作者简介：田先红，华中师范大学中国农村研究院教授、博士生导师；周展，华中师范大学中国农村研究院博士生。
文献来源：《理论学刊》2025年第3期。
摘要：干部的有序流动是提升基层治理能力与水平的有效手段。在苏南地区，乡镇党委政府将镇村干部的调配和流动作为推动经济发展的一种治理手段，可谓之“发展型控制”。在实践中，镇村干部的流动表现为纵向流动与横向流动两条路径。干部流动的背后内含着乡镇党委政府促进经济发展的三种机制：一是整合发展目标，构建发展共同体；二是链接社会资源，精准匹配人力资源；三是完善多元激励，激发干部干事动能。镇村干部的流动扩大了乡镇党委政府的自主权，提高了基层组织的行政治理能力，调动了镇村干部的工作积极性，但同时也面临干群关系悬浮、基层组织压力过载等困境。
一、问题的提出
干部是基层治理中极具创造性的宝贵资源，干部的有序流动能够实现人与事的精准匹配，推动基层有限的治理资源与复杂的治理需求之间的有效对接，进而提高基层整体治理能力与水平。中共中央、国务院于2021年7月出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，要加强基层治理队伍建设及对基层治理人才的培养使用。近年来，笔者在江苏、浙江、湖北等地基层调研发现，由于区域发展水平以及治理任务的不同，中西部地区与东部地区在基层干部的管理使用上存在较大差异。相较于中西部地区，东部地区城乡一体化水平高，经济发展任务重，乡镇党委政府为了实现发展目标，在基层干部的管理使用上形成了一套独具特色的做法并取得了良好成效，其中蕴含的治理经验值得进一步提炼和总结。在笔者调研的苏南地区Ｇ镇，镇村干部之间可以自由流动，即在同一镇域内，镇、村（社区）两级干部可以实现跨层级、跨组织任职。这一现象引起了笔者的关注，为什么东部地区镇村干部之间可以实现自由流动？其内在的治理机制是什么？取得了怎样的治理效果又面临何种困境？这是本文拟重点讨论的问题。
干部的选拔、流动是所有国家都面临的共性问题。“官吏分途”是中华帝国官僚体制的一个突出特征，官与吏在同一官僚机构并存共生，有着上下级关系，但两者有着截然不同的职业生涯。现代西方国家公务员管理实行“两官分途”制度，政务官通过选举和政治任命的渠道产生，实行任期制；事务官则实行常任制和职业化的管理。与西方官员选拔采用的选举制不同，我国在党管干部的原则下，官员选拔采用的是民主选拔制。有研究者指出，作为中国共产党制度的重要组成部分，我国的官员选拔制度是在吸收中国传统贤能体制的基础上形成的一套完备和制度化的体系，特别强调以经历、经验为基础的任职资格，通过对有潜质的候选者进行台阶式历练来培养其从政经验和提升其贤能水平，这是中国共产党治国理政的宝贵经验。
我国的干部流动一般有三种形式，分别是向上流动、横向流动、向下流动。其中，向上的晋升流动作为最大的政治激励，对于调动干部的积极性具有重要作用，因此最受学界关注。对于干部晋升流动的研究，学界形成了“绩效论”和“关系论”两种基本观点。“绩效论”认为，干部晋升流动的主要依据是其所取得的工作实绩。例如有学者将中国地方官员的晋升概括为“锦标赛”模式，干部的竞赛成绩便是工作实绩的一种体现。“关系论”则认为，由于中国科层组织有其特定的文化特点，私人关系、熟人社会等因素不可避免地对干部流动产生影响，因此将基层干部的晋升流动主要归结为关系运作。
就镇村干部的流动而言，学界目前主要关注两类现象：一是村干部的流动性任职，二是乡镇干部的下派挂职。有研究者指出，村干部流动性任职是乡村社会发展的自发结果。一方面，村庄无法自发产生合适的村级管理人，由此造成了村干部流动性任职。另一方面，伴随着治理事务的密集进村，地方党委政府对于村干部的要求越来越高，需要职业化的村干部来回应党政科层系统从上而下的迫切需求。乡镇干部的流动方式主要包括三种类型：向上流动通常是指提拔或选任、遴选乡镇干部到县级党政机关及其职能部门任职；横向流动是指乡镇干部从一个乡镇到另一个乡镇的调任或选任；向下流动则是指乡镇干部到村（社区）担任职务以完成某种重要任务的挂职或者下派。此外，乡镇党委政府还通过制造诸如领导排位阶序、职务虚实阶序、岗位重要性阶序、单位权力地位阶序等隐性层级，推动基层干部在不同阶序中流动起来，实现对乡镇干部人事的激励和动员。在镇域范围内，乡镇干部的下派挂职一般有两种情况：一是乡镇党委政府为了加强对某些“问题村”的治理，通过下派乡镇干部到相关村任村书记来加强村级组织建设，突破治理瓶颈；二是乡镇党委政府为了完成上级的工作任务要求而有意设置，例如在精准扶贫时期，为了充分发挥驻村第一书记的助推作用，各地方普遍由第一书记兼任驻村扶贫工作队队长，同时将驻点村所在乡镇派遣人员作为驻村工作队队员。
已有研究为我们理解镇村干部流动现象提供了有益启发，但仍存在可进一步拓展的空间。首先，在研究对象上，已有研究主要关注体制内干部和村（社区）“两委”干部的流动现象，基层编外干部的流动现象暂未得到学界重视，并且，研究者们侧重关注干部个体，而忽视了乡镇党委政府在干部流动政策中的角色和功能。其次，在研究视角上，已有研究偏好于从宏观的国家与社会关系视角或微观的干部激励视角出发对镇村干部流动现象进行分析，前者关注村干部的职业化建设对国家与社会关系的改变，后者则关注具体流动现象背后蕴藏的干部激励机制。这两种视角之间较为割裂，缺乏将二者有机衔接起来的中间环节。有鉴于此，本文尝试从中观层面的镇村关系视角切入，对镇村干部流动这一现象进行整体性分析。
二、发展型控制：镇村干部流动的一个分析框架
在现实的政治生活中，镇村之间存在多重互动关系。从时间维度上讲，镇村关系在不同的历史阶段，由于制度环境以及治理目标不同而存在明显差异。新中国成立后，1958年至改革开放之初，由于国家政权建设和计划经济的需要，农村地区实行人民公社制度。村庄的治理体制被改造成为适应人民公社的生产大队，村庄成为国家建制的基层治理单元，属于国家权力延伸到基层社会最末端的公共组织。党的十一届三中全会以后，中国农村的政治体制发生了重大变化，由“政社合一”的人民公社体制转变为政经分开的“乡政村治”格局，即国家的基层政权建立在乡镇一级，乡镇以下实行村民自治。在这一时期，围绕着农业税费的收取，乡村关系呈现为“利益共同体”。税费改革之后，国家资源开始大量输入村庄，各种新的制度规范不断建立起来，村庄治理的行政化、合规化日趋明显，村庄的主体性逐渐消解。
从空间维度上讲，我国幅员辽阔，不同地区由于经济社会发展阶段不同，乡镇所要完成的治理事务内容存在较大差异。根据治理资源与治理事务的特点，有研究者将我国乡镇治理分为两种类型：一种是中西部农业地区的维持型治理，另一种是东部发达地区的发展型治理。前者由于治理资源匮乏且治理事务稀少，乡镇只需要维持基本的组织运转，只有出现问题时才会积极应对；后者的乡镇治理资源充裕、治理事务密集，乡镇党委政府需要通过提高村级组织的行政化水平来积极回应基层治理需求。在此背景下，东部发达地区的村庄治理兼顾了以经济增长为核心的发展特性和以秩序维持为核心的治理性。沿海村庄将发展经济视为一项政治任务，村庄治理彰显出以发展经济为底色的特性。因此，相较于中西部地区，东部发达地区的镇村之间围绕经济发展互动频繁，关系更加紧密。
可见，不同历史阶段与不同区域内部镇村关系的形成根植于特定的治理事务结构，治理事务主要是指乡镇所需要完成的工作任务。笔者调研的Ｇ镇位于经济发达的苏南地区，治理事务结构具有显著的发展型导向，辖区内的各村庄不仅仅是传统意义上的基层治理单元、公共服务单元，还是重要的经济发展单元。镇村之间围绕经济发展工作而展开的交流互动较多，比如征地拆迁、招商引资等。在此背景下，乡镇党委政府为了完成经济发展目标，需要调动整合区域内一切可利用的资源来发展经济。人力资源是乡镇治理中最灵活宝贵的资源，将乡镇的干部队伍管理利用好，不仅可以激活干部队伍本身的活力，还可以链接、整合广大乡村社会的资源，助力经济发展与基层治理。基于此，本文认为，在镇村干部流动行为研究中，镇村关系是一个需要引起重视的关键性视角。本文尝试将镇村干部流动置于镇村互动关系中去理解，并提出“发展型控制”这一分析框架。“发展型控制”主要有两层含义：一是地方强发展导向促使乡镇党委政府对镇村干部的流动进行严格控制；二是控制镇村干部的流动是乡镇党委政府实现经济发展目标的重要手段，干部流动的背后内含着乡镇党委政府促进经济发展的机制。质言之，“发展型控制”的分析框架主要聚焦于镇村干部流动的具体实践方式及其影响地方经济发展的机制。在后文中，笔者将首先介绍镇村干部流动的实践类型，在此基础上分析镇村干部流动的内在机制，最后探讨这一实践经验的成效及其限度。
本文经验材料主要来源于笔者于2024年3月至4月在苏南地区Ｇ镇开展的田野调查。调查主要采用参与式观察法和无结构访谈法，访谈对象涉及市（县级市）组织部干部、编办干部、乡镇干部、村（社区）干部等，每位受访者的访谈时间一般为3个小时左右。此外，笔者还搜集了一些党政部门的文献资料。
三、镇村干部流动的实践类型
本文所指的镇村干部是指乡镇党委政府和村（社区）的所有干部，既包括编制内干部（行政编干部和事业编干部），也包括编制外干部（村“两委”干部、镇村自用人员、网格员）。Ｇ镇位于苏南地区Ｊ市（县级市）北部，下辖十余个行政村和社区，常住总人口8万人左右。2023年，全镇实现地区生产总值近60亿元。作为东部发达地区乡镇，Ｇ镇镇村两级干部队伍规模庞大。笔者调研期间，Ｇ镇实际在编的行政编干部为43人，事业编干部为70人，乡镇雇用的编外人员为174人，乡镇干部总数为287人。村（社区）方面，Ｇ镇各行政村的干部数量为111人（含村“两委”干部、村自用人员和网格员，下同），各个社区的干部数量为70人，村（社区）干部总数为181人。Ｇ镇镇村两级干部总数达到了468人。
乡镇的编内干部主要由县委组织部负责招聘和管理，而编外干部，不论是乡镇机关干部还是村（社区）干部，其选聘、调动等乡镇党委政府都拥有较强的自主权。在Ｇ镇，乡镇机关编外干部以及村（社区）干部的招聘、提拔等组织人事工作都由党建工作办公室的干部人事条线负责。编外干部招聘的一般流程为：乡镇政府首先向乡镇机关各局室以及村（社区）摸排用人需求，各单位按照实际情况上报用人计划；乡镇政府根据市政府核定的乡镇机关编外用工指标，在对用人需求情况进行汇总研判的基础上，将其上报至市人社局；市人社局在综合其他部门、乡镇的计划后再委托第三方人力资源公司按流程向全社会公开招聘。2021年，为规范对乡镇机关编外干部以及村（社区）干部的管理，Ｇ镇开始在乡镇机关和村（社区）推行职员制。职员制仿照编制内干部的管理制度，将编外干部分成不同的职级，分别为职员、四级职员、三级职员、二级职员和一级职员。制度规定，职员的职级应当在职级职数内逐级晋升，且需要满足上一职级规定的任职年限，各种考核以及评优评先结果也会在职级晋升中得到运用。2023年，为了进一步完善干部管理体制，Ｇ镇又通过正式发文的方式明确了乡镇机关干部和村（社区）干部的职务名称。以乡镇党建工作办公室为例，其下面分为干部人事条线和组织条线，职务包括主任、副主任、正股职干事、副股职干事、科员和办事员等。人事管理制度的陆续出台及完善，为Ｇ镇干部的流动提供了基本依据。在Ｇ镇，镇村干部的流动打破了空间结构的限制，干部可以在镇、村两级跨层级、跨组织自由流动，具体又包括纵向流动和横向流动两个维度。
（一）纵向流动
镇村干部的纵向流动包括自上而下流动和自下而上流动两种类型，其中自上而下流动是指乡镇党委政府将乡镇机关干部下派到村（社区）任职。这类流动一般分为三种情况：一是个别村庄发展缓慢或是村庄治理效果不佳，需要乡镇下派干部介入引导、整顿。例如某些村庄在出现村集体经济发展长期未见成效、村级治理力量薄弱、信访矛盾较为突出时，乡镇党委物色合适的干部人选下派到相关村担任村党支部书记。二是出于培养乡镇机关年轻干部的目的。基层干部的治理能力由行政工作能力和群众工作能力两部分组成。年轻干部在乡镇机关工作，培养锻炼的是其行政工作能力，包括文字材料能力、综合协调能力等，而在村（社区）工作每天都需要直面群众，锻炼的是群众工作能力。因此，乡镇党委政府为了培养年轻干部，完善年轻干部的能力结构，也会综合干部个人意愿以及岗位空缺情况，将年轻干部下派到村（社区）任职。三是出于工作避嫌考虑的人员调整。某些岗位上的干部如果因工作原因会与和本人有亲属关系或者亲密关系的人员有业务往来，为了避免可能的利益冲突以及偏袒，乡镇党委政府会灵活地将干部进行流动。这种流动既有在机关内部的流动，也有自上而下的流动。
自下而上的流动是指村（社区）干部到乡镇机关任职。这种情况在Ｇ镇一般来讲以提拔重用为主，是激励村（社区）干部的一种重要方式。长期以来，我国针对村干部群体的激励体系并不十分完善，特别是政治激励严重不足。尽管有些地方制定了将村“两委”主职干部选拔为乡镇干部甚至乡镇领导班子成员的政策，但总体而言此类机会较为稀少。与此不同，Ｇ镇的干部流动打破了乡镇干部下沉到村（社区）的单向互动模式，疏通了村干部常态化向上流动的渠道，实现了镇村干部之间的双向流动。例如，Ｇ镇党委委员ＬＸ，2001年大学毕业后先后在Ｇ镇农服中心、经服中心、民政办等科室工作，2015年去ＴＱ村任党支部书记，2017年提拔为副镇长，后任镇党委委员。
（二）横向流动
镇村干部的横向流动是指乡镇干部在乡镇机关各局室之间的流动以及村（社区）干部在不同村（社区）之间的流动。乡镇干部的横向流动分两种情况：一种是伴随着职务晋升的横向流动，例如从某局室的一般干部到另外一个局室任条线负责人（正股职或副股职）；另外一种是乡镇政府出于培养干部目的的横向流动，这类流动中干部的职务一般不会变化。职务不变的横向流动旨在让乡镇干部在不同局室、不同类型的岗位上流动任职，通过不断接触新的工作内容拓展工作视野、丰富工作经验，提升乡镇治理能力。这种村（社区）干部的横向流动现象被描述为村干部的“流官化”。按照村民自治的制度规定，村干部须为本村村民且需要本村村民通过召开村民大会投票选举产生，是名副其实的“土官”。作为本村人的村干部与村庄、村民之间的联系紧密，村干部必须维护好村庄和村民的利益，扮演着村庄“当家人”的角色。而在Ｇ镇，镇村干部的横向流动实际上就是指村（社区）干部的“流官化”。村（社区）干部不再局限于必须由本村村民担任，而是由乡镇党委政府统筹把控。Ｇ镇村（社区）干部的横向流动现象非常普遍。
四、镇村干部流动的内在机制
Ｇ镇镇村干部的双向流动打破了干部流动的身份、层级等诸多限制，不仅有助于完善镇村干部的能力体系、提升干部素质，还对本地经济发展形成了明显的助力作用。 （一）整合发展目标，构建发展共同体 以镇村干部的流动为抓手，Ｇ镇党委政府主要通过“发展目标整合、发展任务分流”的方式来构建镇村“发展共同体”，合力推动本地经济发展。具体而言：一是将镇村两级发展目标进行有机整合，共同谋划村集体经济发展。对于那些村集体经济发展存在困难的村庄，选择通过直接下派村书记的方式来转换发展思路，实现发展目标；二是将经济发展相关的工作任务进行分解与分流，由镇村两级共同承担，并将任务完成情况的考核结果与干部流动晋升相挂钩，以此来调动村（社区）干部的工作积极性。 就第一方面而言，Ｇ镇党委政府高度重视村集体经济发展，将其作为重点工作之一列入乡镇年度工作安排。在通过会议等各种形式动员村级组织的基础上，Ｇ镇积极联动各村探索“产业带动”“村企联营”“村村抱团”等多元化发展路径，增强村庄“造血”功能。位于Ｇ镇北部、长江沿岸的沿江产业区是Ｇ镇村集体经济发展的重点区域，由于靠近港口码头，交通便利，具有得天独厚的发展优势。但区域内的ＸＺ村，受村域面积狭小的限制，在发展村集体经济方面存在“先天不足”，加上村级组织负责人缺乏发展思路，导致村内产业较为低端，村集体经济发展乏力。2015年，为了更好地实现村集体经济发展目标，Ｇ镇从乡镇机关中选派了一位干部下沉至ＸＺ村担任村书记。其优势主要体现在两个方面：一是乡镇下派干部在乡镇机关有过相关工作经历，工作经验、资源较为丰富，对于发展村集体经济有自己的独到思路；二是乡镇干部下派到村（社区）担任村（社区）书记，在Ｇ镇通常属于提拔重用，这类干部是下一步进入乡镇领导班子的有力竞争人选。因此，他们具有天然内生动力，在贯彻乡镇党委政府的发展意图上更有主动性、积极性。 就第二方面而言，Ｇ镇党委政府将经济发展的相关任务进行分解、分流，让村级组织协同乡镇完成发展任务。首先，招商工作是经济发展工作的重中之重，Ｇ镇的招商工作分为三块，分别是产业招商、科技招商、人才招引。产业招商的重点是获取土地使用权，科技招商以厂房租赁为主，人才招引的重点是招引高层次人才来Ｇ镇创业或者工作。在Ｇ镇，产业招商、人才招引这两块工作由乡镇负责，科技招商工作则由乡镇和村级组织共同完成，各个村都分配了相应的任务量。各村的主要工作是利用各种关系与企业主进行联络，通过政策宣讲、邀请实地考察等方式将企业主引荐给乡镇政府，最后让企业主和乡镇政府、相关村洽谈合作。其次，Ｇ镇对与经济发展密切相关的应急管理工作也进行了分解与分流。在任务分解与分流的基础上，为了提高村（社区）干部对以上工作的重视度与积极性，Ｇ镇党委政府将其纳入到村（社区）的年终考核体系当中，并将考核结果作为干部流动晋升的重要参考依据。换言之，如果村（社区）工作表现出色，在考核排名中位次靠前，那么不论是村（社区）书记还是其他干部，获得流动、晋升的机会将会更多。以考核为载体，以制造干部流动预期为手段，村（社区）干部完成乡镇布置任务的积极性得到显著提升。 （二）链接社会资源，精准匹配人力资源 在Ｇ镇，乡镇党委政府以村干部的选择吸纳为切入口，积极链接社会资源，以镇村干部的流动为手段，精准匹配人力资源，实现了资源要素的充分整合与利用。在镇域范围内，乡镇经济按区域可分为镇区经济与村集体经济，前者由乡镇党委政府主导，后者则由村级组织主导。苏南地区村集体经济强大，作为镇域经济的重要组成部分，在苏南地方经济发展中扮演着重要角色。Ｇ镇有一半行政村的集体年经济收入高于1000万元。一般来讲，村书记或者村主任是村集体经济组织的负责人，也是村集体经济128发展的关键人物。2000年左右，苏南地区提出村干部要符合“双强干部”的标准，即经济能力强、管理能力强。私营企业主成为“双强干部”的主要来源，原因在于，私营企业主在经商上的成功证明了其优秀的经济能力和管理能力，同时其在工作中积累了大量的发展经验以及社会资源，返乡后便能凭借自身关系网络吸引企业到村投资从而发展壮大村集体经济。例如BHX村的村书记之前在南京做生意，2000年因家庭原因选择返乡，乡镇政府积极动员吸纳其进入到村“两委”干部队伍，现如今该村村集体收入水平位居Ｇ镇各村之首。 事实上，镇村干部本身也是一种重要的发展资源，关键是要提高人岗适配度，将干部配置到合适的岗位，以实现人力资源的充分利用。Ｇ镇位于经济发达的苏南地区，因为经济发展的需要，征地拆迁工作较多，这主要依赖于村干部，特别是熟悉本地情况、群众工作能力强的村干部。因此，在村干部的选用配置上，Ｇ镇积极吸纳那些在村庄社会内部比较有威望且群众工作经验丰富的本村人负责拆迁工作。例如，ZS村党支部书记LJ，本人为该村村民，2006年到ＺＳ村村委会工作，2009年被调到乡镇建管所。在乡镇工作了几个月后，乡镇考虑到其工作认真务实，且具有很强的探索精神，和村民关系也比较融洽，于是将其作为村党支部书记重点培养对象，让其回到ＺＳ村担任党支部副书记，后于2012年升任村党支部书记。在LJ的带领下，现如今ZS村已经成为了J市的文旅明星村。 （三）完善多元激励，激发干部干事动能 干部流动的内核是对干部的激励，乡镇党委政府通过制造职级与职务的流动对镇村干部进行多元化激励，从而激发干部干事创业的热情。Ｇ镇镇村干部的常态化流动对镇村干部形成了良好的激励作用，其内在的激励机制主要包括经济激励和政治激励。在经济激励方面，Ｇ镇通过在机关编外干部和村（社区）干部中推行职员制，建构了一套相对公平合理且动态灵活的薪酬评定体系，不仅整体提高了镇村干部的工资水平，而且打破了平均主义，实现了编外人员工资的差异化，从而有效调动了编外人员的工作积极性。 从Ｇ镇干部薪酬体系的相关规定中可知，不同职级在每月基础工资和年终绩效奖励系数上存在明显差异，职级的晋升意味着收入的增加。在Ｇ镇，不论是纵向流动还是横向流动，大多数都伴随着干部职级的晋升。随着职级的上升，干部相应的工资待遇也会水涨船高，自然也就对干部形成良好的经济激励。此外，为了调动镇村两级办事员（网格员）的积极性，Ｇ镇后续又出台了网格员公开遴选办法。办法规定，这种遴选工作原则上每年举办一次，符合条件的网格员可以通过乡镇党群工作局组织的遴选考试转为职员。2022年Ｇ镇从网格员队伍中遴选了５人转为职员，2023年又遴选了２人。从网格员到职员，工资收入一年可以增加３至４万元左右。如此，通过将职员制和遴选办法进行结合，Ｇ镇构建了一套全覆盖、体系化的编外干部薪酬激励体系。在Ｇ镇，网格员一年总工资约为８万元（含“五险一金”等，下同），职员约为12万元，事业编干部约为16万元，行政编干部约为20万元。如果编外人员表现优异，晋升为中层副股职干部，那么工资总额每年可以达到15万元左右，已经接近普通事业编干部的水平。如果担任正股职干部例如村（社区）书记，那么工资待遇每年可以达到25万元左右。在东部发达地区的农村，这一收入水平远超进厂务工，对于农村精英而言有着很强的吸引力。 政治激励方面，Ｇ镇在晋升机制上也进行了创新，构建了专门针对编外干部的晋升通道。首先，Ｇ镇党委政府明确了乡镇机关及村（社区）的基本组织和人员架构。乡镇机关为10个局室、41个工作条线，村（社区）和乡镇机关各工作条线具有相同的组织地位。局室负责人由班子领导兼任，机关条线内部分为正股职干事、副股职干事、科员、职员、办事员（网格员）。村（社区）分为村“两委”干部（正股职和副股职干部）、职员、办事员（网格员）。对于编外干部而言，无论是在乡镇机关还是村（社区），都形成了较为清晰的职务（身份）晋升通道，即办事员（网格员）—职员—中层正副股职干部。对于镇村干部而言，晋升流动是最大的政治激励，而清晰明确的晋升通道制造了良好的晋升预期。其次，中层岗位的开放对编外干部形成了良好的政治激励。中层岗位是乡镇内部重要的政治激励资源，原因在于，这些中层岗位具有半正式性，但在乡镇内部的认可度高，使用的灵活性强。部分中层岗位实行公平竞聘制，对编制身份不作要求，只对年龄有要求，表现优异的编外干部可以通过竞聘的方式获取中层职务。目前，Ｇ镇机关内部的中层正职有33个，其中编外干部９人；中层副职36个，其中编外干部９人；党群工作局下面的５个条线负责人中，有４人都是编外干部。 五、镇村干部流动的成效及限度 镇村干部的流动强化了乡镇与村（社区）之间的联系，扩大了乡镇党委政府的自主权。科学有序的干部流动不仅提高了镇村干部队伍的整体素质，也有力提升了基层组织的行政治理能力。此外，镇村干部流动背后内含的激励机制，有效地调动了镇村干部的工作积极性。 首先，扩大了乡镇党委政府的自主权。一是增加了乡镇党委政府所能控制的人力资源以及岗位资源。将规模庞大的村（社区）干部队伍纳为乡镇党委政府的管理对象，增加了乡镇党委政府所能直接控制的人员数量，壮大了乡镇党委政府的治理队伍，这同时意味着乡镇权力的扩大。此外，乡镇党委政府对村（社区）干部的控制也代表着对村（社区）干部岗位的掌控，这为乡镇增加了大量的中层岗位资源。Ｇ镇规定，村（社区）与乡镇机关各个条线属于相同的组织等级，村“两委”干部与机关条线正副负责人一样都是正股职干部和副股职干部。这些岗位都是乡镇党委政府可用于激励干部的重要资源。二是增强了乡镇党委政府对村（社区）的控制力。将镇村干部纳入到乡镇统一管理后，村（社区）干部的选聘、流动等都由乡镇党委政府统筹安排，村（社区）干部作为“镇管干部”，必须服从乡镇党委政府的安排，贯彻执行乡镇党委政府的各种任务要求。 其次，提高了基层组织的行政治理能力。一方面，科学有序的流动提高了镇村干部队伍的整体素质。在双向流动的过程中，镇村干部的行政工作能力和群众工作能力都得到明显提高，能够积极适应不同的工作环境与要求。高素质的干部队伍能够更好地回应国家对于村级治理不断趋于规范化的要求，由乡镇党委政府来管理控制村（社区）干部的人选，也有效缓解了村（社区）自主产生高素质干部能力不足的困境。另一方面，行政化的村（社区）实际上已经成为了科层体系的最末端，基层组织的行政治理能力也得到显著提高。Ｇ镇各村（社区）内部的分工呈现出高度的科层化特征，干部各司其职，分工明确，确保了乡镇党委政府布置的各项工作在村（社区）层面都有落脚点，从而保证了行政任务向下派发的顺畅度。乡镇党委政府基于对村（社区）治理队伍的把控，得以向村（社区）输入各种治理任务，并利用考核等手段来督促村（社区）完成。 最后，调动了镇村干部的工作积极性。干部流动的过程也是干部激励的过程。Ｇ镇镇村干部的流动是一种制度化、常态化的流动，其面向的是广大的镇村干部，职员制的推行以及职务名称的确立，都为镇村干部的流动提供了清晰、明确的轨迹。在干部流动过程中，不同的职级以及职务所带来的变化，都构成了激励干部的重要因素。不论是纵向流动还是横向流动，往往伴随着流动干部的职级晋升或职务提拔。对于干部而言，流动不仅可以带来收入的增加，还是一种受到组织认可的表征。此外，获取“干部”身份对于镇村干部特别是编外干部而言，也是一种政治激励。不论是进乡镇机关工作还是到村（社区）工作，在本地社会都具有一种“类体制”身份，从而带来良好的面子反馈，对他们也形成了正向的激励作用。 不过，乡镇党委政府控制下的镇村干部流动仍面临一定的限度与困境。一方面，造成干群关系的悬浮。镇村干部的流动缓解了村（社区）治理人才不足的困境，提高了干部队伍的素质，但是“流官化”的村干部也容易导致干群关系的悬浮。出于实际工作需要，Ｇ镇的乡镇干部到村（社区）任职比较普遍，特别是年轻干部下去锻炼的机会较多。在乡镇机关有过工作经历的村干部具备特定优势，比如熟悉乡镇机关业务、对上资源比较多等，但其最大的劣势则在于不熟悉村情，不了解村里的人情世故，容易受到村庄社会的排斥。此外，流动任职的村干部大多数在一个村（社区）工作的时间不会太长，非本地化以及频繁流动，导致其与村民之间的信任关系较难建立。同时，由乡镇党委政府“任命”的村干部在实际工作中也遵从对上负责的逻辑，容易忽视和忽略群众的诉求，进一步疏远了干群关系。另一方面，基层组织压力过载。村（社区）作为乡镇党委政府的下级组织，是乡镇党委政府各项治理任务的底端承接者。在Ｇ镇，乡镇下派给村（社区）的任务已经严重超出了村级组织的负荷，导致村级治理责任积压和过载。例如社保扩面工作，各村的任务依据村内外来人口的比例换算而来，村干部需要上门动员企业主和工人购买，但难度较大，完成率也不高。 六、结语 乡镇处于我国行政体系的最末端，是县级政权与乡村社会的接点，在维护基层社会稳定、落实上级各项政策要求、回应民众需求等方面发挥着重要作用。但同时，乡镇又是一个“不完整政权”，责权利高度不匹配，治理资源不足，治理任务却十分繁重。干部的有序流动和合理配置不仅是培养基层干部治理能力的内在要求，也是乡镇党委政府提高人力资源使用效率的有效方式。然而，受限于身份、制度等因素，当前基层干部的流动性整体较弱，已经成为制约基层治理能力提升的一个重要影响因素。 本文基于田野调查经验，从中观层面的镇村关系视角出发，对包含编外干部在内的镇村干部整体的流动现象进行研究，并重点分析乡镇党委政府在基层干部流动政策中所扮演的角色和所发挥的作用。研究发现，苏南地区镇村干部的流动实际上是乡镇党委政府为实现经济发展目标的一种治理手段，即“发展型控制”。对镇村干部流动的控制扩大了乡镇党委政府的自主权，提高了基层组织的行政治理能力，调动了镇村干部的工作积极性，但同时也面临干群关系悬浮、基层组织压力过载等困境。需要注意的是，基层干部的流动服务于治理的实际需要。我国东部发达地区的乡镇经济发展任务重，对于基层干部的要求较高。乡镇党委政府通过控制镇村干部的流动来激活体制内的人力资源，吸纳体制外的社会性资源，并通过资源的有效整合、合理配置来发展地方经济，实现有效治理。而我国中西部地区乡镇所处的发展阶段、面临的主要治理任务以及乡镇的资源配套情况，与东部地区存在较大差异。因此，中西部地区如何从东部地区的基层干部流动经验中获取启示和借鉴，还有待进一步研究。