作者简介：尹利民，南昌大学公共管理学院教授。
文献来源：《政治学研究》2024年第5期。
摘要：中国农村社会保障制度的构建是基于“以人民为中心”和共同富裕的基本理念，以实现农民权利平等，并促进社会团结与合作为目标。从制度变迁的角度观察，中国农村社会保障的发展，其实质是农民权利保障不断完善和进步的过程；而以制度改革的视角观察，中国农村社会保障则存在着一些体制性、结构性问题，又无不与农民权利缺失相关。故此，中国农村社会保障体系构建需要在如下三个领域加强：一是对农村社会基本医疗保险和基础教育进行实质性公共资助；二是对个人权利、经济权利与社会权利实施可能性的社会保障；三是构建政府、市场、社会多元力量共同参与的中国农村社会保障体系。
构建中国农村社会保障体系是重大的制度改革。建立多层次的中国农村社会保障体系是缩小城市与农村发展差距，实现城乡融合发展、共同富裕的一项重要制度安排。党的二十大报告提出，要通过“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”，实现增进民生福祉，提高人民生活品质的目标。换言之，中国农村社会保障体制机制建设的深层逻辑是确立在“以人民为中心”与“共同富裕”互为表里的中国特色社会主义政治理论和制度逻辑的要求之上。
社会保障首先是一个权利平等问题，这也是社会保障的本质和核心，这一价值属性不仅体现在现代国家的社会保障制度构建中，同时也是中国农村社会保障制度改革的价值基础。以权利平等的价值理念视之，社会保障制度关注的对象不仅仅是社会弱势群体，而且要覆盖到全体人民。如果从这个逻辑前提及现实基础与条件出发，那么当前乃至今后中国农村社会保障体制机制的改革必须在如下三个层面上加强：一是为全体人民提供最为基础性的(诸如基本医疗和基础性教育)保障；二是为人民的个人权利、经济权利与社会权利提供可能性的社会保障；三是通过多元力量介入多层次的社会保障体系构建，来满足不同层次群体的需求。
权利平等问题是一个比较古老的话题，它肇始于启蒙学说，尔后各种政治思潮如自由主义、历史主义等对其内涵、本质均有自己的解读。马克思恩格斯从社会经济关系和阶级基础出发，阐述过“平等权利”的历史诞生。从宪法学来看，权利平等首先是一种法治观念，其次才是一种法律制度体系和法制实践体系，也即权利平等应该包括权利平等的观念、制度体系和实现。可见，权利平等是一个相对宏大、宽泛的概念，从不同的立场、不同的视角出发，其侧重点有所不同。本文的权利平等主要是指机会与结果意义上的，即国家应该为全体人民提供平等的机会，并在制度上确保平等结果的实现。然而，以权利平等与社会保障制度的关联性视角，来观察和分析中国农村社会保障制度体系构建，并不是中国学术界或公共政策领域的主导性范式。或者说，学术界对权利平等的讨论，倾向于价值、制度层面，或倾向于讨论如何通过具体的改革实践(比如精准扶贫实践，城乡融合发展实践等)去解决涉及人民权利平等的一些具体问题，而鲜有从权利平等思想观念的基础去探讨中国农村社会保障制度改革和制度建设。因此，本文拟先从农村社会保障与农民权利平等的逻辑关联出发，梳理多层次的中国农村社会保障体系是如何建立的，继而对现有的中国农村社会保障制度进行反思，并就农村社会保障体系如何构建提出探索性的建议，最后探讨基于农民权利平等的中国农村社会保障制度构建的社会政治意义。
一、中国农村社会保障的思想基础与制度逻辑
现代社会保障制度可以确立在不同的政治思想和制度逻辑上，但有一个共同之处，那就是权利平等，不管如何定义“权利平等”并把“权利平等”赋予怎样的社会政治含义。
所以，只有把社会保障与权利平等关联起来，才能够深入理解和解释不同类型政治体制的社会保障制度体系的内在一致性。比如，以自由主义为思想基础的社会保障制度设计，认为个人高于国家或社会，个人权利的不可剥夺性则构成了政府与社会权威的限度。在自由主义那里，个人自由是一切制度安排的元点，社会保障与个人自由密不可分。与自由主义一样，保守主义也是一种意识形态，保守主义反对用一些抽象的理念，如人权、社会正义，或者功利主义者的“最大多数人的最大幸福”等，作为构建社会的标准，包括社会保障制度的设计。保守主义并不追求通过再分配方式实现经济平等，认为基于社会正义的理想追求是经济平等、结果平等，而不是权利平等，以社会正义的名义强行夺走别人的财富，这种做法是对个人私有财产权的侵犯。以社会民主主义理念设计的社会保障制度认为，劳动所得应不折不扣和按照平等的权利属于社会一切成员，并希望通过这种公平分配的原则来消除一切社会的和政治的不平等。也就是说，每一个公民都有权获得社会福利，人们享受这些福利具有正当性，无需对其他人感恩戴德。另一方面，按照平等性的原则，社会福利的提供不应该针对特殊群体的特殊需要，而应当基于人们的普遍需要。在这种原则的要求之下，社会福利对象所涵盖的范围进一步扩大。
理解上述社会保障制度的思想观念基础，才能够进一步理解和解释诸如社会保障所涉及的国家、社会与市场关系这样一些结构性的一般性原则问题。比如，自由主义的倡导者认为私有市场是“自然的”因而也是满足个人需要的首要渠道，国家干预只有在市场这只看不见的手不能满足个人需要时才能介入。自由主义模式较为强调市场的作用，而政府只是作为最后的保障。国家主义取向的保守主义最大的特点就是强调国家利益，强调在向个人提供福利时，国家利益所具有的重要性，它视国家为社会保障政策的主体，强调依靠国家立法与行政权力实行改良。而社会民主主义强调社会保障的再分配功能，“国家福利制度是在质和量上实现最大的社会平等的主要动力机制”，强调通过逐渐扩大预算来扩展社会服务。
社会保障也是一个历史性概念，它植根于不同的政治体制发展变迁的历史逻辑与制度逻辑之中，揭示的是现代国家权力的正当性与政治秩序的合法性问题。明确这一点对理解和解释不同社会制度在社会保障方面的巨大差异尤为关键。比如17世纪初，英国的“济贫法”是针对贫困人群的“恩赐与恐惧”设计的，其观念与政策却仍然深植于当今英国社会保障的法律与实践中，直到北欧的“普遍公民权原则”(普遍公民权原则，即享受福利的资格主要取决于公民资格或长期居住资格，而这几乎与个人之前的薪资、保费缴纳或个人自身成就无关)下的“普享型”或“全民性”社会保障机制的确立，才是将社会保障制度普遍化的一个典型，同时也代表着西方社会保障制度的发展趋向。这个历史轨迹可以从马歇尔关于公民权的发展过程论述中得到有力的印证。在这里，有两点需要特别强调，其一，西方社会保障主要集中于福利和保障或保险两个方面，即当社会成员发生年老、疾病、失业等风险而暂时或永久失去工作能力、丧失收入来源而造成经济无保障时，由政府依据一定的法律法规，通过一定的方式筹集社会资金，以收入再分配的形式给予补偿，至少满足他们的基本生活需要。其二，无论是自由主义、保守主义，亦或社会民主主义，都把资本主义私有制、资本主义民主看成具有普世性的、神圣不可侵犯的永恒制度，他们所推行的一切政策包括社会保障政策无不是为了完善和加强资本主义制度。
中国农村社会保障制度的思想基础是中国特色社会主义。显然，与上述西方社会保障制度的思想基础和制度逻辑有着本质的不同，中国特色社会主义体制为“权利平等”赋予了崭新的内涵。
首先，中国特色社会主义制度是建立在“以人民为中心”的价值基础之上。“以人民为中心”不是一个空幻的概念，而是嵌入在具体的制度实践中，体现在对人民基本权利的保障上，并且还需为国民提供基本发展的平等机会以及提供人们对美好生活向往的制度基础，其中，又以保障人民的权利平等为根本。这种保障不仅仅是观念上的、制度性的，而且要转化为现实，即所谓的机会与结果的统一。理由是:中国特色社会主义的国家权力来源于人民，因而评判权力正当性的重要标准在于是否符合人民的利益要求，是否始终体现“以人民为中心”的价值导向。不仅如此，中国特色社会主义政治秩序的维护需要得到最广大人民群众的认同，而对人民权利平等的制度保障并转化为现实，是获得人民群众认可的基础。因此，“以人民为中心”的价值导向，在经济层面上的目标就是实现全体人民的共同富裕，在政治上保障人民的政治参与权利，在个人权利层面上则表现在能够均等地享有国家提供的各种社会保障。可见，“以人民为中心”与共同富裕是互为表里的关系，并成为中国农村社会保障制度的思想基础。
理论上讲，社会主义国家的权利平等不仅仅是观念上的，它还可以为人民提供服务和收入保障。但在现实中或结果上总是呈现出一种社会分层体系，因为经济社会的发展是一个历史过程，它影响到提供服务和收入保障的质量和层次。不过，提供服务和保障的动因在不同类型的国家是不一样的，资本主义的福利国家，其政策的供给取决于它感受到社会稳定的威胁程度，而非民众的迫切需求，但社会主义国家提供社会保障的意愿则是源于“以人民为中心”的宗旨，源于社会主义的本质要求。当然，社会保障需要有一定的经济基础，在很大程度上，社会经济发展的程度决定了社会保障的水平。因此，社会保障实践总是在不同的基础上逐渐展开，并由低向高逐步推进，即从较为低层次的诸如基础教育、基本医疗的保障，到个人权利、经济权利和社会权利的可能性保障，再到多元主体参与的多层次的保障。当然，在中国特色社会主义的政治思想价值导向下，社会保障制度构建始终是以权利平等的理念一以贯之，表现在社会保障政策覆盖对象的普遍性，保障水平的统一性以及保障层次的均衡性上。
其次，社会保障制度与所有制形式有着密切的关联，不同所有制形式，决定着不同社会保障制度的逻辑。按照马克思主义的基本观点，所有制形式决定产品的分配方式。中国特色社会主义的所有制形式是公有制为主体、多种所有制经济共同发展。这种所有制形式不仅决定了社会经济发展成果需为全体人民所共享，而且还要求国家在保障人民基本权益普遍化的基础上，消除两极分化，走向共同富裕。在所有制形式为私有制的现代国家里，虽然在建立“普享型”或“全民型”的社会保障机制方面作出了很大努力，但它还是以不同的方式来塑造阶级和地位，从而衍生出福利资本主义国家的不同世界，贫富差距和阶层分化成为资本主义国家的一种常态。可见，不同所有制形式的国家，其制度逻辑是不同的。以私有制为基础的资本主义国家，在保障社会权利、收入、平等化和消除贫困等基本目标的同时，更受到资本的控制和影响，其最终结果是贫富分化加剧，国家保护的是少数人的利益，权利平等问题始终难以真正实现。而在以公有制为基础的社会主义国家，不仅需要保障人民的各项基本权益，而且要追求共同富裕，避免两极分化。因为公有制的所有制形式意味着生产资料掌握在全体国民手中，因而其分配权也应该由全体人民拥有，建立在以公有制为主体基础上的社会关系以及与之相适应的上层建筑和制度安排，则为全体人民平等享受社会保障权利提供了制度保障。
总之，不同类型的政治体制，其社会保障体系在追求权利平等保障方面具有内在的一致性，但建立在中国特色社会主义思想基础和制度逻辑基础上的社会保障，为权利平等赋予了崭新的内容，成为实现“以人民为中心”的价值导向与共同富裕目标的制度保证。当然，社会保障制度体系所涵括的具体政策是复杂的，不同的政策针对的是不同的保障问题，但其背后都蕴涵着权利平等的观念。从这个意义上，微观上看似千差万别的保障政策，宏观上却有着相似的逻辑。
二、以农民权利平等为中心的中国农村社会保障变迁
社会保障与权利平等的内在关联，为理解和解释中国农村社会保障体制的“中国特色”提供了一个新的观察与分析视角。如前所述，中国农村社会保障制度在中国特色社会主义理论框架内展开，以权利平等为中心，其驱动力在不同时期(比如社会主义计划经济或社会主义市场经济时期)所呈现的内容、层次和结构体系有所不同，但追求对全体社会成员权利保障的逻辑主线却始终没变。因此之故，以农民权利获得为中心，可以把中国农村社会保障制度的发展与进步划分为如下三个阶段。
（一）权利平等社会保障观念的确立
权利平等观念自古有之，并成为推动“天赋人权”“社会契约”等权利理论形成的重要动力。比如，西方自然权利学说倡导，人与生俱来的权利包括生命权、财产权和自由权，就是权利平等观念的重要写照。
权利平等观念，首先体现在机会平等和法律主体资格的平等。新中国成立后，权利平等观念开始确立，并反映在社会保障制度的构建之中。权利平等观念首先把平等地保障人民的生命健康权作为开端。在民众的观念中，生命权最为根本，保障了生命权，自由权、财产权的保障才有可能。中国古代也有“人之所贵，莫过于生”一说。而且，健康权是人的生命权中一项最为基本的权利，也是农村社会保障的实质内容之一。正是在这种观念的推动下，1956年6月，全国人大颁布了《高级农业生产合作社示范章程》，首次提出了农村合作医疗，随后在1959年全国农村卫生工作会议上对农村合作医疗形式给予了肯定，并将这种制度称为集体医疗保健制度。从此，合作医疗开始在中国农村推广。与此同时，中国农村社会救济作为一项制度被固定下来，并开始探索农村的“五保”制度。比如，1962年9月，中共八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，把救济贫弱社员作为人民公社的一项制度给固定下来。不过，这一制度在“文革”期间遭到破坏。从结果层面来看，尽管城乡之间在健康权的保障上仍然有差异，农村居民与城市居民并没有做到事实上的机会平等，法律主体资格平等也存在不足，但这种追求平等的观念推动了权利平等制度体系的建立，并为逐步转化为现实奠定了重要的基础。
（二）权利平等社会保障制度体系的建立
显然，仅有权利平等观念是不够的，还需要有制度体系作为依据，权利平等才能真正成为现实。因为人的权利是多样的，任何人均不能仅凭其个人身份而享有一项权利，权利的享有受规则和原则的约束。
随着改革开放的推进，中国农村合作医疗制度逐渐恢复。1979年12月，由卫生部、财政部等部门联合发布了《农村合作医疗章程(试行草案)》，提出要恢复农村合作医疗制度，这是在制度上为保障农民平等享有健康权迈出的重要一步，并取得了比较好的效果。比如，到1980年，全国约有90%的行政村(生产大队)实行了合作医疗，覆盖了约85%的农村人口。与此同时，开始探索建立中国农村养老保险制度。比如，民政部提出要“根据不同地区经济发展建立农村养老保险制度”，到1998年，全国约有65%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，参保人数达到8025万人。在社会救助方面，改革探索“五保”制度和农村最低生活保障制度，并尝试建立针对农村贫困家庭的医疗救助制度。在社会福利方面，则开始向教育领域延伸，主要体现在农村义务教育方面。比如，“两免一补”政策的实施等。可见，这一时期社会保障制度逐渐迈向体系化，从农村合作医疗制度到农村养老保险制度，再到农村最低生活保障和医疗救助制度等，并且初步建立起了义务教育制度。
当然，权利平等的制度体系，背后也有《宪法》的保障，如《宪法》第33条第2款，规定了“中华人民共和国公民在法律面前人人平等”，第4款规定了“任何公民享有宪法和法律规定的权利”，这些宪法条款的规定是权利平等制度体系建立的总来源，也是农村社会保障制度体系建立的法律基础。
（三）权利平等社会保障的实践探索
制度体系的建立，意味着无差别地对待所有人民，这为均等化地提供权利保障奠定制度基础。但由于历史、文化和社会经济发展水平等因素的差异性，造成了人民事实上“权利的非均衡”现象，这就意味着要在结果上实现社会成员间的权利平等并非易事。
进入21世纪，中国的社会经济得到快速发展，人民生活水平总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越。相应地，社会保障水平也得到了跨越式提高，但仍然存在城乡二元分割等问题，这就要求社会发展在注重效率的同时也要兼顾公平。因此，如何使人民权利平等的制度保障向现实保障转变是这一时期的主要任务。一是建立“由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度”，并借助脱贫攻坚的实践付诸实施。二是政府不断增加新农合的投入并提高报销标准。比如，2015年新农合政策范围内住院费用支付比例均达到75%左右，新农合门诊统筹覆盖所有统筹地区，支付比例提高到50%以上。与此同时，开始探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度，并逐步实施。比如，提出“探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度”。实行社会统筹与个人账户相结合的举措，保障了农村居民老年基本生活，大大提高了城乡居民均等地享有养老保险的水平和层次。比如，2022年，全国参加城乡居民基本养老保险的人数为54952万人，其中实际领取待遇的人数有16464万人。在社会救助方面，一是建立医疗救助制度，提出农村医疗救助可以“从贫困农民中最困难的人员和最急需的医疗支出中开始实施”;二是开始逐步建立农村最低生活保障制度，提出要在有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度;三是“五保”制度持续发展。比如，国家相关政策要求将五保供养资金列入县乡财政预算，并从五保审批管理、增长机制、供养服务机构建设等方面来强化制度化保障。
党的十八大以来，社会保障制度实践探索的重点在城乡统筹方面。一是医疗保险制度的城乡统筹。比如，提出要建设城乡居民医疗保险的“六统一”政策，以此改变长期以来城乡二元结构的差异。尔后又提出要构建针对农村居民的基本医疗、大病保险和医疗救助“三重”医疗保障制度。二是建立城乡居民基本养老保险，并逐步实现全国统筹。比如，2020年《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，要完善覆盖全民的社会保障体系，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度，稳步提高保障水平，尽快实现养老保险全国统筹。
总之，新中国成立以来中国农村社会保障的构建经历了一个从无到有的过程，也经历了一个从观念确立到制度体系建立，再向现实转化的过程，这个过程揭示了中国农村社会保障体系构建与中国特色社会主义的政治逻辑与制度逻辑的内在一致性。尽管如此，以农民权利平等为中心的农村社会保障制度改革仍然任重道远。
三、以农民权利平等为中心的农村社会保障制度改革
以制度变迁的角度观察中国农村社会保障的发展，实质上是农民权利保障不断完善和进步的过程，反过来讲，以制度改革的角度观察中国农村社会保障存在的一些体制性、结构性问题，又与农民的基本权利(健康权、医疗权、就业权、养老权等)缺失有关。故此，中国农村社会保障制度改革需要以农民权利平等为中心，在如下几个领域加强。
(一)基础性社会保障的公共资助
改革开放以来，中国农村社会的保障体制发生了结构性变化:由过去的家庭、社区、单位和地方企业共同承担，逐渐演变为地方各级政府的社会责任，成为一种典型的政府包办式社会保障。而且，存在保障对象覆盖范围小且重叠，监督机制不够健全等体制性、结构性问题。比如，关于保障对象的资格审查、认定程序等方面，存在救助管理和监督机制不健全的问题，主要表现在:其一，低保户的申请、资格审查和认定方面不规范，从而导致救助叠加且集中。更为普遍的现象是资源分配和权利享受以身份作为资格条件，即只有拥有贫困户或低保户等身份资格，才有可能享受社会救助等保障。然而，贫困户或低保户与其他一般农户的边界并不是很清晰，实际上有很多农户的经济条件并不比贫困户或低保户好多少，但因为身份没有被识别确认而无法享受应有的权利；加之“低保对象”的群体规模相对狭小，这就意味着享受社会资源的群体较少，从而导致整个社会救助体系福利叠加和救助集中化现象。这产生的后果是，一方面造成社会资源分配的不公平;另一方面由于身份附加值增大，导致农民群体间相互分化和负向比较。也正因如此，“低保”“贫困户”身份成为农村资源争夺和社会矛盾多发的诱因。其二，基础性社会保障的政府兜底层次低。基础性的社会保障主要包括基础教育、基础医疗等。按照社会保障的一般规律，基础性社会保障是每一个公民应享有的正当性权利，不管其是否需要，政府应当完全履行其义务。但现实情况是，政府在保障农民的基础性社会保障方面还存在层次低、地区差异大、城乡差别大等问题。比如，在“两免一补”政策、营养午餐政策方面，各地存在着比较大的差别，即使同一个省不同的县，保障政策也有所不同。因此，基础性社会保障的公共资助是中国农村社会保障制度改革的第一步。首先，政府应该制定相应的财政预算，确保所有人民能享有基础性的社会保障。目前，在财政预算体系中，医疗支出划入社会保障和就业支出范围，基础教育归属教育支出行列，但在实际运行过程中，资金往往会相互调配，难以做到真正意义上的“专款专用”。因此，应该在各级地方政府的财政预算体系中，明确基础性的社会保障项目，并且在基础教育、医疗等方面实现城乡间的均等化，保障对象应该覆盖到全体国民，而非以身份资格来识别保障的对象。比如，不应该以是否纳入“低保户”或“监测户”作为享受基本社会救助的资格。其次，以需求为导向来调整供给结构，实行分类的供给策略，根据不同地区、不同群体的差异化需求来制定供给政策。比如，在实施义务教育供给方面，强化保障就近入学的政策供给，并提供与城市均等化的基本公共服务，而非实行“一刀切”政策，把义务教育点布局在中心城镇或县城，应该在基础性的社会保障领域实现供给与需求的平衡。
(二)实现农民获得公共服务等个人、经济与社会权利的可能性保障
如果说基础性的社会保障是底线，那么农民的个人、经济与社会权利保障则是可能性的。由于受条件的限制，有些权利无法得到有效保障，但政府需要积极创造条件，为农民提供尽可能的保障，也就是说，在为农民提供基础性的社会保障后，政府应该尽最大的努力提高保障的层次和水平。其实，改革开放以来，社会经济的快速发展、财力的增加提升了政府提供公共物品的能力，同时，政府提供公共物品的责任也增加。比如，2022年三项基金(基本养老保险、失业保险、工伤保险)支出合计66122亿元，比上年增加3435亿元，增长幅度为5.5%，比2018年则增长了34.4%。尽管如此，与农民庞大的需求相比，仍然捉襟见肘。农民的个人、经济与社会权利的可能性保障仍然有很大空间，具体表现在:由于针对农民权利缺失的社会保障制度改革滞后，城乡发展差距、地区经济社会发展水平差别等权利差异性影响因素并没有完全消除，从而导致农民在获得均等的基本公共服务权益方面存在差异。比如，政府能够保障适龄儿童的九年义务教育，但城乡之间教育质量差异明显;政府也能对农民提供基本的医疗服务，但服务的层次较低，且城乡、地区差异较大。故此，可能性的保障应该从以下几方面入手:一是改革歧视性的社会制度和社会政策等，公共资源的布局做到城乡平衡。考虑到农村地区欠账较多的现实情况，公共政策应尽可能的向农村地区倾斜，尤其应在义务教育布局、基础医疗资源的均衡分布等方面做足文章。二是政府要致力于保障农民的财产权、工作权等基础性权利，让农民也能够享有最基本的经济福利与安全，完全享有社会遗产以及普遍标准的市民生活与文明条件，前者是经济权利的核心，后者则是社会权利的主要内容。
(三)建立分层分类的农村社会保障和社会救助体系
总体来看，农村的社会经济发展水平有很大提高，政府在保护贫困群体的“两不愁、三保障”方面承担了必要的公共责任，取得了明显的效果。当然，保障贫困群体的“两不愁、三保障”也是农民获得社会权利的一部分。根据国家统计局的数据显示，脱贫县农村居民年人均可支配收入达15111元，比上年增长7.5%，扣除价格因素，实际增长5.4%。这些数据表明，尽管农村居民的收入有所增长，但这些贫困地区的收入水平依然偏低，需要政府提供必要的社会保障和救助。从实地调查来看，目前农村社会保障和社会救助体系存在如下问题:一是社会救助政策与扶贫制度未能有效衔接，各地对制度和政策的理解未能统一，从而在救助政策的执行等方面出现漏洞。比如，救助政策执行存在“一刀切”现象，忽略了不同群体实际救助需求的差异性。二是社会救助政策重点的偏离，难以满足农民的实际需求。根据国家统计局数据显示，2021年全国农村居民人均现金支出为12857.6元，其中教育支出达1645元，占比12.7%，医疗保障支出为1223.7元，占比9.5%。这表明农村一般居民在教育、医疗方面的支出比例较大，而贫困群体的家庭支出中，教育和医疗支出比例更大。但现有的政策除了医疗救助是重点外，对教育的资助政策难以满足群众的需求。基于此，政府要整合农村救助政策的资源，制定分类、分级救助标准，在保障基本医疗的基础上，扩大对贫困群体的教育救助，尤其是调整有关超出九年义务教育范围之外学生的教育救助政策。上述问题的存在都涉及农村社会保障和社会救济体系的改革问题，是全面建成小康社会的实质性构成部分。
(四)建立以权利平等与市场经济为中心的多元主体参与的农村社会保障体系
在传统的社会保障体系中，政府一直扮演着重要的角色，导致的结果是政府财政不堪重负，社会保障水平长时间处于一个比较低的层次。北欧福利国家的普遍主义模式显然对中国是不适合的，因为这种模式受到经济发展和人口压力这两个重要因素的影响。改革开放以来，中国经济得到了快速发展，成为世界第二大经济体，但人口压力也同时并存，人均投入相对较高。因此，依靠政府来包办一切的做法是不可行的。
多元主体参与，同时发挥政府、市场与社会多重力量来构建农村社会保障体系才是必由之路。政府的作用在于对制度和政策的调整，以便塑造一个良好的制度环境，为实现社会成员的权利平等提供可能。除此之外，政府还需承担两方面的责任，一是如前所述的基础性社会保障的公共资助，以及实现农民个人、经济和社会权利的可能性保障;二是增加财政支出，扩大社会保障支出占GDP的比重(目前，中国社会保障支出占GDP的比重较低。比如，2021年作为社会保障重要构成部分的社会保险支出为62687亿元，占GDP的5.45%，没有达到世界平均水平)。市场的作用则在于以商品化的形式满足不同层次群体的需求，并可以作为基本社会保障的有效补充。而且，市场的价值还在于能够推动充分就业，优化资源配置。在确保基础性保障的前提下，市场在保障社会成员的个人、经济和社会权利的可能性保障方面有着独特的优势，能够满足不同群体差异化的社会保障需求，即所谓的“穷人依赖国家，而其余的人则依赖市场”，这本身也是保障社会成员权利平等的内在要求。
四、基于农民权利平等的农村社会保障体系构建的社会政治意义
中国农村社会保障体系构建的本源和实质就是多方位保障权利平等，这关系到全体人民的福祉，因而具有促进社会团结与合作的重大社会政治意义。
（一）重塑社会成员权利平等的观念
中国人的个体权利观念，在中国的传统文化中并不显性。或者说，中国人的权利观念缺乏个人自主性与正当性的声张，至多具有一些群体性的特点。在中国传统社会，个体行动是以血缘和地缘为纽带展开的。以血缘为纽带，形成了家庭、家族和宗族，相应的血缘性和地缘性组织承担着社会组织和控制的功能。“在以家为本位的社会制度中，所有一切的社会组织均以家为中心。所有一切人与人的关系，都须套在家的关系中。”因此，中国传统社会人与人之间具有很强的依附性，个体依附整体，依附于家族、宗族和皇权，个人权利和社会权利得不到充分发展。在这种观念的塑造下，个体的权利主张或权利诉求变得非常脆弱，更不用说权利平等的观念。当然，这种境况到了近代有所改观，这主要源于中国的国门被打开，西方某些自由民主观念开始影响中国，特别是与西方列强碰撞受挫后掀起的“洋务运动”、五四爱国运动等改革浪潮的推动，使民众对个体平等观念有了初步的认知。新中国成立以后，追求个体权利平等方面开始有了制度性安排。比如，1952年推行的土地制度改革，它允许农民个体拥有自己的土地，并可以独立经营，这意味着农民在一定程度上拥有对土地的所有权。正因如此，农民的群体中慢慢出现了阶层分化，进而导致贫富分化现象的出现。为此，1953年国家开始实行“三大改造”，推行合作化和集体化，通过互助组、初级社再到高级社的组织形式，最后建立了人民公社体制。这样，社会成员刚刚萌芽的个体化和分散化权利倾向，被“政社合一”的人民公社体制所扼杀。人民公社体制不仅强化了集体化的组织形式，使个体失去了自由的空间，还催生了城乡二元结构的形成，从而加剧了社会成员权利享有的非均等化，尤其是在社会保障权利等方面。十一届三中全会以后，通过废除人民公社体制，重新赋予农民一定的生产自主权，城乡二元结构被打破，农民拥有了向城市自由流动的权利。随后，国家推行了一系列制度改革，从农村合作医疗到农村养老保险、最低生活救助以及统筹城乡社会保障制度，等等。党的十八大以来，国家大力推行脱贫攻坚，力图解决贫困地区的“两不愁、三保障”问题，从而使得社会成员的权利经历了从个体化到均等化的过程。
推动这一系列举措出台的背后动力正是社会成员权利平等观念的不断被重塑，这一切又是以中国农村社会保障体系的构建为基础。从我们对中国农村社会保障体系构建的历程梳理可以看出，它是以权利平等观念为起点，以构建社会保障的制度体系为基础，以实现从法定权利平等到现实权利平等为目标。要知道，一项政策如果把一些群体排斥在外，就会使社会保险制度失去通过财富再分配途径来使整个社会在利益与负担、权利与义务的配置上趋于合理与正当的工具性价值。
可见，中国农村社会保障体系的构建，它塑造了个体的权利平等观念，从而不断改变社会结构，推动着以个人权利和社会权利为本位的社会的形成，具有重要的社会政治价值。
（二）夯实农村社会稳定的政治基础
从某种意义上说，农村社会稳定问题是农民对政府的认可问题，也即合法性问题，但认可的本质则在于农民个体社会经济权利是否得到公平公正的满足，而这又源于国家的资源分配制度是否合理，是否能够赢得农民的认可。因此，治理的合法性问题就转换成了社会成员的基本权益是否得到保障，以及在何种程度和范围内实现。众所周知，保障全体社会成员的权益不仅构成了国家治理的主线，而且也是国家社会经济发展的基本目标。我们提出的“全面建成小康社会”“实现共同富裕”，其前提就是在制度上确保社会成员能够均等地享受国家提供的公共服务，而这一切又以平等权利获取为基础。这一理论逻辑很早就被学者们关注到，比如，李普塞特发现:“任何一种特定民主的稳定性，不仅取决于经济发展，而且取决于它的政治系统的有效性和合法性”。
进一步说，中国农村社会保障体系的构建并逐步完善，实际上也是在解决人民的平等待遇问题，进而消除社会成员的不平等感，从而为获取合法性资源奠定基础。研究表明，人们对于不平等的感知会影响其行为，甚至有可能通过过激的行动来具体表达这种不满。根据我们的研究，造成群众群体性上访的主要因素有土地征收、企业改制等，而这些因素的背后实际上就是一个社会保障问题，因为无论是被征收土地的农民，还是因企业改制失去工作的工人，都是因为没有相应的保障政策支持，从而导致他们后续的医疗、养老等问题得不到保障。
其实，社会保障体系与社会稳定的相关性关系在理论上是可以自洽的。首先，社会保障首要保障的是个体权利问题。个体权利与现代社会文明进程相伴而生，或者说，保障个体基本权利是现代社会文明的标志。中国仍然属于发展中国家，现代社会文明发展水平还不是很高，但中国个体化的进程却在不断加快，而且中国的个体化是与国家原则联系在一起，并在制度框架内得到确认。只不过，与欧洲相比，中国的个体化路径是一种独特的逆序路径，也就是通过去政治化和以市场为基础推进的。个体化是以个体权利的获取为前提，而中国农村社会保障体系的构建，就是从保障农民的医疗权、教育权等最为基本的权利入手。在个体化进程不断加快的中国，如果个体的权利得不到满足，势必会影响他们的行为，包括采取维护自身权利的做法，从而给社会稳定带来负面影响。其次，社会保障在某种程度上消除了权利的不平等问题，进而降低了社会成员的剥夺感。改革开放以来，中国的社会经济发展水平显著提高，人民的生活水平也发生了巨大变化，但社会不稳定因素却始终存在。有研究表明，中国社会在快速变迁的环境下，民众的不满更多是来自社会流动造成的阶层变化，以及对社会选择不公的质疑。由于中国个体化进程加快，社会成员开始关注个体权利、关注权利平等，而社会关系网络则助推了个体相对剥夺感的塑造，进而引发群体性的社会抗争行为。中国农村社会保障体系的构建，正是朝着社会成员之间权利平等的方向努力，尤其在统筹城乡二元结构，消除农民和居民之间在社会保障方面的二元差异做出了积极的探索，取得了比较好的效果。根据我们的研究，党的十八大以后，尤其是进入脱贫攻坚阶段，国家在解决贫困人口看病、教育和住房保障方面投入了大量的财力、物力，社会成员的社会保障权利得到了切实的落实，尤其是医疗保障获得了前所未有的发展，这也是群众获得感最显著的地方。
（三）构建国家与社会的良好互动关系
众所周知，国家与社会的关系是治理的主线之一，也就是说，治理一个很重要的内容就是如何来协调国家与社会的关系，而不同的关系对于一个国家的发展至关重要。因此，国家治理体系的优化，总是把国家与社会关系作为重要的内容，并把它置放在总体格局的中心位置。
从全球视野来看，国家与社会关系存有不同的类型，以强弱为维度至少可以归纳出四种类型的关系模型，即强国家—弱社会、强国家—强社会、弱国家—强社会和弱国家—弱社会。这四种类型的关系模型，在现实国家中都可以找到原型，比如第三世界的诸多国家，是典型的强社会—弱国家类型，具有社会控制的总体水平高，而国家的基础能力则较弱的特性，而在那些威权体制的国家中则相反，社会控制的总体水平低，国家的控制能力则强。上述四种类型都属于国家与社会关系的失衡，其重要原因在于:国家提供公共服务的能力难以满足社会成员的需求，而社会成员都将符号和解决诸如食物、住房等世俗需要的机会结合起来，形成自己的生存策略，这种生存策略提供的不只是个人生存的基础，还连接了个体认同、自利行为和群体认同、群体行动。也就是说，国家的公共服务能力与社会成员的认同有着紧密的联系，从而进一步影响国家与社会之间的关系。
新中国成立后，国家建立了高度集权的计划经济体制。与此相对应，国家是全能型国家，社会则是总体性社会。个体缺乏自主性，个体权利保障不到位。随后，单位制的建立更加强化了公共权力对个体的控制，社会力量非常弱小，国家与社会处在一种失衡的状态中。改革开放后，尤其是推行社会主义市场经济改革实践以来，中国的社会结构发生了变化，个体的权利观念在市场经济的浪潮下不断被塑造，社会组织也从无到有逐渐壮大，并在社会发展中扮演着积极的角色，但权力支配社会的逻辑并没有发生大的变化，因而公共权力经常越过边界，与个体的权利发生冲突，带来了诸多社会矛盾和冲突，影响着社会稳定。这一时期国家与社会之间的关系仍然处在一种非均衡之中，尽管社会力量有着广泛的利益关注，不仅能够介入某一国家机构的运作，而且还能介入国家机构的讨价还价过程中去，推动国家的顶层设计和制度创新，但国家力量在总体上是占优势的。党的十八大以来，国家加快了制度创新的步伐，中国共产党进一步强化了执政为民，坚持“以人民为中心”的执政理念，以均等保障社会成员为目标，而中国农村社会保障体系的构建就是具体的表现。当然，中国农村社会保障体系的构建也为壮大社会力量提供了制度保障，因为社会保障体系始终是以权利为主线，以实现全体人民的均等化权利为理念，这对于改变社会结构具有重要的意义，而社会结构不仅可以影响国家层次的政治，而且也可以影响国家政策执行者的行为。
总之，中国农村社会保障体系构建的社会政治意义，不仅重塑了人民权利平等的观念，还赢得了政治治理的合法性资源，夯实了社会稳定的基础，同时还适应了国家与社会关系的结构性变化，这对于更好地推进国家治理体系现代化，提升国家治理能力具有重要的价值。
五、结语
中国农村社会保障的本质和核心是农民权利平等问题，这也是中国农村社会保障制度构建的政治理念和制度逻辑。从制度变迁的视角梳理中国农村社会保障构建的历程，可以观察到中国在构建农村多层次社会保障体系方面所做的努力，以权利平等观念为起点，以保障制度体系构建为基础，以实现真正的农民权利平等为目标，体现了中国特色社会主义政治理论的价值导向与制度逻辑的本质要求。
以权利平等的视角来看，当前中国农村社会保障仍然存在一些体制性、结构性问题。这些问题包括，农村社会保障在内容、层次和结构体系方面的不完善;城乡之间、区域之间，甚至行业之间的保障水平存有差异;政策供给主体不明晰，市场机制和社会力量发挥仍然不足;确保全体人民均等享有社会保障权利的制度性安排还有待完善。事实上，上述问题的产生与我们对农村社会保障制度的理解性偏差有关，即并未完全以权利平等为核心来构建农村社会制度。不可否认的是，受多重约束性因素的影响，构建以权利平等观念为核心的社会保障制度仍需一个过程，但分层分类展开却是切实可行的，即以保障基本权利的公共性资助为起点，扩大到个人权利、经济权利和社会权利的可能性保障。在保障方式上，可以借鉴一些福利国家的保障机制，走公私混合的道路，把国家、市场与社会吸纳到供给主体上来。必须意识到，社会保障不仅仅是福利体制的问题，而是权利平等的问题。
构建以农民权利平等为基础的农村社会保障制度具有现实的社会政治意义，它不仅重塑了社会成员的权利平等观念，而且对于夯实农村社会稳定的基础、调适国家与社会的关系均有十分重要的意义。因为权利平等观念的塑造有助于重新优化社会结构，从而有助于进一步厘清个体、社会与国家的权责关系，推动国家治理体系和治理能力现代化发展，而国家与社会关系的调适，既是获得合法性治理资源和维持良性政治秩序的前提，又是国家治理的主线。因此，从这个意义看，构建以农民权利平等为基础的农村社会保障制度，不仅提升了社会保障制度的水平，而且有助于推进国家治理水平的提高。