作者简介：龚斌磊，浙江大学求是特聘教授、社科院副院长；张启正，浙江大学公共管理学院农业经济管理专业博士研究生；袁菱苒，浙江大学公共管理学院农业经济管理系博士研究生；余泳泽，南京财经大学国际经贸学院教授、院长。

文献来源：《管理世界》2024年第7期。

摘要：工业化和城镇化背景下农业强国战略的实现路径是一个重大的思想理论问题和实践问题。“撤县设市”改变了县域发展战略，扩张了县级政府的权限，是20世纪末旨在推动工业化、城镇化，同时要求兼顾县域农业发展的代表性政策。然而，本文基于1992～2019年中国县级面板数据，使用双重差分法评估后发现，“撤县设市”不利于农业总产值的提升。“撤县设市”后，财政与土地资源加速离农，但由于该时期许多县在没有达到政策所要求的产业基础下“设市”，使得财政支出和土地利用行为的非农化未能转化为工业的超额增长，进而导致农业劳动力向非农产业转移不畅，并最终影响现代农业生产要素的投入和全要素生产率的提高。当产业基础达到设市标准时，“撤县设市”可以通过促进工业发展，带动农业劳动力向非农产业转移，保持农业产出稳定，同时达到农业现代化转型的目标。因此，该时期“撤县设市”的主要问题在于执行过程而非设计环节。2010年后中国重启“撤县设市”，新“设市”县全部达到产业基础要求，农业发展良好，证明了工业化和城镇化背景下实现乡村振兴的可行性及其前提条件，这为下一阶段更好发挥县域工农循环，实现乡村振兴提供政策参考。

全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。党的二十大报告指出要“全面推进乡村振兴……加快建设农业强国”，充分说明“三农”工作在社会主义现代化强国建设新征程上的极端重要性。当前，工业化、城镇化的进程不可阻挡，而农业农村现代化亦是社会主义现代化的重要组成部分。习近平总书记指出：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败”。如何在工业化与城镇化的背景下建设农业强国，实现乡村振兴，成为了现阶段一项重大的理论与实践课题。当前，实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，是在中国进入全面建设社会主义现代化国家新征程道路上的重要任务，而农业现代化则是“四化”同步发展的薄弱环节。随着我国工农、城乡融合发展的进程不断加快，推进工业化、城镇化，并不等同于片面地忽视甚至放弃本地区农业农村发展。相反，需要关注工业化、城镇化对农业现代化的带动作用。近年来，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，也已经成为社会各界的共识。

推动建立新型工农城乡关系，关键在县域。习近平总书记高度重视县域经济发展问题。他指出：“农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍，要选择一批条件好的县城重点发展，加强政策引导，使之成为扩大内需的重要支撑点”。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，体现了中央对强化县城功能，促进工农城乡循环的高度重视。从地域上看，县域是统筹工农城乡关系的重要节点，而县域政府既是推动工业化、城镇化的重要力量，也是保障农业发展的重要行为主体。因此，问题的关键在于找到触发以工业化、城镇化带动农业农村现代化这一传导路径的有效手段。对于县级政府而言，一方面需要启动工业化、城镇化这一“引擎”，推动产业和人口向城市集聚，形成对农产品的增量市场需求以及对劳动力等农村传统生产要素向城市流动的拉力，同时在城市与非农部门形成并积蓄现代农业生产要素。另一方面需要尊重农业固有的弱质性特征，通过加强财政支农等涉农直接支持，促进人才、资金、技术、装备等积蓄在城市和非农产业的优质要素下乡返乡、反哺农业，建立起现代农业的发展基础，提高农业劳动生产率，最终实现农业增长。

县级政府如何发挥启动工业化、城镇化的“引擎”，并随之带动农业农村发展，一定程度上取决于县域政府调动资源的能力以及发展战略的导向。20世纪80、90年代，一些地区推动“撤县设市”，将传统的“县制”建制改为“市制”。“撤县设市”，是对县级行政区域建制的调整，其基本定位包括县级政府权力扩张和县域发展战略调整两个方面。前者旨在通过权力下放，赋予地方政府更大的财权与事权、更多的建设用地指标以及更完整的城市政府机构；后者指将县域的发展重心从农业转向非农产业。“撤县设市”的首要目的，是在制度层面支持县级政府加快当地的工业化、城镇化进程。从本质上看，“撤县设市”是一项工业化、城镇化导向的经济分权举措，在当今中国发展的大背景下，城市化和工业化仍是主角。然而，“撤县设市”不是一项工农、城乡“非此即彼”的政策。从政策文本中也可以看出，中央在制定

“撤县设市”的相关标准时，明确强调“已经设市和拟设市的地方，都要十分重视农村工作，十分重视农业生产，以使城乡经济协调发展”。“撤县设市”既有设市政府需直接支持农业农村发展之意，也有通过推动工业化、城镇化实现“工业反哺农业、城市带动农村”，进而促进城乡经济协调发展之意。因此，“撤县设市”也是在工业化、城镇化背景下实现农业农村持续发展的一次尝试。考虑到县域农业发展在发挥全国农业“压舱石”、“稳定器”作用中的重要性，研究“撤县设市”对县域农业发展的影响在新时期工业化和城镇化背景下推进乡村振兴和建设农业强国具有较大的现实意义。

“撤县设市”可能会影响县级政府的能力和行为倾向，影响资源在工农、城乡之间的分配，尤其是土地和财政资源在工农、城乡之间的配置格局。这些变化改变了县域内城乡联动的状态，一方面可能会直接影响县域农业发展，另一方面也有可能通过县域工业化、城镇化的发展间接影响县域农业发展。从实践中看，新设县级市的县级政府可能采取了“重工轻农”的发展理念，并没有贯彻“撤县设市”相关文件中有关重视农村工作，重视农业生产，以使城乡经济协调发展的要求。从理论上看，加大对非农和城市经济的资源倾斜度能够促进经济增长，但就“撤县设市”这一政策本身而言，一些文献认为扩权后县级政府政策的离农倾向，似乎并没有为当地的工业发展和城市化进程带来显著的积极影响，因而无法真正触发以工业化、城市化促使农业现代化的传导路径。国家于1997年冻结了“撤县设市”，似乎也印证了这是工业化和城镇化背景下实现农业持续发展的一次不太成功的尝试。那么，为什么会出现这一结果？而在“撤县设市”被冻结十多年后，中央于2010年重启“撤县设市”，又是出于何种原因？

本文认为，以“撤县设市”为代表的工业化、城镇化导向的经济分权能否发挥促进工农协调发展的实效，取决于其是否契合当地经济基础，是否遵循当地经济发展的客观规律。超越当地发展阶段，不顾当地产业经济发展实际，盲目地将地区发展战略从农业扭转至非农产业，通过经济分权助长地方政府将资源从农业转移到非农领域的动机，可能既不利于当地工业发展，也不利于农业基础的稳固。中国政府于1986年和1993年两次规定了“撤县设市”的标准（包括人口、财政和工业等方面的指标），但在执行过程中出现了一哄而上的现象，部分产业基础薄弱的非达标县成为了县级市，这可能才是导致政策效果不理想的原因。而严格按照标准进行

“撤县设市”的地区，有可能实现了政策设计的初衷，即实现了工业化、城镇化和农业农村现代化的协调推进，从而解释了近年来中央重启但严控“撤县设市”的举措。因此，有必要基于产业基础的视角，以“达标县”和“非达标县”进行分类，分析“撤县设市”对农业农村发展的影响，探索工业化和城镇化背景下乡村振兴战略的实现路径和约束条件。

已有研究主要聚焦“撤县设市”对工业或整体经济的影响，鲜有研究涉及“撤县设市”对农业发展的影响。基于上述原因，本文基于1992~2019年县级面板数据，使用双重差分法研究了“撤县设市”对县域农业发展的影响，从工农城乡资源配置的变化及其对县域工业化、城镇化发展绩效的视角分析内在机理，同时研究上述影响在达标县和非达标县之间的差异。结果发现，1992~2009年间，“撤县设市”对农业总产值具有显著的负向影响，这主要是因为上一阶段许多县在没有达到“撤县设市”所要求的产业基础下“设市”，使得政府财政支出和土地利用行为的非农化未能转化为工业的超额增长，进而导致农业劳动力向城乡非农产业转移不畅，并最终影响现代农业生产要素的投入和全要素生产率的提高。但当“撤县设市”的县在达到产业基础标准的情况下“设市”时，可以通过促进工业发展，带动农业劳动力向非农产业转移，进而在农业产出稳定的情况下实现农业现代化转型。与此同时，2010年国家启动新一轮“撤县设市”以来，“撤县设市”对当地农业发展有积极影响。

本文的上述核心结论说明国家在1997年冻结“撤县设市”，又在2010年以后重启但严控“撤县设市”的决策是科学的。在20世纪80、90年代，在发展地方经济的强烈动机下，不少地区在“撤县设市”的政策窗口下“一哄而上”，在产业基础尚未达到加快推进工业化、城镇化的情况下强行改变发展战略，使得上层建筑和经济基础脱节，扩权后的非农经济未能得到发展，而农业基础遭到破坏，因而需要冻结这项政策并进行优化。而进入21世纪后，全国各地经过前十年的高速发展，更多县域已经具备了“撤县设市”所必要的产业基础，继续实行“县制”亦是另一种上层建筑与经济基础的脱节。对于产业基础良好的地区，通过“撤县设市”赋予地方政府必要的权能，走以工业化、城镇化为主攻方向的发展道路，也有利于工农、城乡协调发展。但依然有大量地区时至今日依然不具备“撤县设市”的经济基础条件，加之地方政府在经济发展考核激励下开展竞争的行为倾向依然存在，大规模放开“撤县设市”有重蹈覆辙的风险。因而在当前和今后的一段时期，如何最大化发挥“撤县设市”的积极作用，规避风险，关键还是要落实“允许但严控”的思路，抬高标准、严格执行，只在条件成熟的区域大胆推进县制改革。

与已有文献相比，本文可能有以下三方面的贡献。第一，本文打开了政策效果评估的“黑箱”，将政策效果进一步分解为政策设计效果和政策执行效果两部分，并提出不能单纯以政策总体效果否定政策设计本身的观点。本文主题从实证维度为上述论断提供了证据，有利于政策设计者在关注政策设计本身的科学性与合理性的同时关注政策执行是否保质保量，研究结论为中国进一步实施“撤县设市”政策提供决策支撑。第二，与已有诸如“省直管县”、“扩权强县”等同样涉及县域层面工业化、城镇化导向的经济分权的研究文献相比，本文聚焦“撤县设市”，借助其所处时代和“达标与否”的特征，提出并证明了以工业化、城镇化为导向的经济分权要遵循当地经济发展的实际才能避免“揠苗助长”的结论，拓展了相关研究。第三，与已有“撤县设市”的文献主要关注工业影响相比，本文立足“三农”，重点关注工业之外的影响机理。本文的出发点不是“就农业论农业”，单纯研究“撤县设市”对农业的影响，而是通过分析一个典型的城市化和工业化导向的经济分权政策，探究如何实现农业农村现代化的重大理论与实践问题，为工农协调发展的政策优化提供学术支撑。

二、制度背景和理论分析

在中国独特的制度背景下，通过行政手段赋予地方政府发展经济的必要权能，改变地方政府的发展战略，使其将重心落在工业化、城镇化之上，是推动地区工业化、城镇化发展，实现经济增长的重要举措。“撤县设市”是上述举措在县域的一项广泛而生动的实践。20世纪80、90年代，中国曾经历过一次“撤县设市”的浪潮，将传统的“县”的建制改为“县级市”。但“撤县设市”在1998~2009年被基本冻结，此后又有少量放开。根据国家统计局的数据，到2021年末，中国共有394个县级市，其中，绝大多数都是通过“撤县设市”的方式形成的。

“撤县设市”并不只是表面上对县级行政区域名称的改变。区别于一些仅在名义上赋予一些地区某种定位，但实质改变有限的政策，“撤县设市”是一项涵盖地方政府权限扩张和发展战略调整等丰富内涵的实质性举措，是一项工业化、城镇化导向的“经济分权”举措。从“工业化、城镇化导向”这一维度看，相比于更加注重农业经济发展的“县”而言，“县级市”的定位总体上从重视农业转向工农兼顾，县级政府在财政资金分配和土地利用格局的侧重点也相应调整，对县级市官员的考核指标中，农业的考核指标也相应下降。从“经济分权”的维度看，“撤县设市”在财权、事权、政府规模等方面享有更大的权限和自由度：一是在财权安排上，与“省直管县”类似的是，县级市比县享有更独立的财权，县级市不仅容易留存更多的财税资金，也在资金的安排和使用方面具有更高的自主权。同时，县级市还可以获得更多的专项资金，以支持本地区的城市建设。二是在事权安排上，“撤县设市”后，县级市在城市规划、城市建设、招商引资、项目审批、对外贸易等方面拥有比县更高的自由度，更重要的是，县级市往往拥有更多的土地审批权和建设用地指标，并可以从土地出让收入中保留更高的份额，以此拉动投资。三是在其他方面，“撤县设市”后，县级政府可以拥有更多的编制，县级市可以改善其区域形象，以吸引外部投资者等。改革开放以来，这种经济分权举措赋予了地方政府处理本地区事务的充分权能，并通过GDP考核激励引导政府的行为。大量研究认为，对地方政府的经济分权是地方经济飞跃式发展的原因之一。

“撤县设市”可以通过对县级政府放权赋能，同时转变县级政府的工作重心，提升政府发展经济的能力与激励，形成对地方非农经济发展的强大动力。由于城市与非农产业是地方经济增长的引擎，“撤县设市”的地方政府会实行“城市倾向的经济政策”。这意味着资源在工农、城乡间的配置格局发生改变，县级政府可能会将政府财政与行政资源更多地用于城市与非农产业，在土地利用方面也会倾向于将农用地变为非农用地，促进投资，以谋求经济增长，进而实现“撤县设市”后县域发展的战略目标。理论上看，工业和农业、城市与农村之间的关系并不是割裂的，在市场机制日臻完善、要素流动相对顺畅的环境下，工业化、城镇化的发展可以带动农业现代化的进程。不少学者认为，工业化的发展可以在很大程度上提高农业发展的绩效，具体而言，工业化和城镇化的发展创造了大量就业岗位，进而吸引农业劳动力转移到非农部门。而农业部门内部，由于劳动力向非农产业转移，土地要素得以流转，农业具备了规模化发展的条件，劳动力向城乡非农产业转移便利了农用机械对劳动力的替代，进而为农业机械化铺平道路，促进农业劳动生产率的增长和全要素生产率的增长，最终实现农业现代化转型。从上述维度看，“撤县设市”可能是“以发展工业化、城镇化推动农业农村现代化”这一进程的“催化剂”。

然而，尽管“撤县设市”有着促进地区工业化、城镇化发展的良好初衷，但经过20世纪80、90年代“撤县设市”的浪潮后，国家于1997年叫停了“撤县设市”，冻结了大量尚未完成的“撤县设市”申请。一些学者认为，20世纪80、90年代的“撤县设市”事实上并没有使得政策优惠转化为地方经济的发展后劲，无法吸引资本、技术以及劳动力等生产要素的集聚和规模化经营。樊等基于1993~2004年的县级数据，使用双重差分法的研究发现，“撤县设市”后，县级市的经济增速出现了明显下滑，非农就业和外来人口没有显著增长；唐为使用1993~2012年的数据研究发现，发生于中国中西部地区的“撤县设市”未能促进当地经济的增长、企业规模的增加和土地产出效率的提升。而刘晨晖和陈长石的研究虽然认为“撤县设市”有利于整体经济的增长，但这种经济增长建立在固定资产投资和资本扩张的基础上，对人口流入、生产率增长等方面的积极作用较小。

为什么会产生理论与实践相违背的情形？可能需要进行进一步审视。一些研究发现，尽管国家于1986年和1993年两次规定了“撤县设市”的标准（这些标准包括人口、财政和工业等方面的指标），但在执行过程中，这一标准并未得到有效的贯彻。然而，鉴于“撤县设市”的诸多政策优惠，地方官员往往非常热衷于“撤县设市”。当上级政府在审批环节把关不严的情况下，“撤县设市”出现了“一哄而上”的现象。政策执行过程中的过度宽松导致部分非农产业占比不高、工业基础薄弱、农业人口比重过大、经济发展水平较低、城市景观尚未建成的县成为了县级市。一些学者指出，发展禀赋较差的地区可能存在经济集聚困难的问题，这些地区的投资回报率不高，固定资本甚至可能处于闲置、浪费和低效运转的状态，非农产业效率可能并没有办法得到显著提升。县级市的设立应当在尊重城市发展规律，符合当地城镇化发展阶段性特点，以及与城市发展所需要的综合承载能力相匹配的情况下进行，然而，一些县级市名不副实，市区农村人口比重过大，存在城郊比例失调、城乡概念模糊等“假性城镇化”问题。不少地区除了中心镇具有一定的城市特征外，其余大片地区依然以乡村为主要形态。若忽视经济发展的客观规律，仅通过行政力量促成工业化、城市化，可能会因本地区基础条件不足而达不到预期的投资回报，进而使得政策效果与政策初衷相违背。至少从上述文献的研究结果来看，上一轮“撤县设市”在结果层面上并没有较好地回应工业化、城镇化这一关键问题。

未达到“撤县设市”标准的区域暂不具备加快发展工业化、城镇化的条件。这些区域理应以农业发展为主要任务，优先夯实农业基础。因此，建立在未达标状态下的“撤县设市”对农业发展的影响可能是不利的：未达产业基础的“撤县设市”无法促进当地工业的发展，导致县城出现产业空心化问题，因而无法吸纳农业人口的就业需求，最直接的后果就是无法促进农业劳动力向非农产业转移。根据诱致性技术变迁理论，劳动力向非农产业转移的不畅放缓了农户机械替代劳动的进程，因而上述结果无益于农业生产要素的现代化转型。

还有一个问题在于，“撤县设市”后，由于经济增长考核强激励的存在，这种工业化、城镇化导向的经济分权容易促使地方政府将资源更多地配置在能够快速推动经济高增长的领域，对农业等具有“隐政绩”特征的领域采取忽视的态度，存在“‘三农’说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的问题。一些研究关注了地方分权下财政资金的离农化问题。作为“弱质性”产业，外部资金（尤其是财政支农资金）的持续注入对地方农业发展的意义重大。财政支农一方面可以有效满足包括基础设施在内的农业生产端公共物品的供给问题，另一方面还可以促进现代农业生产要素的推广与使用，还能促进地方农业产业结构的改善。然而，鉴于“撤县设市”所蕴含的“工业化、城镇化导向”，地方在经济增长考核激励和“撤县设市”事实上所带来的发展战略调整的机会的双重作用下，县级政府受到了发展非农和城市经济的强烈信号，政府在财政、土地等方面的离农化倾向在追求经济总量增长的大背景下是一个自然而然的行为转变，尤其是在对地方政府“三农”考核激励较弱的时期，这一倾向更为严重。尽管在1993年颁布的《关于调整设市标准的报告》中明确提到“已经设市和拟设市的地方，都要十分重视农村工作，十分重视农业生产，以使城乡经济协调发展”。但在对“三农”考核激励较弱的20世纪80、90年代，本文认为，文件中关于新设县级市政府涉农行为的约束实际作用有限。

当然，不应一刀切地否定上一轮“撤县设市”的绩效。若“撤县设市”县在达到了工业、人口和财政标准，即在具备良好的发展基础的条件下设市，资源在工农、城乡之间配置格局的改变，能够使非农部门获得的增量财政和行政资源促进城市与非农经济的发展，进而带动农村劳动力向非农产业转移，并以此提高农业生产的规模化、机械化、集约化水平，提高农业劳动生产率和全要素生产率，进而为农业增长产生积极推动力，这也符合经典发展理论的预期和“撤县设市”的政策初衷。不过，需要指出的是，“撤县设市”对资源在工农、城乡间配置格局的影响在“达标县”和“非达标县”之间可能没有显著差异，即“撤县设市”无法改变财政和土地资源“离农”的倾向。因此，对于达标县而言，即便“撤县设市”可以通过工业化、城镇化形成对农业现代化的“拉力”，但农业现代化的实现程度、农业总产出的稳定增长可能会因政府行为的离农化无法发挥“推拉结合”的最大潜能。随着中央政府逐渐认识到“三农”考核定向激励对地方农业发展的重要意义，2010年后重启的新一轮“撤县设市”可能可以同时触发政府财政支农的投入保障、工业和城市经济对城乡要素交换的带动两条路径，最终促进农业持续发展。

三、研究设计

（一）数据来源与变量选择

本文使用1992~2019年的数据研究“撤县设市”对农业发展的影响。由于在样本区间内，存在两轮“撤县设市”（即20世纪90年代一轮和2010年以后的新一轮），且两轮“撤县设市”间隔时间较远，同一政策所面临的社会经济条件也存在差异，加之2010年后“撤县设市”县的数量比较少，本文主要基于1992~2009年数据开展实证研究，并用2010~2019年数据进行补充性研究。

在截面样本方面，本文率先剔除样本研究期内新设或撤销的县级单位。考虑到双重差分法的技术要求，本文剔除了1992年及以前就已经成为县级市的县级单位，确保回归样本的首年，即1992年没有县级市。同时，由于部分县级单位在1992~2009年间撤县（市）设区，这一改革对县级政府的财政收支形式和政府职能亦有很大的影响，因此本文剔除了样本期内一直是市辖区的县级单位同时在基准回归中剔除了样本研究期内县级单位撤县（市）设区后的全部样本观测值。此外，本文还剔除了极端值和数据完全缺失的县级单位。

本文的核心被解释变量为1990年不变价计算的农业总产值，数据来源于《农业农村部县级农作物数据库》。核心解释变量为“撤县设市”，在“撤县设市”前，这一变量取0，设市当年和设市后这一变量取1。核心解释变量的来源为中华人民共和国民政部网站所公布的行政区划变更数据，政策发生当年即认定为“撤县设市”完成。本文参考1993年颁布的《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》（以下简称《通知》）以及樊等（2012）的相关研究选取控制变量，兼顾可量化与数据可得的原则，将“撤县设市”的主要标准分为人口、财政、非农产业和政府公共服务能力4类。其中，人口标准，包括非农人口占比和非农人口总数两项；财政标准，包括人均财政收入和财政收入总额两项；非农产业标准，包括工业总产值和工业总产值占比两项；政府公共服务能力主要对标《通知》中对县城供水、交通等方面的要求，由于没有具体数据，本文用政府财政支出总额代理县级政府的公共服务能力。此外，对于1993年版“撤县设市”标准中提到的综合经济状况标准，本文使用县级灯光数据和“是否为国家级贫困县”进行代理。控制变量中，财政和工业数据来源于《中国地市县财政统计资料》；人口数据来源于《中华人民共和国全国分县市人口统计资料（1991）》；县级灯光数据来源于国家青藏高原科学数据中心的《中国长时间序列逐年人造夜间灯光数据集（1984-2020）》；国家级贫困县数据来源于国家乡村振兴局公布的贫困县名录。

本文的机制分析分为以下几个部分。

一是对农业总产值的分解。本文将农业总产值分解为劳动要素投入和劳动生产率两部分。其中，劳动要素投入用“农林牧渔劳动力”衡量，“农业劳动生产率”由“农业总产值”和“农林牧渔劳动力”间接计算得出。

二是政府行为转变和工业发展绩效。实证设计中，本文使用“专项转移支付”评价“撤县设市”对县级政府的政策性财力支持，用“耕地面积”、“土地有偿使用收入”、“财政支农支出”评价“撤县设市”后政府财政支出行为和土地利用行为的非农化。上述变量数据来源于《农业农村部县级农作物数据库》和《中国地市县财政统计资料》。本文利用全社会固定资产投资、城镇固定资产投资完成额衡量地方政府的投资水平，变量数据来源于《中国县域统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》。本文使用“工业产值总额”评价县域工业发展情况，相关数据来源于《中国地市县财政统计资料》。

三是农业发展相关指标。本文使用“地均财政支农支出”、“劳均财政支农支出”和“人均财政支农支出”评价财政支农的强度。同时，使用“劳均土地投入”、“劳均农机投入”、“劳均化肥投入”、“农业全要素生产率”评价“撤县设市”对农业投入状况和生产率状况的影响，上述3个指标实际上是对劳动生产率的分解，“劳均土地投入”、“劳均农机投入”、“劳均化肥投入”为单位劳动占有的其他投入要素的数量，“农业全要素生产率”则代表不依赖任何要素投入的产出增长。上述变量数据来源于《农业农村部县级农作物数据库》。

表1为本文使用的变量表及其描述性统计分析结果。

（二）模型设定

本文采用双重差分法检验“撤县设市”对县域农业发展的影响。双重差分法适用于针对“准自然实验”的分析。一般而言，双重差分法要求设置处理组和对照组，前者受到“准自然实验”的外生冲击，而后者在样本研究期内未受到外生冲击，且在第一个个体受到外生冲击前，需要有一段处理组和对照组均未有受到外生冲击的时间。本文中，在控制一系列影响“撤县设市”选择标准的前定变量后，“撤县设市”可以作为一种“准自然实验”，受到“撤县设市”影响的区域可作为处理组，未受到影响的区域则作为对照组。通过剔除样本研究期首年即已经是县级市的单位，可以满足在一段时间内没有县受到“撤县设市”影响的双重差分技术要求。基准回归模型设定如下，见模型（1）：其中，i代表县（县级市、旗、自治县），t为年份，yit代表被解释变量，即i县在t年的1990年不变价计算的农业总产值。Policyit代表i县在t年是否已经“撤县设市”。系数β是本文关注的核心估计参数，如果β显著大于0，则说明“撤县设市”对受影响地区的农业发展有正向影响。γt代表时间固定效应，控制了时间层面不随地区变化的影响因素，αi代表个体固定效应，控制了地区层面不随时间变化的影响因素，εit为随机误差项。Xi为本文的控制变量（加粗表示向量，即可能存在多个控制变量），在使用双重差分法时，纳入事后控制变量可能使估计结果无法满足一致性。因此，本文的控制变量包括经济（工业总产值、工业总产值占比、县级灯光数据、是否是国家级贫困县）、人口（非农人口占比、非农人口总数）、财政（人均财政收入、财政收入总额）以及政府公共服务能力4类事前控制变量，其本身并不随时间变化，因而本文参照李等（2016）和龚斌磊等（2022）的方法，引入Xi×γt以控制事前控制变量不同的地区可能存在的时间趋势差异。由于“撤县设市”还可能受到某些地区性特征的影响，本文引入省级固定效应与时间固定效应的交互项Provp×γt用以控制既随省变化又随时间变化的因素，相应地，针对潜在的序列相关性和异质性，本文将标准误聚类到省级层面。

双重差分法除了要满足上述模型构建条件外，还需要满足平行趋势假设。即处理组和对照组在外生冲击发生之前被解释变量的演变趋势要一致。为了检验“撤县设市”前上述两类地区在工农业发展方面是否存在显著差异，本文使用事件研究法进行平行趋势检验。估计模型见模型（2）: 其中，Dti0+k代表“撤县设市”实施前4个阶段、当年和后6个阶段的时间窗口，ti0代表i县“撤县设市”当年，Dti0+k代表一系列虚拟变量，其中t-ti0=k，k=-4+，-3，-2，-1，0，1，2，3，4，5，6+。其中，k=-4+代表“撤县设市”前第4年及以上，k=6+代表“撤县设市”后第6年及以上。在回归模型中，k=-1作为基组不引入模型，该模型检验“撤县设市”对县域工农业发展影响随时间变化的趋势。

在后文的异质性分析中，本文还要研究“撤县设市”对农业发展影响在达标县和非达标县之间的异质性。将县划分为达标县与非达标县，一方面体现出两类县在产业基础层面的差异，另一方面也体现出两类县在执行国家有关标准层面的差异性，相比于一般的产业基础方面的划分，具有经济理论和政策实践上的双重含义。本文对模型（1）进行修改，得到模型（3）：其中，Standardi代表满足“撤县设市”标准的县，本文对于达标县与非达标县的认定标准是：对于1993~1997年间“撤县设市”的县，“撤县设市”当年该地若同时满足人口、财政、工业3类指标，则视为达标县，对于1993~1997年间没有“撤县设市”的县，则在1993~1997年间任意一年同时满足人口、财政、工业3类指标，则视为达标县。系数β1代表“撤县设市”对非达标县农业发展的影响，β2代表“撤县设市”对达标县农业发展的影响比非达标县的增量，β1+β2代表“撤县设市”对达标县农业发展的实际影响。模型的其余设定，与模型（1）相同。

四、基准回归结果

（一）“撤县设市”对农业发展的影响

本部分使用的县级面板数据包括 1992~2009 年的 27419 个观测值。表 2 汇报了“撤县设市”对县域农业发展影响的具体实证结果。其中，列（1）只加入时间固定效应和个体固定效应，从列（2）~（6），逐渐加入省级固定效应和时间固定效应的交互项、人口、经济、财政、政府公共服务能力。以列（6）的结果为参考，“撤县设市”使得县的农业总产值相对下降了7.60% ，这说明 ，“撤县设市”对当地农业发展带来了负向的影响，这一结果印证了本文的理论分析。

（二）“撤县设市”政策效果的平行趋势检验

基 准 回 归 结 果 发 现 ，与 其 他 县 相 比 ，“撤县设市”不利于农业发展，但这种差异可能在“撤县设市”开始之前就已经存在。本文基于模型（2）进行平行趋势检验，图 2 结果表明，“撤县设市”县和其他县政策实施前在农业发展上并没有显著差异，政策实施后当年和次年，“撤县设市”县和其他县在农业发展上也没有显著差异，这可能是“撤县设市”这一政策对农业的影响存在时滞所致，直到“撤县设市”后第二年起，“撤县设市”县的农业总产值开始显著下降。综上，模型通过平行趋势检验。

（三）“撤县设市”政策效果的稳健性检验

为了进一步说明基准回归结果的稳健性，表3围绕可能会影响“撤县设市”的其他潜在因素，以及从样本维度研究“撤县设市”对农业发展的影响进行稳健性检验。具体而言，在模型设定同表2列（6）的基础上：列（1）考虑了县所在区域的整体发展状况对其“撤县设市”的潜在影响，加入了区域经济整体状况与时间固定效应的交互项。在20世纪80、90年代，随着改革开放的推进，中国各地地区分工的格局逐渐形成，东部沿海片区和中西部的一些区域的工业化、城镇化如火如荼地发展，使得这些地区的部分县域成为了区域工业中心甚至国家工业基地。这些地区为发展工业化、城镇化，必然大量占地，影响其农业产值，而这些地区往往又是综合了自然地理优势和改革开放历史政策照顾的地区。因此，列（2）考虑了改革开放初期的政策对县“撤县设市”的潜在影响。而一个地区的农业发展定位也有可能和这个地区是否位于国家划定的农业定位区域有关，因此，列（3）考虑了粮食主产县可能会对研究产生的影响。列（4）考虑了样本研究区间内的另外两个市县关系调整的重要事件，即“省直管县”财政体制改革和“撤县设区”⑫，前者和“撤县设市”类似，为分权导向的市县关系调整，而后者则与其相反，作为收权导向的市县关系调整，“撤县设区”后的市辖区在土地利用、城乡规划、财政资金的使用转移等方面受到严格限制。二者均有可能影响县域农业的发展，因此列（4）引入“省直管县”财政体制改革和“撤县设区”变量。列（5）同时加入了前四列所分别加入的变量。根据列（5）结果，在控制区域经济整体状况、改革开放历史政策以及“撤县设区”和“省直管县”财政体制后，“撤县设市”对农业的负向影响为 6.78%。列（6）在基准回归的基础上剔除了改革开放以来从未发生过“撤县设市”的 地级单位，结果显示，“撤县设市”对当地农业带来了6.90%的负向增长。列（7）排除地理溢出效应，剔除了所有与“撤县设市”县同地级单位的县，结果显示，“撤县设市”对当地农业带来了6.79%的负向增长。

除此之外，本文还进一步了借鉴了海曼等、郝项超等的做法，采用倾向得分匹配叠加双重差分法（PSM-DID）为历年进行“撤县设市”的县在其进入处理组当期找到合适的控制组。在PSM-DID中，本文将基准回归中选取人口、财政、经济与政府公共服务能力4类控制变量作为协变量，将该年是否“撤县设市”作为处理组虚拟变量，选择核匹配方式和Logit估计方法，逐期对样本期的每一年进行倾向得分匹配，为“撤县设市”处理组找到其对应的控制组。根据表3列（8）的结果显示，使用PSM-DID的做法下，“撤县设市”对县域农业会产生7.04%的负向影响。综上，表3的结论验证了表2基准回归结果的稳健性。

五、机制分析

“撤县设市”是通过何种途径对当地工农业发展产生影响的？本部分对此进行机制的实证分析。站在劳动力的角度看，农业的产出可以分解为劳动力投入和劳动生产率两部分，而劳动生产率可以进一步分解为单位劳动所占有其他要素的投入以及全要素生产率两部分。对于第一层的分解，可以一定程度上回答本文选取“农业总产值”这一指标的合理性。农业劳动投入的下降，转移到城乡非农产业，是工业化、城市化进程中的“应然状态”，对于一些地区，因农业劳动投入的下降所导致的农业总产出的下降，本文认为不应视为一种“问题”。然而，若在工业化、城市化的进程中，农业总产出的相对下滑并非由农业劳动力投入的下降所致，而是由农业劳动生产率的下降导致，其导致的农业总产出的下降就不是一个“健康”的状态。从理论上看，“撤县设市”旨在通过促进当地工业发展和农业劳动力向非农产业转移实现农业现代化转型，进而稳定或提升农业总产出，然而表 4 研究结果发现，“撤县设市”并没有使得农业劳动力的数量显著下降，因而农业劳动力向城乡非农转移也就无从谈起。同时，“撤县设市”反而还导致了农业劳动生产率出现了 6.52%的下降，这意味着“撤县设市”农业总产出的负面影响是“非应然”的。

为什么“撤县设市”没有加速农业劳动力的减少？为什么“撤县设市”导致农业劳动生产率相对下降？在对这一问题进行探讨时，首先需要检验“撤县设市”对政府行为的影响。表 5 列（1）的结果显示，“撤县设市”使得“撤县设市 ”县所获 得的上级政府专项 转 移 支 付 提 升 了12.33%，这说明“撤县设市”提升了当地获得上级政府补助的能力。列（2）~（4）的结果显示，由于“撤县设市”使得县级政府在土地利用职能 上 获得了更多地自主权，政府占用耕地的行为更 严重 ，因而获得了更多的土地出让收入。与此同时，受到经济增长考核激励的影响和“撤县设市”后县域发展战略转移的引导 ，地 方 政 府 的 财 政 支 出行为也出现了加速离农的倾向 ，财 政 支 农 支 出 相 比于非“撤县设市”县下降11.93%。

政策性财力支持的增长和政府行为的非农化显著提升了当地的投资水平。表5列（5）~（6）显示，在控制其他条件的基础上，县级市的全社会固定资产投资显著高于普通县的17.02%，而县级市的城镇固定资产投资完成额高于普通县的22.87%，说明县级市的投资水平，尤其是用于城镇的固定资产投资普遍较高。然而，由于20世纪80、90年代许多“撤县设市”的县并没有完全达到“撤县设市”的标准，非农产业占比不高、工业基础薄弱、农业人口比重过大、经济发展水平较低，事实上不具备适配“市制”的产业基础，这可能导致“撤县设市”后增长的投资效益较低，大量固定资产投资的闲置、浪费或者低效率运行，因而无法促进工业的超额增长。列（7）的结果表明，“撤县设市”没有促进当地工业总产值的增长，说明“撤县设市”总体上没有达到发展工业的政策初衷。上述结论与樊等的研究结论基本一致，也与唐为在论述“撤县设市”对中西部地区经济增长中所得出的结论相呼应。与此同时，放在更广阔的维度看，这一结论还与刘瑞明和赵仁杰评估西部大开发政策时的结果较为相似，即在中国式分权的体制激励下，地方政府将大量经济发展资源集中于固定资产投资和资源能源开发中，导致经济增长中的效率缺失，难以实现可持续增长。陆铭、陆铭等的研究结果也发现，为缓解长期以来的区域发展不平衡问题，2003年以来中央政府将建设用地指标等大量经济发展资源向中西部落后地区倾斜。然而，由于中西部地区的经济效率相对较低，这一以行政力量影响资源配置的做法最终导致了资源空间配置效率下降和经济发展质量的受损。综上所述，从表5结果可以看出，由于“撤县设市”下政府行为非农化和投资的增长并没有转化为工业的发展，因而无法创造额外的就业机会，也就无法吸纳农业劳动力向非农产业转移，这解释了表4列（1）中“撤县设市”没有使农林牧渔劳动力显著减少的结果。同时，政府行为的离农化导致财政支农强度的下降，叠加农业劳动力总量的稳定不变，共同使得农业劳动生产率产生相对下降。

表6汇报了“撤县设市”对农业投入要素和生产率状况的影响。列（1）~（3）的结果显示，“撤县设市”导致单位土地和单位劳动力的财政支农支出分别下降了12.53%和14.48%，县人均财政支农支出也相对下降了11.45%。与此同时，由于工业发展缓慢，无法吸纳农业劳动力向非农产业转移，从而无法减少农林牧渔从业人员的数量，加之政府土地利用行为的离农化倾向，“撤县设市”导致单位农业劳动力的土地投入显著下降，土地规模化进程客观上受到负面影响。而单位土地上劳动力数量的增长又使得以农业机械为代表的农业资本替代农业劳动的进程受到阻碍，政府财政支出的离农化倾向也导致农业领域机械替代劳动的步伐减缓。列（4）~（6）的结果表明，“撤县设市”导致当地单位劳动的土地投入和单位劳动的机械投入分别下降了3.01%和6.25%，但对单位劳动的化肥投入没有显著影响。规模化、机械化的相对倒退，加之财政支农强度的下降，导致农业全要素生产率相对下降，三者共同导致农业劳动生产率的相对下滑。列（7）显示，“撤县设市”导致县域农业全要素生产率相对下降了 6.39%。

从增长核算的角度看，由于"撤县设市"没有显著改变农业劳动要素的投入量，但导致了劳动生产率的下滑，因此，它们最终解释了"撤县设市"对农业产出的负面影响。尽管“撤县 设 市“是一项以工业化、城镇化为导向的举措，但由于"撤县设市“总体上并末促进工业发展，并且削弱了现有的农业基础在当前共同富裕和乡村振兴的背景下，上述结果具有一定的警示意义。

六、进一步分析

尽管表2~表6的结果说明“撤县设市”对农业发展存在负面影响，但以“撤县设市”为代表的工业化、城镇化导向的经济分权促进当地工业化、城镇化发展，进而带动农村劳动力向城乡非农产业转移，最后实现农业现代化转型的路径具有发展经济学理论意义上的支撑。根据前文的理论分析，本文认为，上一轮“撤县设市”未能显著提升当地工业发展绩效，并不利于农业发展的提升，可能并非“撤县设市”政策设计本身的偏误，而是执行层面部分尚未达到“撤县设市”标准，不具备适配“市制”条件，在产业基础较为落后的县急于“撤县设市”的结果。对于人口城镇化率较高，城市基础设施与产业基础较好的区域，“撤县设市”可以理顺当地上层建筑和经济基础的关系，促进当地工业化的发展，并带动农村劳动力向非农产业转移，进而促进农业现代化转型，形成工农业“共同发展”而非“揠苗助长”的局面。达到国家所规定的“撤县设市”标准的县，总体上产业基础较好，且严格执行了政策标准，因而较有可能成功触发工业带动农业的发展路径。

表7列（1）~（2）汇报了“撤县设市”对农业发展的影响在达标县与非达标县之间的差异。列（1）显示，与未“撤县设市”县相比，非达标县的“撤县设市”会导致当地农业总产值出现9.88%的相对下降；但在“撤县设市”的县中，达标县与非达标县相比，农业总产值出现20.80%的相对提升。列（2）改变了基组设定，发现“撤县设市”的达标县与未“撤县设市”县农业总产值的相对发展速度差别不显著，即达标县在“撤县设市”后，农业总产值没有显著下降。上述结果反映了“撤县设市”对农业发展的影响在达标县与非达标县所导致的截然不同的效果。

上文对达标县的定义，是“完全达到‘撤县设市’所要求的人口、财政、以及工业等三方面的标准”，那么，在适度放宽达标标准的情况下，“撤县设市”是否依然能够发挥其作用？本文对标准的放宽包括以下两个方面。（1）全面但不充分达标：即3项指标均要达到或超过某一数值，但这一数值可以不到真实标准的100%；（2）充分但不全面达标：即仅有部分指标达到真实标准的100%，同时允许部分指标未达到真实标准的100%（可以远低于真实标准）。对于第一种放宽方法，本文首先将“达标”的标准放宽至真实标准的90%，即当县的人口、财政、工业指标均达到真实标准的90%及以上时，即定义其为“达标县”。表7列（3）汇报了该定义下“撤县设市”对农业增长的影响，结果发现，当达到“撤县设市”标准的90%时，“撤县设市”依然可以显著缓解非达标县对农业增长的负面影响，这与列（1）~（2）的结论一致。在此基础上，本文将“达标”的标准进一步放宽至真实标准的60%，结果发现，在这一情形下的所谓“达标县”，在“撤县设市”后，与所谓的“非达标县”在农业增长方面没有显著差异（见列4）。对于第二种放宽方法，本文指定当县的人口、财政、工业指标中的任意两项及以上完全达到“撤县设市”的真实标准时，即视为“达标县”。列（5）汇报了这一结果，回归结果表明，此种情形下的所谓“达标县”，在“撤县设市”后，无法扭转所谓“非达标县”在“撤县设市”后对农业增长的负向影响。

本文认为，上述不同达标程度的分类所得出的结论具有一定的启示意义：90%达标的情形和 100%达标的情形，尽管前者事实上没有达到标准，后者严格执行了标准，但就经济条件、发展阶段、禀赋差异等方面看，二者并没有本质差异，从政策角度看，在完全达标边缘的县被“撤县设市”，也有可能出于其他考虑（比 如 区 域 中 心 县 城 、自 治 州 州 府等），处于达标边缘的县也并不会因为政策意义上“不达标”就完全丧失政策本身的绩效，这也体现了政策执行过程中的灵活性。不过，政策的灵活性并非没有边界，一方面，当县离达标标准过远时（比如仅达到标准的 60%），政策本身的绩效已经消失。另一方面，当县的达标情况不全面时（比如有至少一方面的指标未完全达到标准），政策本身的绩效亦不明显。

本文进一步分达标县和非达标县进行机制分析。表 8 汇报了“撤县设市”对政府行为非农化、工业发展以及劳动力向非农产业的转移在达标县与非达标县之间的差异。列（1）~（2）的结果发现，达标县在“撤县设市”后，耕地面积的减少和财政支农支出的下降和非达标县相比没有显著差异，这说明两类县在“撤县设市”后，政府行为的非农化的程度是类似的。不过，政府行为的非农化在两类县之间产生了不同的效果，列（3）结果显示，达标县在“撤县设市”后，工业总产值显著提升。同时，列（4）结果显示，相比于非达标县，达标县的农业劳动力在“撤县设市”显著下降。列（3）和列（4）的结果可能存在联系，因为工业的超额发展一般会产生更多的就业岗位，这使得农林牧渔劳动力的减少成为可能。而农林牧渔劳动力的相对下降，意味着这些劳动力转移到了非农产业中。

表9进一步汇报了工业发展和农业劳动力减少对农业现代化转型的影响，对于达标县而言，由于农业劳动力的减少速度远快于耕地占用的速度，因此，“撤县设市”后单位劳动土地投入显著下降的局面在达标县得到显著扭转，土地规模化的发展为机械化的进展创造了条件，与非达标县不同，达标县劳均农机投入下降的局面得到了显著的缓解，农业机械化水平得到提升，分析结果见列（1）和列（2）。根据列（3）和列（4）的结果，达标县在“撤县设市”后，农业全要素生产率和农业劳动生产率都得到了显著增长，这使得在劳动力转移出农业的情况下，农业产出水平仍然保持稳定。且农业生产的动能逐渐从依赖劳动等要素投入转向依赖劳动生产率和全要素生产率的提升，实现了农业高质量发展，符合当前创造新质生产力的发展导向。

综上所述，从整体来看，上一轮“撤县设市”因没有适配当地的经济基础，在非达标的环境下进行，因而无法促进工业的发展，由此无法形成农业劳动力向非产业转 移 的“拉 力 ”，农 业 劳 动 力 的 投 入 量 因 而 无 法 得 到 下降，削弱了当地的农业基础。上一轮“撤县设市”一定程度上呈现出“揠苗助长”的特征。但也应该看到，还是有一定数量的县，因发展阶段已经达到了设市标准，“撤县设市”反而适配了当地的经济基础，带来了工业的大发展，形成劳动力向非农产业转移的前提，进而使得农业劳动要素投入下降，促进农业现代化转型。尽管因发展战略的调整，达标县财政和土地离农倾向依然存在，可能消弭了一部分因工业发展和劳动力向非农产业转移对农业带来的正向影响，但总体上看，这些区域的“撤县设市”依然提升了农业发展质量。

本文最后进行扩展性分析。国家于 2010 年重启“撤县设市”，力图再次发挥这项政策的作用。表 10 列（1）~（2）的结论可以得出，“撤县设市”会使得县的第一产业增加值、第二产业增加值分别增长 5.49%和 9.51%。新一轮“撤县设市”所涉及的县为“达标县”。经过十多年的发展，中国县域经济自上一轮“撤县设市”被叫停后得到了长足的发展，县域基础设施、县域工业等条件得到了极大程度的改善，城市化水平得到显著提升，县城面积得到了显著扩张，这有助于县域在“撤县设市”后充分释放发展潜能，并有利于实现工农循环。同时，新一轮“撤县设市”建立在农业考核激励不断加强的基础上。尤其是乡村振兴战略提出以来，我国对县级官员在农业发展和乡村振兴等方面的要求进一步提升，县级官员在促进当地工业发展的同时也要狠抓农业的发展。因此，尽管“撤县设市”依然以工业化、城镇化为导向，但在设市的过程中，政府的行为可能并没有明显的离农倾向。第三，新一轮“撤县设市”没有出现一哄而上的局面。相比于上一轮“撤县设市”，本轮“撤县设市”的数量显著减少，2010~2022 年间“撤县设市”的总数仅与 20 世纪 90 年代“撤县设市”高峰期内一年“撤县设市”的数量相差无几。且上一轮“撤县设市”造成的不利影响已经引起社会各界的重视。本轮“撤县设市”在执行过程中可能遵循比上一轮“撤县设市”更严格的标准。

结合异质性分析的结果以及 2010 年后中国“撤县设市”的实际绩效，可以更加清晰地看出，“撤县设市”政策本身的设计初衷符合工农关系的一般规律，但其成功的关键取决于保质保量的政策执行和一定的社会经济条件。由于县级市客观上所具有的更大的权限使得地方政府对“撤县设市”有着天然热衷，加之“撤县设市”本身需要耗费大量成本，尤其涉及政府编制的增长，通常具有不可逆性。若“撤县设市”失败，很难重新“撤市改县”。为了确保“撤县设市”在执行层面不走样，近年来，国家对“撤县设市”的态度从 2018 年的“继续开展撤县设市”到 2022 年“严控撤县设市设区”，反映了国家从严推进“撤县设市”的思路。

七、结论、启示和建议

本文使用1992~2019年县级数据，使用双重差分法研究“撤县设市”对县域农业发展的影响，得出如下结论：（1）整体上看，发生于20世纪末期的“撤县设市”并不利于当地农业的发展；（2）“撤县设市”一方面为县级政府带来了更多上级政府财政资金的支持，另一方面改变了县级政府的行为，县级政府财政和土地利用行为离农化的倾向加强，财政支农支出下降、耕地占用加剧、土地出让收入水平普遍高于一般县；（3）由于上一轮“撤县设市”中，许多县在没有达到“撤县设市”标准的情况下设市，设市时产业基础较差、发展潜力弱、集聚效应较差，使得政府行为的非农化以及县域投资的增长未能促进工业发展，工业发展缓慢无法推动农林牧渔劳动力的转移；（4）农业劳动力转移滞缓使得土地规模化进程放缓，加之政府财政资金的撤出，农业机械化也发生了相对退步，上述因素导致农业生产率显著下降，最终导致农业总产出的下滑；（5）对于达标县而言，“撤县设市”可以加速工业的发展并带动农业劳动力转移，提高农业规模化发展水平，使农业全要素生产率和劳动生产率得到了提升。尽管财政支农力度减小，农业产出却仍然保持稳定，且摆脱了粗放式增长，实现了农业生产动能结构的优化，推进了农业高质量发展。

基于上述结论，本文得出3点政策启示。

第一，不能单纯以政策评估的负面结果否定政策本身。在本研究中，满足既定标准的“撤县设市”可以加速本地区工业化、城市化的进程，进而带动区域农业的发展。但20世纪80、90年代的“撤县设市”由于执行层面并未严格按照中央要求，无法促进本地区工业化、城市化的进程，未能带动当地农业的发展。包括“撤县设市”在内的不少政策尽管在设计环节遵循了科学原则，但在执行的过程中把关不严、要求过低，导致政策“走样”，进而影响了政策绩效的实现。当2010年以后更加严格审慎推行该政策后，政策效果显著优化。因而在政策评估中，既需要考虑政策的设计是否科学，也需要考虑政策的执行是否严格，进而得出全面的结论。第二，仅仅对县域政府进行扩权，仅仅改变县域政府的发展战略，并不是促进县域工农、城乡发展的灵丹妙药。在相当长的一段时间内，不少地方政府热衷于向上级政府提出“撤县设市”的申请，但本文结论说明，以“撤县设市”为代表的工业化、城镇化导向的经济分权能否发挥作用，至少与当地产业基础状况相关。经济基础决定上层建筑，上层建筑必须适合经济基础的状况。在城市化水平较低、工业基础薄弱、财政实力单薄、整体发展阶段尚需要以打好农业基础为主攻方向的地区，若不顾发展阶段强行将“县制”调整为“市制”，在薄弱的产业基础上直接以行政手段力推工业化、城镇化，反而会起到“揠苗助长”的结果，既无益于工业化、城镇化，也会破坏农业基础。

第三，在一定的产业基础上，通过适当扩大县级政府权限，推动县级政府战略重心转移到工业化和城镇化上来，促进本地区工业化、城镇化的发展，进而实现农业现代化的路径是可行的。当前，解决“三农”问题，需要“跳出‘三农’看‘三农’”，站在工农、城乡经济循环的大背景下谋划乡村振兴的各项工作。第一轮“撤县设市”中的达标县和第二轮“撤县设市”的实证结果均表明，工业化和城镇化能够促进农业劳动力向城乡非农部门转移、进而推进农业规模化和现代化。在城乡间要素流动壁垒不断打破的今天，工业化、城镇化的“红利”能够实现农业生产要素的迭代升级，推动农业规模化、机械化水平的提升，促进农业现代化。

本文核心结论以及上述3点启示，说明国家在1997年冻结“撤县设市”，又在2010年以后重启但严控“撤县设市”的决策是科学的。“撤县设市”有其积极的一面，也有其风险。其积极的一面在于通过适度扩权和战略调整，以制度优化赋能县域经济发展，尤其是县域工农城乡协调发展。这符合当前我国深入实施新型城镇化战略行动，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局的要求。但考虑到当前我国各地经济增长考核、地方政府竞争的制度格局相较于20世纪80、90年代在内核层面依然是一致的，因此，“撤县设市”沦为各地政府无序扩权、扩张之手段，造成“一哄而上”后果，以及“揠苗助长”地违背当地经济发展阶段性实际，导致非农经济效率低下、止步不前，农业农村经济发展动能被“釜底抽薪”的风险依然存在。行政区划的调整往往伴随着一定的行政成本，从“县”改“市”的调整方向亦具有不可逆性。地方政府和当地人民群众都不希望看到已经建立起的“市制”又调整回“县制”。因此，对于“撤县设市”应当慎之又慎，既不能“一棍子打死”，无视适度扩权和适度调整发展战略对县域经济的积极影响，又不能“大水漫灌”，将上层建筑层面的调整视为促进县域经济发展的万能手段。

最大化发挥“撤县设市”的积极作用，规避风险，需要落实“允许但严控”的思路：在政策设计层面，应尽快制定并向全社会公开新的《撤县设市标准》，将产业基础纳入其中，细化并抬高门槛。同时在政策导向上要充分关注县城建设、县域实体经济发展、城乡要素流动以及对农业农村的直接支持等关键议题，突出城乡融合的重要性，强调县级政府在推动工农城乡融合发展过程中的主体责任。在政策执行层面，应充分、严格地评估县域的发展阶段、发展前景，防止“一哄而上”，对于该实行“县制”的地区，应当毫不动摇地实行“县制”，高度重视农业农村工作；在条件成熟的区域，应大胆推进县制改革，适配“市制”，以工业化、城镇化带动农业农村发展。

具体而言，包含如下3点建议。

第一，在制定包括“撤县设市”在内的有关工业化、城镇化的经济分权政策时，需要将区域产业基础考虑在内，并严格执行。2010年以来，国家重启“撤县设市”，开始打造“撤县设市”的“升级版”，但同时，2022年的《政府工作报告》明确提出要严控撤县建市设区，说明当前国家寄希望于真正发挥“撤县设市”的积极影响，但也认识到严格执行“撤县设市”标准的重要性。本文实证研究表明，国家“撤县设市”标准中财政、人口、经济发展状况三方面标准一个也不能少、一个也不能降。因此，在执行层面，必须基于财政、人口、经济发展状况三方面严把“撤县设市”的审批关，按照从严掌握、成熟一个、办理一个的原则，接受全社会监督，防止不符合条件的区域被纳入设市序列。

第二，在满足一定产业基础的情况下，不断完善县级政府的权力配置以及其和上级政府的权力关系，制定合理的发展战略，有效发挥县级政府促进工业化、城镇化发展的职能，进而对农业现代化产生有效“拉力”。2023年中央经济工作会议指出，要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局。2023年中央农村工作会议也指出，要统筹新型城镇化和乡村全面振兴，提升县城综合承载能力和治理能力，促进县域城乡融合发展。当前，农业劳动力仍然存在一定的转移空间。县级政府要以县域实体经济发展为主攻方向，继续促进农村劳动力向非农产业转移，通过工业化和城镇化的“拉力”为当地农业生产规模化、机械化创造必要空间。

第三，在工业化、城镇化发展的同时，必须重视对农业的直接支持，产生有效“推力”，实现“推拉”结合。本文发现，达标县在“撤县设市”后能够保持既有的农业产出水平，主要是依赖于工业大量吸收农业劳动力带来的土地规模化生产，即“拉力”的正向效应。然而，达标县和非达标县均出现财政资金离农的现象。从短期来看，农业自身“推力”缺失的消极影响能够被显著的工业化和城镇化“拉力”所掩盖。从长远来看，当工业化、城镇化进展到较高水平时，通过吸纳农业劳动力实现土地规模化的潜力也会耗尽，此时更多地需要依赖现代农业生产要素的使用以及农业生产率的提升。作为一项弱质性产业，农业生产要素的推广与使用、农业生产率的提升需要来自政府的直接支持，最直接的体现就是财力支持。因此，县级政府不仅需要扮演好工业化、城镇化促进者的角色，也需要高度重视农业农村工作，纠正财政和土地过于“离农”的问题，尽快开辟除劳动力转移和土地流转之外的其他“工业反哺农业、城市带动农村”的具体途径（例如，技术推广、农资供给），形成可持续的工农协同共进与城乡融合发展新格局。