作者简介：王敬尧，四川大学公共管理学院教授，四川大学中国县域发展研究中心主任；郑鹏（通讯作者），四川大学公共管理学院博士研究生，四川大学中国县域发展研究中心助理研究员
文献来源：《中国行政管理》2025年第4期
摘要：“把关”是中国政府运作中的普遍现象。在请示授权、规划试点、自主探索的改革模式下，“把关”呈现出目标型“把关”、过程型“把关”与效果型“把关”的类型图景。“把关”贯穿于地方改革创新的全过程，在自上而下的主动“把关”与自下而上的请求“把关”中，上级政府凭借授权赋能、权威塑造与典型示范机制，实现对地方改革的合法性、合理性与有效性的全环节“把关”。“把关”蕴含着改革权威引领逻辑、风险防控逻辑与共识形成逻辑，在地方改革创新的“风险-效益”“压力-能力”间构建起平衡支点，为理解纵向府际互动的改革创新模式提供了有效视角。
关键词：地方改革；“把关”；上下级府际关系；府际互动创新
一、问题的提出
“把关”可以理解为通过关口或过滤器对信息加以控制。在政府运作内部，“把关”一词经常用于指代对文件、公文等进行审核、检查的过程，确保其符合规定和标准。例如，在《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中，就强调了“把关”需要重点关注文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定。与此同时，“把关”也经常运用在项目准入、债务发行、预算审查等诸多领域。例如，国家发展改革委等单位印发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》提出，要“严格把关项目实施领域、范围、方案等”。根据北大法宝数据库检索结果，截至2024年11月底，“把关”一词在部门规范性文件中累计出现2612次，在部门工作文件中累计出现4334次。可以看出，“把关”现象贯穿在政府运作的全过程，成为理解中国政府治理行为的重要视角。“把关”是中国政府运转中出现的高频词汇，但目前却少有研究对“把关”进行理论分析。通常而言，“把关”与“请示”有着密切的联系。根据《中国共产党重大事项请示报告条例》，对于“超出党组织和党员、领导干部自身职权范围，或者虽在自身职权范围内但关乎全局、影响广泛的重要事情和重要情况”，需要“下级党组织向上级党组织，党员、领导干部向党组织就重大事项请求指示或者批准”。而在向上级政府以及党组织请求指示与批准的过程中，就一定程度上体现着“把关”的行动意蕴。一方面，自下而上的“请示”能够在上下级政府与党组织之间建立起精准、快捷的信息传输机制，体现出了维护党的领导权威地位的政治意蕴。另一方面，自下而上的“请示”也是下级政府变相获取自主性的有效手段，避免决策背离上级意志而引发政治风险。下级政府能够通过请示咨询进一步明晰上级的政策要求，保障下级的适应性政策不至于偏离上级的政策要求。那么，应当如何理解政府运作中广泛存在的“把关”现象呢？相对于自下而上的“请示”，“把关”体现了为对下级请求指示的进一步回应，但与对请示内容直接审核并做出批准或驳回的行动不同，“把关”是对请示内容的合法性、合规性和准确性进行控制的过程。因此，在地方政府的改革创新过程中，“把关”的重要性尤为凸显。例如，习近平总书记在2014年9月29日中央全面深化改革领导小组第五次会议上就曾提出，“要高度重视改革方案的制定和落实工作，严把改革方案质量关，严把改革督察关，确保改革改有所进、改有所成”。基于此，本文通过对“把关”进行类型学分析，探讨地方改革创新中“把关”的运行机制与生成逻辑。
二、地方政府改革创新中“把关”的类型图景
“把关”现象贯穿于地方政府的改革创新过程中，“把关”的类型划分也需要从地方改革中获取经验土壤。从既有研究来看，中国地方政府的改革创新可以划分为三种模式：一是请示授权改革模式，由于地方政府的政策举措超出其改革权限，因此地方政府会将改革创新意愿具体化为实践方案，向上级政府提交实践方案申请获取相应的改革权限，并在获得上级政府正式授权后实施相应的改革实践。二是规划试点改革模式，即由上级政府根据实际需求制定改革方案，确定改革创新的目标、内容和标准，并选择具有改革条件的地方政府成为试点先行探索，地方政府在上级的目标、内容、标准框架下开展“分级式实验”。三是自主探索改革模式，地方政府在权限范围内自行探索行之有效的改革举措，并通过各种渠道向上报送改革经验吸引上级政府注意力，争取将自身改革经验转化为顶层设计。基于地方政府的改革创新模式，本文选取不同的案例类型探讨“把关”在地方改革中的运行机制。（本文采用的浙江省J市综合行政执法体制改革案例，主要内容来自郁建兴、黄飚《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》一文，本文采用的四川省J县城乡融合改革案例、湖南省Y市“空心房”整治案例，主要内容来自笔者调研。）推进综合执法是深化行政执法体制改革、加强依法行政的重要举措。面对行政执法中存在的职责交叉、条块分割与多头管理等体制性障碍，进而导致基层行政执法常常面临执法标准不一、执法跨部门协作困难以及重复执法等问题，浙江省J市自2013年开始部署综合行政执法改革工作。但由于J市本身不具备综合行政执法改革的权限，还需要向省级政府申请授权成为综合行政执法试点城市，在获取省级政府的正式确认授权后方能开展改革实践，这深刻体现出请示授权的改革特征。因此，笔者通过二手材料尽可能地对J市综合行政执法改革过程进行全面掌握，并对浙江J市综合行政执法改革中出现的“把关”现象进行全方位观察。面对基层行政执法中出现的各项问题，J市政府相关部门早在2013年7月就围绕管理体制如何理顺、队伍建设如何强化、保障机制如何完善等现实问题进行了大胆探索，并制定了《全面开展综合行政执法试点工作方案》（以下简称《工作方案》） ，提出要通过推动行政执法重心下移、相对集中行政执法权、整合规范执法主体、优化执法力量配置，全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法，加快建立权责统一、权威高效的行政执法体制。2013年9月，J市向中共浙江省委提交了《工作方案》和试点请示，同时向省委、省政府的主要领导进行了汇报，期望省委、省政府能够通过《工作方案》，授权J市开展综合行政执法改革。但由于中央政府当时尚未明确提出行政执法体制改革目标，对于是否需要围绕综合行政执法开展试点工作，省委、省政府的主要领导迟迟没有及时给予J市肯定性答复。党的十八届三中全会提出推进行政执法体制改革的目标，要求“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。在此背景下，浙江省委、省政府在2014年4月及时出台了《关于在J市、Z市全面开展综合行政执法试点工作的通知》，正式同意将J市作为综合行政执法试点城市。但党的十八届三中全会并未提及“深化行政执法体制改革”的具体实现路径，因此省委、省政府主要领导依旧对《工作方案》的具体实施路径持观望态度。终于，在2014年8月初，根据中央最新改革精神，在多部门的共同努力下，省委、省政府主要领导最终同意了J市的《工作方案》，由省编委办发布《关于J市开展综合行政执法试点工作实施方案的复函》，授权J市依照《工作方案》推进试点工作。经过一年多的方案设计与请示汇报，J市的综合行政执法体制改革得以顺利进行。在J市申请成为综合行政执法试点城市的过程中，J市本身不具备综合行政执法改革的权限，因此必须要向上级政府申请授权。而上级政府往往需要对其改革目标及举措进行“把关”，避免改革偏离高层政府的政治意图。因此，当中央尚未明确综合行政执法改革的具体路径时，浙江省委、省政府始终对J市开展试点工作持有保留态度。因此，本文将请示授权改革模式中的“把关”归结为目标型“把关”，主要表现为上级政府对下级政府的改革目标及其对应举措进行“把关”。上级政府既需要考察下级政府的改革目标是否能够有效解决地方发展实际问题，也要考察下级政府的改革目标是否贴合更高层级政府的政治取向。而在经过上级政府的目标型“把关”之后，下级政府的改革目标及举措也就叠加了上级政府的价值导向，从而更加具有持续性和扩散可能性。城乡融合发展是现代化的重要标志，推进城乡融合发展事关中国式现代化建设全局。2024年1月，四川省委、省政府印发了《深化县域内城乡融合发展改革试点实施方案》（以下简称《改革方案》），在全省范围内选择“1+20”个县域开展城乡融合发展改革试点，并在自身改革权限范围内部署了16项改革任务，分包给各个试点县。从四川省县域内城乡融合发展改革试点来看，其更多表现为省级政府的政策设计与县级政府的政策创新双轮驱动，进而推动城乡融合发展的制度创新向全省和全局纵深发展，这具有非常明显的规划试点改革特征。而笔者曾深度参与到J县城乡融合发展改革试点工作，并对四川省城乡融合试点中的“把关”现象进行全方位观察。（“1”指成都西部片区国家城乡融合发展试验区，“20”为承担省级改革试点的县域。）自2024年1月四川省正式出台《改革方案》后，J县县委书记高度重视此项改革工作，成立由县委农办牵头组建的乡村振兴暨城乡融合改革指挥部，针对承接的三项改革工作进行细化部署。3月，J县完成《深化县域内城乡融合发展改革试点实施方案》（以下简称《实施方案》），并与其他试点县共同向省农业农村厅报送《实施方案》。但省农业农村厅在经过审阅后，认为大多数试点县的改革试点《实施方案》尚未达到要求，并于4月初召开调度会，对各个试点县的《实施方案》进行诊脉“把关”，要求各试点县按照严要求、高标准进一步完善补充。会后，J县在听取省农业农村厅的意见后多次召开会议进行讨论，对标调研发现的34个具体问题，明确11类改革任务、21张制度清单，梳理25项支撑改革试点的重大项目，最终形成了全县“1+3+2”改革《实施方案》（即1个改革方案+3个子方案+制度和项目2张清单），并将《实施方案》重新上报省农业农村厅。伴随着各试点县《实施方案》的不断完善，四川省城乡融合发展改革也进入了操作性环节。2024年6月，四川省召开了由农业农村厅厅长主持的深化县域内城乡融合发展改革试点工作推进会，要求各试点县加快在重点领域和关键环节实现实质性突破，为全省提供可复制可推广的典型经验。根据各县上报的《实施方案》情况，农业农村厅印发了年度任务台账，亲自为各县（市、区）梳理年度任务，并在后续多次召开了推进会动员试点县做好改革试点工作。为了确保各县（市、区）能够在年度内按时按量保质完成任务安排，四川省农业农村厅也多次组建由主要领导带队的指导组、督导组与工作组，通过实地考察的方式了解下级政府及部门的工作进度，了解当前县域城乡融合改革的进展与问题，并在现场做出相应的指导。通过常态化的任务安排与非常态化的指导督察，四川省县域城乡融合发展改革试点持续向前推进。在J县城乡融合发展改革试点案例中，由于县域城乡融合改革是由省级层面作出的重要战略部署，省级政府对改革的“把关”始终贯穿于试点全过程。在改革方案设计中，四川省对试点县的《实施方案》内容进行了反复审查，以确保改革目标不在信息传递中扭曲失真；在改革行为执行中，四川省对试点县的具体执行情况进行了多次会议调度与现场考察，确保改革进度与省级政府预期保持一致；在改革结果考核中，四川省也按照“成熟一批、推广一批”的原则，及时对取得良好改革成效的县域进行表彰，有序推进改革试点工作在更大范围内取得成效。因此，本文将规划试点改革模式中的“把关”模式归结为过程型“把关”，即上级政府通过改革内容指导、改革行为监督、改革结果考核等各种方式实现对下级政府的改革全过程“把关”，确保下级政府的改革目标始终与上级政府的改革设计初衷保持高度一致，避免改革目标在基层场域中因“变通式”执行而出现走样与偏差。改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的重要任务，事关广大农民根本福祉。自2017年以来，湖南省Y市开始自主探索以“空心房”整治撬动人居环境治理与乡村全面振兴，出台《Y市农村“空心房”整治实施方案》，成立农村“空心房”整治工作领导小组，在全省范围内形成了“外学浙江、内学Y市”的人居环境治理标杆。相较于请示授权改革与规划试点改革，Y市在自身权限范围内进行了体制机制的改革创新，是自主探索改革模式的典型代表。笔者曾对Y市“空心房”整治进行了长时段的追踪调研，对Y市“空心房”整治从地方探索到省级经验的“把关”过程进行了全方位观察。虽然Y市“空心房”整治不用向上级政府申请获得改革权限，也不是在上级政府统筹规划下的试点改革，但在“空心房”整治中，Y市始终通过各种方式不断向上级政府沟通、展示和反馈政策创新的具体情况，主动寻求上级政府对本级行动的“把关”。例如，以请示报告、信息简报等书面材料向上级领导反馈改革经验，使得上级领导能够对Y市改革内容及其行动进行“把关”。在Y市的不断努力下，Y市“空心房”整治工作获得了时任省委书记的高度肯定。时任省长也亲笔批示，“要把农村‘空心房’整治工作纳入农村人居环境整治行动计划，Y市好的经验和做法值得推广”，高度评价了Y市“空心房”整治改革经验。与此同时，Y市也积极邀请上级领导亲临现场指导，在实地考察中寻找上级领导的现场“把关”。2019年10月，Y市邀请时任农业农村部副部长来当地指导“空心房”整治工作，并获得时任农业农村部副部长指示，提出要“继续大胆探索推进农村各项改革，深入总结农村人居环境整治‘Y市经验’，为全国农村改革和乡村振兴提供借鉴”，高度肯定了Y市“空心房”整治改革成效。在上级主要领导的不断推介下，Y市“空心房”整治经验不仅成功入选全国“改革开放40年地方改革创新40案例”，作为“金字招牌”不断在全省乡村振兴中进行推广。同时，Y市也多次被上级政府优先推荐入选人居环境治理相关的国家级试点城市，获得中央、省级奖补资金与项目的持续投入。在Y市“空心房”整治改革案例中，Y市通过经常主动地向上请求“把关”，成功吸引力了上级主要领导的注意力，进而争取到了更多的物质资源支持地方改革。而上级领导也有意愿将Y市“空心房”整治中形成的具有可推广性、可复制性的改革成果，在全省范围内铺开产生更好的改革效应。在Y市“空心房”整治中，由于时任省委书记高度重视人居环境治理，多次强调要“把改善农村人居环境作为实施乡村振兴战略的首胜之仗”，Y市的改革经验才有了不断推广的空间。基于此，本文将自主探索改革模式中“把关”模式归结为结果型“把关”，即上级政府对下级政府的改革经验进行适当性选择，有意识地将符合自身改革取向的地区上升为典型示范，并在必要时为地方改革提供一定的资源支持，以确保地方政府的改革方向与自身的改革意图保持一致。
三、地方政府改革创新中“把关”的行动框架地方政府的改革创新是提升治理效能的重要路径。当前，我国形成了请示授权、规划试点、自主探索三种具有代表性的改革创新模式，成为地方政府克服治理困境、提升治理绩效的重要方式，也分别对应了目标型“把关”、过程型“把关”与结果型“把关”三种类型。基于案例分析，本文将进一步对“谁来把关”“何时把关”“把关什么”“如何把关”等问题进行探讨，形成地方政府改革创新中的“把关”框架（见图1）。（一）谁来“把关”：上下互动中的主动“把关”与请求“把关”从结构的视角来看，地方政府的改革创新并不是自上而下或自下而上单向度展开的，“把关”也夹杂着上级与下级政府之间循环往复的互动与协商等环节。从“把关”本身来看，地方改革创新中“把关”的关键主体为上级政府。在请示授权改革中，上级政府在综合考虑改革收益以及潜在风险后，对超出下级政府改革权限的事项进行“把关”。在规划试点改革中，上级政府在改革权限内自主设计改革方案，以试点的形式将改革权限主动赋予下级政府，并通过内容指导、行为监督、结果考核等方式对下级政府的改革行为进行“把关”，将改革的方向、步骤、时机、速度、广度、深度与形式控制在自身预期范围内。在自主探索改革中，上级政府有意识地将“把关”后的地方改革经验上升为典型示范，通过认可和授权来激发下级政府的改革动力。总体来看，“把关”避免了下级政府的改革完全脱离上级政府的改革偏好与取向，既可以通过构建权威性的意义框架来影响下级政府的改革创新行为，确保下级政府的改革创新行动与上级政府的决策理念保持高度一致，也可以对下级政府的改革执行进行有效的行为控制，防止执行过于松散所带来的创新风险。但是，“把关”也并非完全是上级政府的主动选择，其在实践运作中往往还表现出下级政府的主动性与积极性。在地方改革创新过程中，下级政府常常将改革的部分“控制权”主动移交给上级政府。例如，通过主动呈递改革材料、组织实地考察、开展专题汇报会等形式，直接向上级政府展示创新成果和改革经验，吸引上级政府的注意力。而当上级政府开展自上而下的主动“把关”之际，上级政府实际上也就共同参与到下级政府的改革创新过程中。一方面，自下而上的请求“把关”为自身的改革获取了隐形“担保”，依托上级政府共同承担改革可能带来的风险性问题，以此解决了自主创新中的合法性需求和风险性过载问题。另一方面，自下而上的请求“把关”也为自身的改革争取了资源投入，上级政府在选择“把关”的同时也间接认可了地方政府的改革创新行为，也就更愿意为地方改革创新给予资源倾斜，推动地方政府的改革创新在更大范围得到推广。在层级互动的“把关”运作下，地方政府的改革创新超越了单纯的自上而下或自下而上改革，形成了一种自上而下与自下而上相结合的互动式创新模式。（二）“把关”什么：地方改革中的合法性、合理性与有效性地方政府的改革创新是一个复杂而系统的过程，其发展轨迹通常会经历改革目标设计、改革行动实施、改革效果检视三个阶段。而在不同的改革模式中，上级政府对于“把关”的重心阶段也存在着显著差异，并导致了“把关”的重点内容发生变化。在请示授权改革模式中，上级政府“把关”的重心阶段主要在改革目标设计阶段。地方政府会在理解上级政府对相关政策领域的指导原则基础上，结合地方实践情境确定相应的改革目标与行动，但由于许多创新行为都涉及超出自身权限范围的事项，需要获取上级政府的改革授权。而在此过程中，上级政府的“把关”重点内容也主要聚集在“合法性”问题，上级政府要确保下级政府的改革目标符合国家宏观政策框架，避免下级政府因改革目标过于随意和盲目而出现政治风险。在综合权衡改革风险与收益的基础上，上级政府选择性地赋予下级政府自身可授权范围内的改革权限，确保改革在法治的轨道上运行。在规划试点改革模式中，上级政府“把关”的重心阶段则主要在改革行动实施阶段。上级政府在选择“试点”的过程中，实际上就已经将改革权限赋予了下级政府，下级政府的主要工作就是按照上级的改革要求抓落实。一方面，上级政府往往会对下级政府的具体改革方案进行“把关”，确保改革行动与既定方向不发生偏离。因此，下级政府改革方案的内容再生产通常需要经过上级政府的再审查，以防止下级政府在理解上级改革内容和要求时出现偏差。另一方面，地方政府也会通过所掌握的目标设定权、考核验收权以及激励分配权来对下级政府的政策行为进行“把关”，推动下级政府走好政策执行的“最后一公里”，确保下级政府在改革执行中的“不走样”与“不变味”。在此过程中，上级政府的“把关”重点内容也主要聚集在“合理性”问题，既包括下级政府的改革行动设计是否合理，也包括下级政府的具体操作行为是否合理，以确保改革不偏离上级政府的理想预期。而在自主探索改革模式中，上级政府“把关”的重心阶段则转变到了改革效果检视阶段。相对于前两种改革，自主探索改革的权限、目标以及行动基本上都保留在本级政府的合法性与合理性预期中，但为了获取上级政府的资源倾斜与政治支持，下级政府依旧愿意积极请求上级政府的“把关”参与。一旦上级政府愿意对下级政府的改革创新行为进行“把关”并形成积极回应态度，那么也就间接认可了下级政府改革的“有效性”，进而更愿意为地方改革创新给予资源倾斜，推动地方政府的改革创新在更大范围得到推广。对于具有良好改革绩效的地方治理创新，上级政府既会在政策资源、财政资金、项目审批等方面，对下级政府的改革创新进行实质性支持；也会通过批示、表扬、主动调研等方式，对下级政府的改革创新给予正面反馈，不断提高下级政府改革创新的内在动力。无论是实质性支持还是象征性支持，都标志着下级政府在与同级政府的创新“竞赛”中脱颖而出，在改革“有效性”方面获得了更高层级政府的支持。（三）如何“把关”：授权赋能、权威塑造与典型示范机制“把关”的运用情境和具体内容不同，也导致“把关”的实践机制呈现出差异样态。改革目标设计阶段的“把关”主要表现为授权赋能机制，针对地方创新实践中普遍存在的法定权限不足和法律依据缺位问题，授权赋能机制通过上级政府的制度性授权，赋予地方政府开展特色化改革创新的法定权限，使其改革行为获得必要的法治保障。一方面，授权赋能机制使得地方政府在推进创新项目时具有更强的能动性，获取授权的地方政府既能够有效利用其自主性开展适应性创新，又可规避突破现行制度框架带来的法律风险，在法律授权的“安全区”内不断释放地方治理创新的活力。另一方面，授权赋能机制在满足地方政府治理需求的同时，确保上级政府能够将其战略改革目标和意图嵌入授权框架，促进了顶层设计与基层探索的有机结合，更好地推动地方改革创新项目的有序运行。改革行动实施阶段的“把关”则主要表现为权威塑造机制，为解决好改革执行过程中的“最后一公里”问题，上级政府往往可以凭借科层权威向下释放压力，通过掌握的目标设定、检查验收和激励分配等控制权，以控制性动员提高下级政府的积极性，保持改革得以顺利推行。一方面，上级政府会通过会议、宣传等政治动员方式，不断释放改革的积极信号，通过权威引入打破现有常规和均衡状态，帮助地方政府各主体破除思维定势、工作惯性和路径依赖，共同参与到改革创新的过程中。另一方面，上级政府也会通过刚性化和精密化的指标管理，对下级政府及部门的改革行为进行评分和排名，根据改革执行的效果对表现优秀的单位和个人进行表彰，并将其与地方官员的晋升紧密挂钩，进而更大程度地调动地方改革创新的积极性。改革效果检视阶段的“把关”则主要表现为典型示范机制，当上级政府“把关”认可下级政府的改革创新经验后，也会主动在下属层级中“树典型”“立标杆”，激励下级政府通过参照学习或对标绩优者，在下级政府间营造“标杆学习”和“达标竞争”的氛围。一方面，上级政府通过树立典型示范，能够让其他地区有明确的参照对象，从而进行改革经验的交流学习和模仿，帮助其他地区解决经济社会发展中存在的共性问题。另一方面，由于典型示范通常是上级政府改革意图的可视化存在，围绕典型示范进行的改革经验学习，也有助于上级政府更好地将自身改革目标及意图贯彻到基层，更大范围内形成改革创新合力。而在此基础上，典型示范也是一种有效吸引下级政府注意力的手段，上级政府通过创建典型示范的方式形成“赛马效应”，催生以任务为核心的竞赛机制，尽可能最大化地激励下级政府的工作投入。
四、地方政府改革创新中“把关”的形塑逻辑
从实践案例来看，“把关”不仅包括自上而下的主动“把关”，还包括自下而上的请示“把关”，为进一步理解地方改革中的府际关系提供了基础。那么，“把关”为何存在于地方政府改革创新过程中呢？“把关”对于地方改革中的府际关系重塑具有何种积极意蕴呢？本文进一步探讨“把关”形塑纵向府际互动的治理逻辑。在中国的地方改革实践中，自上而下的权力建构决定了下级政府需要获得上级政府的权威性支持，“把关”就是纵向权威机制的核心体现。一方面，“把关”构成了纵向权威的约束维度，既表现为上级政府能够通过“把关”来严格限制政策创新的空间范围，划定改革创新的行为边界，也表现为上级政府能够通过“把关”来明确地方创新所要达到的政策效果，为改革创新提供规范性的行动框架，甚至直接提供相应的改革方案设计，使地方改革创新具有明确的操作指引。另一方面，“把关”也构成了纵向权威的激励维度，高层领导的态度是地方进行试验性政策创新的关键要素，而邀请上级领导“把关”具有显著的信号效应，不仅可以将财政支持、项目审批等资源配置与创新绩效动态挂钩，对地方的改革创新形成强激励，还可以利用人事晋升、典型示范等积极手段，通过政治势能传导构建起持续创新的动力机制。为了获取权威性支持，下级政府也会通过各种方式来向上展示自身的改革绩效。一方面，下级政府会积极寻求上级领导的肯定性批示，一旦上级领导对其改革经验作出了正面批示，那么就意味着地方改革既具有其先进性，又高度符合上级领导偏好与期望。另一方面，下级政府也会积极邀请上级领导亲临现场指导，如果上级领导对现场情况较为满意的话，那么这种实地指导不仅能够吸引上级领导的政策注意力，从而吸引更多的物质资源支持地方改革，还能够成为展示下级政府主政官员政绩的有力手段。地方政府在常规科层与创新治理中存在显著的制度张力，常规科层逻辑通过标准化流程执行既定任务，能够将政策执行的风险性压缩至可控区间。而当政府转向改革创新时，由于改革创新通常超越地方政府既有的危机应对知识储备，政策执行中隐藏的风险点非常容易被激活，进而导致地方政府需要完全内化改革带来的风险与惩罚。为了降低改革风险性，地方政府往往愿意向上级政府请求“把关”，降低改革过程中潜在的不可控因素，并共同承担改革失败可能带来的风险性问题。在这一过程中，“把关”本质上是一种风险转嫁机制，它能够通过制度性授权稀释地方政府的决策风险。虽然外部“把关”会导致创新过程趋向稳定与常态，但对于地方政府而言，通过创新控制权的部分让渡，至少能够保障改革的最低收益不受损。这种有限创新策略的理性选择，实质构成了地方改革创新者面对制度约束与风险的最优行动方案。因此，“把关”也深刻体现出下级政府的主动性，虽然引入上级政府的“把关”可能削弱下级政府的改革自主性，但由于改革创新可能引发“政绩风险”，在确保政治安全的前提下追求政治收益的最大化是一种理性的策略选择。请求“把关”成为“政绩安全区”的构建机制，在这种“政绩安全区”的范围内，地方政府能够持续地将“创新”成果转化为“政绩”，进一步激发改革创新的主动性与创造性。而对于上级政府来说，尽管参与下级政府的改革创新意味着可能共同承担改革失败的政治风险，但完全遏制下级政府的主动性和积极性也不利于激发地方发展的活力。因此，上级政府通常会在谨慎而又仔细的审查后，积极担任下级政府的“把关者”，通过这一角色对改革创新进行全过程的控制，并在改革过程中嵌入自身的部分目标和意图，以此平衡创造执行与改革偏差的内在矛盾，解决地方改革中可能出现的风险性问题。在自下而上的请求“把关”与自上而下的主动“把关”互动过程中，上级政府与下级政府共同形成对改革创新的共识性认知，进而推动改革创新持续化发展与高效能转化。一方面，“把关”塑造了高度共享的信息传递系统。通常而言，由于上级政府所拥有的资源基础和组织能力等因素的限制，往往会赋予下级政府一定的“自由裁量权”，从而为改革创新提供了相当的自由空间。但是，自由裁量权既是激发基层治理智慧的制度性安排，也暗含着政策执行偏差的潜在风险，因此上级政府通常持谨慎的态度看待改革创新。当改革创新的制度模糊性与上级政府的风险规避倾向形成对冲时，地方政府往往陷入“创新悖论”，即弹性空间内的探索性实践虽具备治理创新的可能性，却因容错机制的制度性保障缺失而难以深度推进。而“把关”机制的嵌入则有效重构了府际“创新悖论”，既表现为下级政府能够通过“把关”机制获得改革合法性的持续确认，也表现为上级政府通过“把关”机制建立起改革进程的控制反馈系统，通过精准化地介入防止改革失序，从而在改革风险与效益中建立起平衡支点。另一方面，“把关”也塑造了高度共享的改革创新情境。通常而言，改革创新会以运动式治理的方式运作，而在压力型体制的加持下，改革创新很有可能出现层层任务“加码”的现象，导致基层政府形成“为创新而创新”的政绩工程，最终导致在基层场域的“创新断裂”。而“把关”机制的嵌入也一定程度上解决了压力过载带来的“创新断裂”难题。既表现为“把关”形成了创新压力共担的共有情境，上级政府能够在“把关”过程中承担部分改革成本，避免下级政府在“责任超载”中失去改革积极性，并及时了解下级政府改革面临的执行困境，为地方改革配套人力、财力、物力等资源，确保改革行动按照预期方向行驶；也表现为“把关”形成了激励共容的创新情境，上级政府会在“把关”过程有意识地将具有先进经验的改革地区上升为典型示范案例，并对示范地区给予人事晋升、财政倾斜等实质性奖励措施，建立起权责对等、激励相容的改革体系，调动各级政府共同参与改革创新的积极性。
五、总结与讨论
改革开放以来，中国国家治理面临的挑战日益多元化、复杂化，倒逼各级政府不断通过改革创新等方式来应对不断变化的治理需求。同时，改革创新中的纵向府际关系也日益得到理论界的广泛关注，并在学界形成了两个经典的理论解释框架（见表1）：一是自上而下的试验创新理论，它强调上级政府通过选择试点区域进行政策创新的小规模探索，并在形成有效改革经验后再扩大范围推行。由于政策试验通常是上级政府理性设计下的“产物”，它通常体现出上级政府的意向、偏好与目的，并且上级政府始终保留着对政策试点的最后控制权。二是自下而上的自主创新理论，它更加关注地方政府自发形成的改革创新，但在中国，如果上级政府不支持也不推广下级的政策创新，那么自下而上的自主创新也很难有较大意义。因此，该理论也强调自主创新中的“竞争”机制，认为地方政府通常会以“争先”“求异”等方式实现对上级注意力的有效吸引，而有效性、需求性和合规性是影响纵向政策创新传导的根本性因素。于是，自上而下的试验创新与自下而上的自主创新，共同构成了理解中国改革创新中府际关系的重要理论视角。
以上两大理论虽然也涉及纵向政府在改革创新中的互动关系，但未能深刻揭示上下级政府间在改革创新中围绕什么进行互动、互动载体是什么、互动机制是什么等问题，始终停留在上下分离的尴尬状态。与西方国家的改革创新实践相比，中国地方政府创新往往具有中央倡导和地方主动相结合的特征，在“上下互动”中形成改革创新的集体共识。基于此，本文围绕地方改革创新中的“把关”机制，对府际互动中的改革创新模式进行了深刻探讨。通过案例观察，本文发现“把关”形塑出了上下府际共识创新的实践图景，下级政府不断通过请示“把关”的方式将上级政府共同纳入改革创新过程，并将改革创新中的部分“控制权”移交给上级政府，而上级政府也会有意识地通过主动“把关”的方式推动下级政府改革创新的顺利推进，并为下级政府的改革创新提供相应的治理资源，在合理范围内给予下级政府更多改革“自主权”。总体来看，“把关”有效解决了地方改革创新中的合法性、合理性与有效性问题，在地方改革创新的“风险-效益”与“压力-能力”间构建起了平衡支点，进而为理解纵向府际互动的改革创新模式提供了有效视角。“把关”是中国政府运转中出现的高频词汇，特别是在改革创新过程中尤为显现。本文从“把关”这一小切口观察中国地方改革创新中的大问题，按照地方改革模式的差异划分出了“把关”的类型图景，探讨了地方改革创新过程中“把关”的生成逻辑，并揭示了“把关”推动纵向府际互动创新的内在机理。虽然“把关”形塑出上下府际互动的改革创新模式，但在国家治理能力和治理体系现代化的背景下，研究者们还需要进一步探讨如何避免“把关”的僵化运作。一旦“把关”的程序与环节过于繁多，那么行政距离也会在层层“把关”中不断被延长，导致改革创新陷入低效化运转。特别是在风险社会中，一味地依赖上级“把关”虽然能够有效规避政治风险，但也会导致地方政府回应能力与应急能力的降低。与此同时，由于地方政府改革创新的成败在很大程度上取决于其所在系统能否提供充足的反复尝试与纠错的空间，否定式的“把关”很大程度上也会抑制地方政府的政策创新积极性。尤其在严格的外部约束与制度压力下，地方政府很可能会因合法性困境和风险规避而避免进行政策创新。因此，如何平衡地方改革创新的风险与效能，依旧是地方政府在“把关”过程中需要思考的问题。
