的轨道。编外人员可以在这条新的轨道上获取相应的晋升和福利待遇。尽管编外人员的福利待遇和职业前景仍然跟编内人员有较大差距，但终归有了新的出路和较为稳定的保障。从调查的情况来看，尽管编外人员没有编制，但总体而言，该群体的工作还是比较稳定的，除非编外人员犯下重大过错或自己主动辞职，否则镇政府一般不会解雇他们。迄今为止，除辞退少数严重违反法律和纪律的编外人员外，镇政府并无主动辞退编外人员的情况。这可以说是当地基层政府的惯例。基层政府通过半正式化的管理制度，尽可能地将编外人员的管理引向正规化的方向，缩小编内管理和编外管理之间的鸿沟。

当然，编外人员的半正式化管理也面临着一定的限度和困境。尽管编外人员的地位、待遇都较以前大大提高，但编内人员和编外人员之间仍然存在制度和身份的区别。只要编外用工存在，这种区别就无法消除。在X镇，镇政府本想通过混编混岗的方式为编外人员提供晋升激励，但这种做法挤压了编内干部的流动空间。编外干部担任镇机关的科室负责人后，缩小了编内干部特别是行政编制干部的晋升流动渠道，这引起了编内干部的不满。因此从2021年开始，J市政府规定了编内和编外干部担任镇机关科室负责人的比例。这样一来，晋升激励的政策又向编内干部倾斜了。经过数年的调整，编外人员在镇政府机关担任中层干部的比例已经大幅度下降。编外人员被鼓励到村(社区)担任书记(主任)，从而将镇政府机关的中层干部岗位更多地留给编内干部。

总之，基层政府能够掌握和调配的资源不足，给编外人员提供的激励较为有限。编内人员和编外人员围绕资源的竞争仍然存在。

四、结语

现代的国家政权要求建设理性化的官僚体系，理性化的官僚体系是国家能力的重要反映。在中国传统社会中，国家能力较弱，不仅难以将官僚机构延伸到基层社会，而且无法为庞大的胥吏群体提供稳固的财政供养保障。幕僚、书吏等群体构成的所谓“无形政府”在基层治理中充当了重要角色。由于这些群体缺乏稳固的待遇保障，更多地依靠收取“案费”维持生计，因此滋生了贪腐行为，吏弊也为众人所诟病。即使在“官”“吏”区别尚不明显的秦汉时期，胥吏之害也并不鲜见。尽管统治者曾采取各种措施整饬胥吏群体，但吏弊始终无法根除。而现代国家的能力大大增强，国家在基层社会建立了正规的政权机构。当代基层的编外人员虽没有被纳入正式的编制干部管理序列，但政府财政提供了待遇保障，其工资收入较为稳定。同时，政府严禁编外人员违规向服务对象收取各种费用，这有助于减少基层编外人员贪腐行为的发生。

当前，随着我国国家能力的日益增强，如何进一步加强官僚体系建设尤为重要。作为国家现代化进程中的伴生现象，编外人员群体的出现有其历史的和制度的根源。近年来，当基层执法、治理出现一些问题时，作为一线治理者的编外人员屡屡成为社会各界关注的热点话题，也被某些部门用于避责。如何规范编外人员的行为，加强对编外人员的激励，已经成为我国官僚体系建设的一大难题。本研究表明，基层政府试图对编外人员进行半正式化管理，在传统编制内干部的管理轨道之外，新建了一条专门针对编外人员的管理轨道，形成双轨的格局，推动了官僚体系的理性化进程。半正式化管理并没有改变编外人员的身份，也未能从根本上消除对编外人员的制度性排斥，但它在很大程度上正视了编外人员群体的存在，承认了编外人员的合法地位，并为其提供了相应的政治、经济和情感激励。

半正式化概念的建构意在呈现基层政府管理编外人员的制度建设样态。在半正式化的管理条件下，编外人员的身份未变，双轨制度的格局未发生根本改变，形成了基层官僚体系的二元结构。韦伯理想意义上的官僚制具有规范化、“齐平化”的特征，强调消除身份、特权差别。但是，我国当前的基层官僚体系呈现出鲜明的二元结构特征，身份、权利、待遇的差异仍然存在，距离理性化的官僚制仍有较大距离。

基层政府对编外人员进行半正式化管理的效果有限，这与其所面临的权力小、资源少的结构性困境密切相关。从政治资源来看，基层政府只能通过调配其中层干部岗位来激励编外人员，而这些岗位大部分都要留给具有更大向上流动空间的编内干部。从经济资源来看，近年来随着财政制度的收紧，加之财政资源的紧张，基层政府能够调配的经济资源也日益有限。由此，基层政府所掌控的有限权力资源难以同时兼顾编内干部和编外人员。要从根本上调和两者之间的张力，最终有赖于更高层级的政策设计。

本研究不仅拓展了编外人员的研究视域，为学界理解编外人员议题提供了新的角度，而且深化了有关官员激励的研究。既有的官员隐性激励的研究都局限于编制内官员群体的激励问题，少有关注编外人员的激励问题。基层政府对编外人员的隐性激励既具有学者们已揭示的官员隐性激励机制的共性特征，也有其独特性。最重要的是，基层政府让编外人员在镇与村(社区)之间流通，不仅拓展了编外人员的流动空间，而且重构了镇与村(社区)之间的制度化联结。与此同时，本研究虽是个案研究，但有其一般性的意义。因为编外人员普遍存在于中国基层政府中。尤其是在发达地区，基层政府聘用了大量编外人员。如何管理和激励规模庞大的编外人员，是基层政府乃至更高层级的地方政府和国家都需要面对和解决的普遍难题。半正式化的编外人员管理模式，不仅有其一般化的学术价值，而且可以为中国未来的官僚体系规范化建设提供一种参照。