摘要：机制创新是基层政权提升治理能力与治理水平的重要举措。在国家基层政权建设愈发趋向于制度化、程序化和规范化的刚性要求下，乡镇政权如何通过机制创新使科层治理体制有效衔接非规则性的乡土社会，是提升乡镇政权治理能力首要面对的现实问题。“制造层级”发端于基层政府对传统科层制的非正式运作，是介于常规化的科层制治理与反科层治理的一种中间形态，是乡镇政权的治理机制创新。服务区作为创设于乡镇与行政村之间的中间治理层级，蕴含着乡镇政府分解转化治理压力与治理责任、统筹分配治理任务与治理资源、分类适配治理力量与治理事务等内在逻辑，成为乡镇政权落实国家治理要求和实现自身治理意图的组织载体。通过“制造层级”,乡镇政府塑造了服务区这一实体治理单元，并在乡村治理实践中表现出独特的运行机制与功能角色。“制造层级”的机制创新实践，使得乡镇政权得以在层级内部锻造更具适应性和灵活性的治理能力，型构了乡村治理共同体的良性治理结构，从而在国家治理体系的末端维系了基层治理体制的弹性。

关键词：服务区；“制造层级”；治理效能；基层治理现代化；乡村治理共同体

一、问题的提出

乡镇政权处于国家行政科层体制的末梢，是国家与乡村社会发生直接关系的一个连接主体，发挥着重要的组织与治理载体作用。乡镇政权治理能力建设直接关系着基层治理体系与治理能力现代化的成败。在全面推进国家治理体系与治理能力现代化建设背景下，乡镇一方面面临着来自国家治理的刚性要求，需要制度化、程序化、规范化与专业化地响应国家治理体制、政策及目标任务等，其治理压力急剧增加、自主空间大大压缩；另一方面乡镇又面临着非规范化和变动的乡土社会，需要综合性、灵活化和精准性地回应社会发展、稳定与服务等复杂诉求，其对下作为与回应的负担变得越来越重。特别是在公共治理领域，党和国家的行政、财政、监督与考核等各项制度直接贯穿乡村治理的各个层面，要求乡镇政权既要合法合规又要合情合理地展开治理行动，保证上下通畅、规则统一、发展有序、安全稳定、服务衔接与治理高效，这给乡镇政权带来巨大挑战。现时，无论是作为一种政治及行政要求的治理创新，还是作为应对基层整体环境变迁的治理创新，都成为乡镇政权提升自身治理能力与治理水平的重要举措。至于乡镇政权如何创新以及该创新举措如何作用于乡镇治理能力及水平的提升等问题，尚需深入研究。

目前，学界既有对乡镇治理效能提升及其机制的研究主要沿循三种路径，分别是组织建设路径、技术赋能路径和人事激励路径。组织建设路径着眼于乡镇政府的“自主性”，即通过乡镇政府的行政化建构整合内部资源，实现对乡镇科层组织形态的调适。一方面，为了适应当前乡村治理的“多中心工作”格局，乡镇政府在内部设置了诸多任务型组织，例如工作专班、领导小组和任务小组等，重塑了科层制治理，提升了乡镇治理的政策执行力。另一方面，为了解决基层治理资源短缺的问题，乡镇政府通过“逆扁平化”的组织扩张，重塑乡村治理空间，拓展和动员体制内外治理资源，主要通过以组织制度供给的形式重塑乡村治理关系，例如依托山东原有管区制度而建立起来的动员型组织、湖南的“一线治理”的组织配置、“组线治理”的组合方式，以及“片线结合”等治理空间再造的组织实践。

技术赋能路径聚焦于数字技术应用和治理制度化对乡镇治理效能提升的积极影响。数字化的信息技术应用与科学化的制度供给，是提升基层治理效能的有效手段，符合推进治理现代化转型的核心要义。数字技术的应用能够塑造扁平化的层级结构，改变科层制的运行模式与运行机制，使其变得更有效率，从而优化科层制组织结构。数字技术与基层治理结构的嵌合能够缓解基层权责失衡困境，提升基层回应的敏捷性。同时，网格化管理等技术治理方式能够打破官僚结构中的部门、层级及职能边界，实现对“无缝隙政府”的超越。它还能够强化行政体系与复杂治理情境的适度衔接，促进基层精细化治理，提升基层治理效能。

人事激励研究路径主要考察在乡镇政府资源有限的前提下，乡镇通过各种激励方式调动基层工作力量的积极性和自主性。人事激励可划分为“正式与非正式”两个分析维度，正式的人事激励主要是由党委政府基于任务目标而设计一整套奖惩规则，其典型的运作方式主要包括目标管理责任制和晋升锦标赛模式。非正式的人事激励的运作则相对灵活，主要表现在满足基层干部心理预期和增强干部流动性两个层面。晋升流动是对乡镇干部的最大政治激励。乡镇政府通过制造岗位空缺、设置差异化的岗位 、增加“中层职位”等激励机制增强干部流动性。其还可以通过制造周期耦合，协调乡镇干部家庭与工作的平衡关系，从而形成对基层干部的有效激励，继而提升乡镇治理的整体效能。

既有对于乡镇治理效能提升机制的研究成果已较为丰富，但仍存在推进空间。组织建设路径主要探讨乡镇政府内部的组织调整及其运作效果，没有涉及乡村治理层级的建构，较少关注乡镇政权对乡村治理结构的整体性调适。技术赋能路径过于关注数字技术和制度供给等外部因素对于乡镇治理效能的影响，对于乡镇政权自主进行治理结构调适的内生机制分析不足。人事激励路径主要着眼于“人”对于乡镇治理的主体性作用，强调对乡镇政府内部治理力量的激励动员，没有涉及对政府体制外部治理力量的结构性吸纳与整合，缺乏从治理层级的视角去理解乡镇治理效能的提升机制。

有鉴于此，本文尝试从层级治理结构的视角探讨乡镇治理机制创新和能力提升问题。具体而言，文章尝试通过对乡镇治理中“服务区”(又称“管区”)这一组织创新方式的考察，探讨乡镇治理创新的内在逻辑、运作机制与实践效能等。本文经验材料来源于笔者及团队成员于2023年8月在山东省J县W镇的田野调查，调研资料收集主要采用的是深度访谈法。基于学术伦理，行文涉及的具体地名与人名等皆为化名。

二、“制造层级”：乡镇治理机制创新的一个新解释框架

“制造层级”是本文的核心概念和分析框架，“制造”反映的是一种兼具适应性与自主性的基层政府行为，“层级”则是治理层级的简称。通常而言，中国政府的治理层级与政府体制的行政层级高度对应，在职能、职责配置与机构设置上体现出“职责同构”的特点。在理想状态下，治理层级间的权责适配是实现有效治理的先决条件。然而在现实中，中国的乡镇政权是一级“不完整”的政权结构，权责不匹配的问题一直阻碍着乡镇治理能力的提升。在基层治理日益复杂化的今天，常规化的科层治理体制可能难以适应基层复杂的治理环境与自上而下逐层累积的治理压力，难免产生政策执行失真与治理低效等问题，因此需要采取相对灵活的机制创新，来调适刚性的科层组织体制与复杂的基层治理情景之间的张力。

因此，除常规性的科层治理体制之外，在中国的基层治理实践中还存在诸多非常规化的治理机制予以补充。例如有学者较早地关注到典型治理、运动式治理、工作队治理等机制在基层治理实践中发挥的作用，并指出这些治理机制表现出非常规化、非正式化、非制度化的反科层治理色彩，以这些治理机制为主要内容的治理活动可以称之为“反科层治理”。另有学者关注到乡镇政权嵌入性的科层建构行为，并称之为“半正式行政”的治理模式，认为其有助于弥合行政与自治之间的张力。上述治理机制在基层治理实践中的灵活应用，均反映了中国乡镇政权在应对外部治理压力时所表现的一种“主动性”，表明其尝试通过多种机制，突破传统科层组织结构所带有的体制刚性，弥合因正式科层治理在乡土社会场域中治理功能的表达失序而衍生的治理剩余。

在本文的分析语境中，“制造层级”特指基层政府对科层制非正式运作的一种调适行为，旨在应对基层政权建设过程中出现的悬浮化困境，用以解决正式科层治理在面对复杂的基层社会现实时所暴露的机制缺陷，可视作一种基层治理的机制创新。在笔者调研所在地，乡镇政府在乡村治理结构中创设了“服务区”这一半科层化的治理层级，以适应和满足现阶段的基层治理转型要求，实现了治理效能提升。

从科层组织结构的角度来看，“制造层级”的治理机制是介于常规化的科层制治理与反科层治理的一种中间形态，这种中间形态表现为其运作特征与两者(常规科层制治理与反科层治理)间存在的区隔。其具体表现为如下两个方面。

一方面是相较于常规科层制治理，其所具有的独特性。科层制是马克斯·韦伯提出的学术概念，是在西方近代资本主义发展过程中产生并逐渐发展起来的一套行政管理体系。如今，科层制已被广泛运用于描述各种现代社会组织的运作特征。“制造层级”虽然仍以科层制作为制度基础，但却表现出对常规科层治理规则的半正式化与非常规化运作，在机制特征与运作逻辑上有其独特性。例如纯粹的科层制组织坚持效率导向并强调组织运作的非人格化，但乡镇服务区的运作存在一定的人格化特征。其在日常治理实践中常常会利用乡村社会中存在的非正式制度或是人情关系等社会资本进行动员，遵循简约治理的传统，依靠灵活性的半正式治理手段间接实现治理意图。因此，与常规科层治理相比，“制造层级”在机制运作上具有人格化、灵活性和半正式性的特点。

另一方面，“制造层级”这一治理机制的运作特征与反科层治理有所区分，且与正式科层制治理存在一定程度的一致性。具体而言，首先，层级化运作的服务区组织在人员配置上遵循科层制运作所要求的专职化原则，与乡镇政府其他内设科室之间存在合理的职能分工，有其独特的结构功能。而工作专班、领导小组等议事协调机构，在人员配置上却体现出明显的流动性和兼职性。其次，服务区作为实体化运转的治理层级，其治理功能的发挥并未凌驾于乡镇常规性的治理事务之外。乡镇政府承接的各项工作基本都要经过服务区来执行，并非工作专班、领导小组或是运动式治理那样具有事域范围上的单一性。最后，乡镇服务区向上完全服从于乡镇政权的权威支配，向下对属地内的村庄(社区)具有实际的管辖权威，满足正式科层结构所要求的权威分布的纵向层级性，在乡村两级内部搭建了“一个正式权威的等级结构”。因此，与反科层治理机制相比，“制造层级”在组织运行上具有专职化、实体化和权威分布层级化的结构特点。

通过“制造层级”，乡镇政权得以建立“不变体制变机制”的适应性治理机制，对基层政权的常规科层结构进行非正式化运作，增强了乡镇政府事权承接能力与治理体制韧性。此外，乡镇政权通过“制造层级”实现了科层体系的实体化建构，能够为正式科层治理赋能，同时反思和延展反科层治理的功能限度，弥合了乡镇政府常规科层组织在基层场域实现其治理目标的能力短板，成为基层治权的一种有效组织形式。

本文基于笔者及研究团队在山东省J县W镇的经验调查，发现在当前基层政权建设愈发遵循“科层化”与“行政化”路径的背景下，乡镇政权为适应自上而下的现代化转型压力，增强其回应乡村社会治理需求的实体治理能力，会通过“制造”新的治理层级以增强基层政权的结构适应能力与治理效能。基于此，笔者提出“制造层级”这一分析框架，试图解释中国科层治理体系中现实存在的一种机制类型，凸显中国科层治理在基层场域中运作的特殊性；同时在吸收既有研究成果的基础上，以“制造层级”为分析框架，尝试回答乡镇政权可以采取哪种方式，以及如何通过机制创新提升基层治理效能。

三、层级再造：服务区的治理实践与运作逻辑

“服务区”又称“管区”，即一级设置在乡镇政权与村级组织之间，发挥正式治理功能，但缺乏正式体制身份的准行政组织。不同地方对这一组织有不同的称谓，如浙江部分地区称之为“分中心”，湖北江汉平原地区称之为“管理区”，山西及河南部分地区称之为“网格区”等。其在山东省最初被称作“管区”，即一级发挥管理职能的非正式组织，后在服务型政府建设背景下，多数地方将“管区”改名为服务区，本研究延续当前称谓，统一以服务区对其加以概括。

据学者考证，服务区“最初的设置与中华人民共和国成立后的集体化和人民公社化运动有着密切联系”。集体化时期的管区组织下设于人民公社，旨在强化公社对村社的管理和控制，确保村社能够完成自上而下的农业生产任务。自集体化时代落幕后，部分地区的管区组织伴随着管理与控制的松动而逐渐退出历史舞台。当时，为了保证农业税费的收缴和严格落实计划生育这两项“硬任务”，管区制度在某些地区仍被延续和保留。时至今日，设立类似于管区这一中间层级的治理方式在中国某些地区的乡村治理实践中仍发挥着重要作用，尤以山东地区的管区机制保留与应用得最为完整和典型。

(一)层级化运作：乡镇服务区的治理实践

1.W镇服务区设置的基本概况

W镇位于鲁西南地区，在J县行政区划内，地处西部，下辖1个社区和32个行政村，户籍人口约7万人。W镇自主划设了7个服务区，每个服务区下辖4至7个村庄。据W镇某服务区的干部回忆，自集体化时期开始，本地的管区制度就已然存在。其间，虽然管区的名称、组织形式及主要功能随着不同时期的政治背景与治理需求变化进行调整，但这一治理方式却基本保存完好，并一直沿用至今。

2.服务区的人员构成与职责分工

W镇各服务区的工作人员一般为7人左右，具体人员规模会根据不同服务区的治理规模与承接的治理任务难易程度作灵活调整。服务区内部设有书记、主任和干事等职务，每个服务区还配备来自乡镇其他线办的普通干部兼职承担包村工作。W镇7个服务区的书记均由副科级干部担任，7名服务区书记的年龄结构分别为“60后”1人、“70后”1人、“80后”4人、“90后”1人，均为乡镇政府正式事业编制。

由于同一乡镇内各服务区的人员结构与职责类型具有较高的同质性，笔者以H服务区为例，对W镇下设服务区的人员结构进行深描。H服务区下辖7个村庄，每名服务区干部都要包村，故而日常可供H服务区管理和调配的人员有7位。其中，固定岗位有3个，分别为服务区书记、主任和1名干事，专职负责服务区内部的各项工作。其余4名干部有2人为乡镇安排到服务区的包村干部，另外2名干部则在乡镇其他线办科室有兼职(见表1)。

表1 H服务区人员结构与职责分工

服务区内部成员的职责分工相对扁平化，在服务区组织内部并未展现明显的科层结构特征。服务区书记、主任与普通包村干部一样，均要参与并执行乡镇下沉至服务区的各项具体工作，例如包村，属地内河、湖、池塘周边的防溺水巡查，流动人员电话调查等。作为乡镇政府的派出机构，除了落实衔接乡村之间各项政策命令的递接工作外，服务区组织实际上与辖区内的成员村庄结成了围绕乡镇属地内各项具体治理任务的执行共同体关系。除了安排有年轻干事专职负责对接乡镇常规性的行政工作，服务区的工作力量配置主要是面向落在村社一级的实际治理工作，尤以包村工作为主。

3.服务区的层级结构及运作方式

通过上述对服务区内部的人员结构与职责分工的梳理，笔者对W镇服务区静态的组织结构有了初步认识，即服务区是架设于乡村两级之间发挥实际治理功能的常态化组织。在乡镇政府的日常治理实践中，服务区功能性的层级结构逐渐被勾勒出来，实体化的运行方式也将乡镇政府通过“制造层级”进而实现治理力量下沉的动态运作过程呈现出来。以下，笔者将从四个方面解析服务区治理功能表达的层级化过程及其运行方式。

一是资源整合层级的再造，在运作方式上体现为乡镇政府与村社一级在治理资源分配互动上的秩序再造。在原有的治理资源传递链条中，乡镇政权直面属地内各村庄(社区)。为了达成特定的治理目标，乡镇政府倾向于将有限的治理资源精准投入属地内发展基础较好的几个村庄，以期实现治理资源向治理成果转化的最大化。这种散射状的资源投送方式能够在短期内显化当地治理资源的投入效果，但是亦容易导致属地内各村治理水平的差异化，出现镇域内治理效果的“马太效应”。服务区机制的运用，实际上在乡镇与村社之间制造了一层资源整合层级。乡镇政府治理任务的分流对象由过去的单个村庄转变为如今的服务区，服务区的层级化运作能够在乡镇政权与村庄社会之间再度发挥一次治理资源的统筹、分流与转化作用。由服务区内各村进行利益协商，确定资源分配与使用秩序，以此形成合作共识与执行合力，共同确保有限的治理资源能够精准服务于特定治理任务的完成。

二是人员流动层级的再造，在运作方式上体现为乡镇政府针对两类特殊干部人群的分类激励。2019年，W镇开始着手落实乡镇政府机构改革。一方面，乡镇政府内部沉淀有不少年龄结构偏大但群众工作经验丰富的“老干部”，事业编制身份与干部年轻化的要求使得这部分老干部的上升路径收窄，如何调动这类干部的工作积极性成为乡镇政府必须考虑的问题。另一方面，乡镇政府还有很多工作经验尚不丰富的年轻干部，如何培养年轻干部使其尽快适应基层工作环境、积累群众工作经验，成为乡镇政府向内开掘治理能力的努力方向。“晋升流动是对乡镇干部最大的政治激励”。核定的编制数量与组织规模的制度化约束，在客观上导致乡镇正式的流动空间非常狭窄，乡镇政府自身掌握的政治激励资源非常有限。年轻干部与老干部无法流动，其工作积极性则难以持续保证。服务区层级的创设为乡镇政府中沉淀的这批年龄结构偏大却又晋升无望的老干部提供了个人职业价值再生产的流动出口，同时为年轻干部提供了积累群众工作经验的锻炼平台，为乡镇政权进行人事激励、增强和保障基层干部的流动性与工作积极性创造了腾挪空间。

三是事权分配层级的再造，在运作方式上体现为“乡镇-服务区-村社”三级在事权结构上的层级性划分。所谓事权是指各层级政府承担的公共事务的职能、责任和权力，是特定一级政府对某项事务的管辖权。乡镇政府作为低层级政府，其事权主要源自高位政府的逐级发包。伴随着国家对基层行政规范化要求的强化，乡镇治理压力不断堆叠，衍生出在科层结构内部制造层级的需求，在执行端对事权进行合理分配。从事权类型上看，服务区承接的主要是乡镇干部口中的“硬活”。这些“硬活”的来源主要有两类：一是由基层政府赋予其执行某项或多项中心工作的政治要求；二是源于对基层社会复杂治理需求的回应要求。这些 “硬活”的执行标准普遍较高，往往需要直面基层社会中各种复杂利益关系与情绪反馈，并且还伴随着上级政府强有力的问责压力。通过层级再造，乡镇政府可以将这部分“硬活”的事权向下转移至服务区层级，依托服务区“人格化”的柔性治理手段，软化正式权力与乡土社会的对接张力，降低此类硬性治理任务的执行成本，从而在乡镇治理层级内部形成：乡镇领导班子及线办科室“抓行政”、服务区“抓硬活”、村社“抓落实”的事权分配结构。

四是责任配置层级的再造，在运作方式上体现为乡镇面向属地村社治理责任的单元化配置。作为实体化运作的治理层级，乡镇要将部分治理事权下沉至服务区层级，就要搭配相应的工作机制，明确并压实服务区针对其成员村庄的治理责任。当前采取的主要形式是乡镇干部包片制度。包片制度是乡镇为强化对行政村的领导管理而设立的责任分解机制，这种治理机制与乡镇科层制构成基层治理的核心工作机制。责任配置层级的再造具体表现为乡镇针对服务区及其人员的两类包保要求。一是乡镇领导干部对各服务区的责任分管，一般安排乡镇的副科级干部作为各服务区的包保责任人；二是每位服务区干部对片区村社的责任包保，即包村制。两种责任配置形式的实践应用，明确了乡镇服务区作为乡村之间一级治理责任承接主体的层级性位置，是乡镇政府针对属地治理责任配置的层级化运作。

(二)“统分结合”：乡镇政府“制造层级”的内在逻辑

服务区层级的再造，包含各类基层治理主体的相互合作、博弈等互动行为，其背后蕴含着丰富的乡镇政府行为逻辑。其中，“统筹”与“分配”是层级再造的核心功能。通过“制造层级”，乡镇政权得以依托服务区发挥特定的治理功能，弥合因基层权责不匹配而产生的治理剩余。从创设主体上看，“制造层级”的创新实践是由乡镇政权意志主导的组织调适行为，其间主要包含三层内在逻辑。

1.治理压力与治理责任的分解转化逻辑

囿于复杂的基层治理事务类型、体制末梢的行政层级，以及有限的资源支配能力，乡镇政权在职能设置与治权配置上并不具有一级完整政权的治理能力。山东地区乡镇的属地治理范围相对较大，其治理规模与治理能力存在适配性低的现实问题。再者，压力型体制与属地管理模式使得乡镇一级政府承担着较高的治理责任，存在治理权责不匹配倾向。因此，沉积到乡镇一级的治理任务很难再通过科层组织的体制轨道向下纾解，需要乡镇在镇域内将治理任务进行在地转化并参与具体的执行环节。服务区机制的运作能够作用于乡镇政权内部，将治理压力在乡镇内部进行分解转化，协调配置不同事务类型与不同治理模块中的工作力量，实现治理责任的内部分解，将治理压力转化为组织运转效率。

2.治理任务与治理资源的统筹分配逻辑

基层治理事务繁杂，达成治理目标需投入诸多资源。与之相对，乡镇政权能够自主支配的正式资源相对有限。基于此，乡镇政府需要采取相应的工作机制，对有限的体制资源进行统筹，同时积极向体制外拓展治理资源，将统筹后的治理资源合理配置到相应的治理任务上。服务区机制的运用正是乡镇政权对辖区内治理工作的布局调整，同时对分散在属地各村庄内的社会资源进行激活与统筹，以服务于阶段性的重点工作。通过“制造层级”，乡镇政府可以将阶段性的治理任务在不同服务区之间进行分解，将不同的治理目标布局至不同的治理单元，降低治理任务的完成难度。此外，利用服务区相对于单个村社而言的大单元优势，服务区可以统筹单元内各村庄的治理资源，同一片区内的各村社相互配合，合作完成乡镇下沉到村社一级的治理任务。

3.治理事务与治理力量的分类适配逻辑

从当前服务区承接和参与的治理事务类型来看，除了常规性的治理任务(对于村社治理需求的回应)，需要服务区参与落实的主要有三类工作：一是常态化的中心工作，例如人居环境整治和信访维稳工作；二是全天候的政治任务，如安全生产和防溺水巡查；三是临时性的突击事件，如上级政府部门的检查活动与高位领导观摩拉练活动。从工作性质上看，上述三类治理事务所含的政治势能较强，属于必须无条件执行的政治任务，尤其是直接关系到乡镇领导的晋升与乡镇年终的横向考核排名。三种工作的具体执行场域均在村庄一级，村庄的配合程度与执行效度直接决定了上述三类工作的落实成效，能够直接反映乡镇政府的综合治理水平。因此，乡镇政权需要将特定的工作力量接入村庄场域，以确保各项政治任务能够保质保量地完成。服务区机制的运行使得乡镇政权具备了将治理力量分类适配到不同治理事务中的能力，具体表现为两方面。

一是乡镇政府常规科室与服务区之间的事务类型分类。通过“制造层级”，乡镇得以将所有需要与村庄进行对接的工作或群众面向强的工作全部下放到服务区层级。乡镇领导负责制定工作规划与治理目标，常规的科室部门主要承接维持乡镇政府正常运转的行政事务以及上级各部门分派的工作，对接村社一级的治理事务则全部由服务区承担。服务区层级为乡镇政府纾解群众工作压力创造了出口，形成了乡镇科层组织内部基于不同治理事务类型的分工格局。

二是服务区与村庄层级之间的治理功能划分。在治理实践中，服务区层级与村庄层级在具体治理情景中的功能发挥各有侧重。服务区虽然未被行政体制正式认定为一级治理层级，但因嵌套在乡镇政府科层组织内部而具有半正式的体制身份。为了完成特定的治理任务，基层治理任务在执行过程中难免需要联络和协调相关职能部门予以各种资源支持，乡镇政府派出机构的体制身份在协调体制资源时相较村庄而言更有分量。因此在功能表达上，服务区主要发挥着帮助各村庄协调体制资源的功能，村庄层级则发挥资源承接与实际执行功能，同时负责拓展和动员体制外部的社会治理资源。

四、服务区的层级角色及其运行机制

乡镇针对内部治理结构的层级化运作制造出服务区这一新的治理层级，在乡村治理互动中生成了独特的功能角色，分别对应着乡镇服务区得以发挥其治理功能的运行机制，顺应了乡镇政府治理能力建设的现实需要。

(一)资源协调者：资源整合机制

资源协调者的角色对应服务区在乡村两级治理层级间的资源协调功能，在具体的治理情境中分别对应向上协调体制资源和向下动员社会资源两种功能表达。服务区机构的运行嵌套在乡镇政府与上级政府职能部门的多重委托代理关系之中，使其可以代表乡镇政府和属地村庄向上级条、线部门获取诸如各类惠农政策、产业扶持项目、基础设施建设项目等体制资源支持。比如2021年W镇H服务区内的某村庄想要凭借本村的土地优势开办食品生产企业，增加村庄集体收入。开办企业需要多个部门审批，村党支部书记就选择先向服务区领导汇报，再由服务区联系税收、国土、城建、食安等各相关部门沟通商定。待有关部门领导认可该建设项目并同意予以支持后，各线审批流程的办理过程非常顺畅，服务区再通知村里着手动工。由服务区协调各职能部门，节省了村集体大量的工作时间，减少了其对接各职能部门的工作阻力。

资源协调者的角色体现了服务区治理功能得以运行的资源整合机制。作为专门承接乡镇政府向下分解治理任务的一级治理单元，服务区可以借助其乡镇政府派出机构的半正式权威身份，向下衔接村庄社区的社会治理资源，对下具备实质性的政治动员能力与资源协调能力。尤其在面对临时性的突击检查或是紧急任务时，服务区会迅速启动针对片区内各村庄治理资源的整合机制，统筹属地村庄的人力、物力和财力，集结体制内外一切可调动的治理资源，围绕特定的工作目标进行攻坚。

(二)任务督导者：过程督导机制

任务督导者的角色对应服务区在跟进村庄执行乡镇各项治理任务过程中所发挥的过程督导功能。乡镇政府对属地内各村庄落实国家政策的效果负有直接领导责任，任一村庄的政策执行效果都直接影响乡镇整体治理效果的呈现。凭借服务区运行的过程督导机制，乡镇政府得以对属地内各村庄治理任务的执行进度施以单元化督导。通过将属地内各村庄编入服务区这一新的治理层级，乡镇政府得以对被分派到不同村庄的差异化治理任务施加更具精细化的过程监管与进度考核，以提升乡镇政府针对各项治理任务落实情况的信息掌握程度与监督、考核效率，进而提升乡镇政权的整体治理能力。

任务督导者的角色体现了服务区治理功能得以运行的过程督导机制。治理任务的单元化分解，明确了服务区与属地村庄基于治理任务执行进度与完成效果的连带责任。服务区干部必须要对片区内各村庄治理任务的执行情况做到详细掌握并追加过程督导。从W镇服务区干部的日常工作内容上看，服务区干部要不时下到片区村庄，考察各项治理任务的执行进展与落实情况，并按照乡镇的整体工作计划，督促村庄在规定时间节点内完成乡镇统一分派的治理内容与目标要求。对于执行进度较慢的村庄，服务区干部要及时向村干部了解实际原因，并积极帮助村庄解决任务执行过程中遇到的现实困难，及时予以工作方法上的指导与工作力量上的协调补充，以确保分派至本服务区的任务目标能够如期完成。

(三)行为指导者：政策转化机制

行为指导者的角色对应服务区相较于村庄社区而言掌握的政策转化功能。服务区在认领乡镇政府分解的治理任务与目标要求后，会跟进至各村庄具体的治理任务执行环节。服务区可以对村庄治理的具体行动内容、政策执行的具体标准，以及村庄治理行动的合规性进行细化调整与完善。服务区干部会依照相关工作要求，指导并规范服务区内各村庄治理主体的治理行为，以保证治理行为的合规性；同时会对村庄开展的治理内容进行合法性审查，提供等同于乡镇政府正式权威认可的可行性认证，增强村治主体的执行底气，明确其治理行为的合法性。因此，服务区在村庄落实乡镇治理任务的过程中充当重要的指导者角色，指导乡镇属地内的各个村庄(社区)高效地完成治理目标。

服务区在乡村治理实践中的行为指导者角色，体现了服务区运行的政策转化机制。中国大国治理的层级性，使得国家制定的公共政策必须经过一个再规划的过程，才能最终在基层落地。乡镇政府所掌握的政策灵活空间非常有限，因此乡镇政府往往偏重于在政策执行端创造政策转化的出口。国家各项治理任务逐层发包至乡镇层级，乡镇政府需要对宏观政策的执行目标进行细化分解，而服务区则要在政策执行过程中对政策落实的具体细节与标准进行在地化转化，以适配片区内各村庄的实际执行能力。W镇的服务区干部会实际参与片区内各村庄的治理活动，帮助村庄把握政策执行的标准，告知片区村庄哪些工作必须完成，哪些工作可以相对灵活，还会对具体的执行细节进行把关，以确保政策目标的完成进度与执行效度。比如在迎接市人居办环境卫生督导检查活动的前夕，W镇要求各村庄集中开展村庄人居环境整治攻坚行动，对村内道路、居民房前屋后，以及村内公共区域进行集中清扫。W镇各服务区的干部均要下到各村现场进行指导把关。村容村貌的整治内容中有一项涉及村民活动广场上的器材进行合理摆放的规定，H服务区的黄村对于广场上用于村民临时休憩的石墩是否要清除并不确定，相关执行标准中也未涉及此类具体情况。村干部便请示服务区领导，服务区领导在实地研究后认为可以保留，不会影响迎检效果，村干部便可安心做保留处理。

(四)行动参与者：责任帮包机制

行动参与者的角色体现了服务区与村庄社区在乡村治理实践中的互动关系，是乡镇通过“制造层级”参与村庄治理过程的具体表现。作为乡镇政权非正式运作的组织实践，服务区既是一级实体治理单元，又是嵌入乡镇政府治理意志的责任单元，其运作逻辑同样受到中国政府管理体制中目标责任制的影响与约束。

囿于治理资源的有限性，在面对基层综合性的治理事务时，单靠村社一级的治理力量难以保证治理效果，需要乡镇政权撬动体制内外各类治理资源予以支持。基于此，乡镇治理目标的实现需要乡镇政府将可支配的体制资源转化为实际执行力量，创新政府工作力量有效下沉的机制。

通过“制造”服务区层级，乡镇政府得以动员专门力量参与属地内村庄治理实践，服务区的干部既是乡镇政府的正式工作人员，又是乡村治理行动的实际参与者。在乡镇日常治理实践中，服务区是村庄社区落实各类乡镇治理活动的有效力量补充，与村治主体一道共同服务于乡镇治理目标的达成。按照W镇H服务区书记的理解，服务区与属地各村庄更像是团队关系。服务区干部就是专职为村庄落实乡镇各项任务服务的，有时候甚至是“听村书记安排工作”，村庄有需要，服务区干部就要第一时间下村了解情况并且一起想办法加以解决。服务区干部在日常治理实践中发挥着帮助村干部解读政策、参与执行，以及协调各类资源等功能。

服务区在乡村治理实践中的行动参与者角色体现了服务区治理功能得以实现的责任帮包机制。这种帮包机制主要表现在两个方面：一是服务区承接着乡镇政府治理任务分解的包干责任，其行为逻辑同样嵌套在科层体制内部的行政发包关系之中，对上发挥着责任包干功能；二是作为实体化运作的治理单元，服务区干部与片区内的村干部结成了基于任务执行合作与私人情感联结的团队共事关系，自然要分担属地村社的部分治理责任，对下发挥着责任帮包功能。

责任帮包制的机制实践使得部分乡镇干部的治理责任得以划归到固定的治理单元之中。服务区将乡镇具体治理任务的落实责任分解到片，依照服务区的单元边界划定责任区，并将分解后的执行目标与对应的工作力量进行责任捆绑，最终实现将乡镇整体的治理目标化约为各服务区面向属地各村庄的帮包责任，以确保乡镇政权对治理力量下沉的动员效率和服务区治理功能的实现。

五、“制造层级”：乡镇治理机制创新的实践效能

(一)治理弹性：乡镇治理能力的锻造

与传统的科层制不同，服务区作为因乡镇政府对科层组织结构自主调适而生成的治理层级，本身具有很强的可塑性。这种半正式性意味着它具有正式科层架构所不具备的组织弹性，反映于乡村治理实践中则表现为乡镇政权自主性的扩展。乡镇政府能够对服务区机构进行人员的自主调配、激励的自主配置和治理事务的自主安排，使乡镇政权具备更强的体制适应能力和事权承接能力，实现乡镇政权综合治理能力的建设与增进。

1.非正式化的激励动员能力

服务区半正式性的机构身份使其能够采取非正式化的激励手段来强化其面向村庄的动员能力，即能够组合应用诸如物质激励与情感激励等非行政化的激励手段，提高片区内村庄的工作配合度，强化乡村两级在治理互动中的合作关系。

在W镇，乡镇政府为服务区提供专门的活动经费，发放标准根据各服务区当月的考核排名来确定。根据7个服务区的月度考核排名结果，排在前两位的发放2500元活动经费，排在中间三位的发放2000元，排在后两位的则发放1500元。该笔活动经费的使用去向由服务区自主决定，一般用于联络村干部。服务区干部代表乡镇政府与属地内的村干部们在工作关系之外建立了良好的私人感情，实质上强化了乡镇政府面向村干部群体的激励动员能力。

2.非常规性的风险兜底能力

服务区等同于乡镇政府有效承接各类治理事务的派出机构，是乡镇政府履行实际治理职能的组织机制。乡镇政府除了要应对常规性的治理事务，还承担着诸如信访维稳、安全管理等底线性、政治性的重点工作。这类工作往往是突发性的，需要在短时间内集结资源进行攻坚，并且伴随着较高的治理风险，这给乡镇政府的应急处置能力与风险控制能力带来较大考验。在W镇，乡镇属地内产生的各类治理事务会被对应纳入各服务区的责任边界之内。服务区干部均为乡镇政府的正式在编人员，专职负责向下对接村庄治理的实际过程。他们能够凭借体制身份代表乡镇政府对片区内的突发事件进行现场调度和应急处置，将治理矛盾控制在乡镇层级之内，防止矛盾激化或是向上转移，是乡镇控制和处置重点难点工作的有力支撑。

3.非制度性的强约束能力

在乡村治理中，服务区掌握着强有力的非制度性约束手段。乡镇党委政府赋予了服务区书记很大的人事自主权，这种人事权的行使虽然未得到正式制度的合法性认证，但对属地村干部构成了很强的约束力。比如W镇的服务区书记可以不经乡镇党委书记同意，直接对所负责片区内的村党支部书记做停职处理或是停发基本工资。这种自主权限虽然至今尚未在乡镇政府推动工作的过程中被真正启用，但却得到了乡镇党委政府的默许，承认服务区具备对属地村干部队伍的硬性管理权限。

借助“制造层级”的治理机制，乡镇政府将部分人事控制权分配给属地内的各个服务区，使得服务区能够代表乡镇政府直接对属地村庄形成约束力，是乡镇政府向下强化其约束控制能力的机制实践。

(二)治理共同体：重塑后的乡村治理关系

“制造层级”的机制实践重塑并强化了乡村两级的互动关系。代表乡镇政府的服务区层级，与属地村庄在特定的治理情景中既是执行共同体又是责任共同体，二者共同支撑起了以治理共同体为基本形貌的乡村治理关系。

1.简约灵活的执行共同体

简约灵活的执行共同体关系表现在服务区参与村庄治理实践时显化的两种治理优势。首先，服务区相较于村社一级具备政策转化的优势。在乡村治理的政策执行环节中，服务区干部承担着重要的行动指导者角色。一方面，服务区干部具备较高的文化程度与较强的政策学习能力，在指导村庄落实政策目标时更善于“讲政治”，会明确告知村干部哪些工作必须做、哪些工作不许做。另一方面，服务区干部对于政策信息的理解与转化能力更强，在指导村庄执行政策标准时更善于“把握分寸”，能够“提点”村干部哪些需要严格落实、哪些可以灵活处理。这种政策转化优势有助于乡村在政策执行过程中节省成本投入，提高政策执行效率，保持了乡村治理体制的灵活性。

再者，服务区兼具村级组织所掌握的群众工作优势。作为乡镇政府政策下达的中转层级，服务区干部执行政策要求时更能够贴合属地实际。每个服务区均配备有擅长群众工作的“老乡镇”，他们更懂得顺应乡土社会的运行逻辑，能够利用人情、面子与私人感情等社会资本，动员村干部队伍及其他社会治理力量，形成治理合力。这种群众工作优势能够软化科层治理的体制刚性，增强对属地治理需求的回应性。

代表乡镇正式治理力量的服务区层级与属地村社形成的执行共同体，在基层政策执行过程中表现出较强的灵活性，凸显简约治理的优势。

2.荣辱与共的责任共同体

荣辱与共的责任共同体关系体现在服务区层级对于乡村两级治理责任关系的联结强化。作为实体化运转的事权分配层级，乡镇的治理任务会首先发包至各服务区，再由服务区组织属地村庄负责具体执行。因此，服务区被乡镇政府赋予了实质性的属地管理权限，对片区内治理任务的落实与治理需求的回应负有主体责任。其具体表现为两种责任关系的嵌套。

一是自上而下的制度性责任关系。在基层政策执行与治理要求落实上，乡镇政府主要依托两种机制将治理责任分配至服务区层级，即党政问责制与行政包干制。各服务区作为实体化运转的治理单元，设立有由乡镇党委统一领导的党总支。依托党的组织系统，乡镇党委政府可以对服务区书记施以政治问责，以此压实服务区落实乡镇党委下达任务要求的执行责任，实现了乡镇总体治理责任的层级化分解。此外，明确到服务区干部个人的包村制度安排，压实了每名服务区干部对接属地村庄的帮包责任，对属地村庄的一切事务负有连带责任，实现了服务区承包治理责任的个体化分解。制造的服务区层级为乡镇政府实践两种责任分配机制增添了新的组织载体，强化了乡镇政府向下分配并压实治理责任的操作能力。

二是自下而上的团队性责任关系。在治理需求回应与治理风险化解上，服务区与村庄在治理互动中呈现为一种团队性的责任连带关系。首先，服务区对片区村庄负有属地管理责任，各村治理任务的落实情况与治理成效，直接关乎乡镇政府对服务区的考核结果。这决定了服务区干部必须以实际参与者的身份，积极投入村庄具体的治理工作中，并能够采取有效的激励手段，与属地村干部保持必要的情感联络，以保证团队成员的工作积极性。此外，村庄对其所属服务区负有服从配合责任。服务区对村庄具备实质性的约束能力，并配备强有力的惩戒手段。村干部必须切实履行村情动态汇报与治理需求上达等信息传递工作，以保证乡镇政府及其所属服务区能够第一时间掌握相关信息，及时回应乡村社会的治理需求，强化对属地治理风险的化解与管控能力。

服务区层级嵌套在乡镇政府自上而下与村级组织自下而上的两种责任关系之中。“制造层级”的机制实践能够强化乡村治理关系中的责任关联，压实相关主体的治理责任。乡村两级在治理实践中结成了荣辱与共的责任共同体。

3.专群结合的治理共同体

专群结合的治理共同体是乡镇政府通过“制造层级”型构出的一种良性治理结构。

其一，从乡村治理实践上看，“制造层级”的机制实践有助于基层科层制治理有效耦合非规则化的乡村社会。作为乡镇政府专门开辟的工作力量，服务区及其工作力量以乡镇政府正式成员的体制身份参与村庄治理的具体实践，在乡村治理场域中发挥体制资源协调、上下级信息交互、政策指导与转化等方面的功能，体现着乡镇科层治理体系的专业性。同时，服务区半科层化的治理运作逻辑，在乡村治理实践中展现其面对乡土社会的强大适应性。服务区层级有效整合了村级组织非正式的治理力量，坚持群众性的工作动员方法与政策执行导向，保持了半正式科层组织运转的体制弹性。这不仅能够减轻国家权力进场时产生的结构张力，还能够凭借其开放性的动员能力与群众工作优势，吸纳体制外的社会治理资源，共同服务于国家宏观治理目标以及乡镇政权本级治理意志的实现，体现着“半科层化”治理的群众性。

其二，从基层政权组织建设上看，依托“制造层级”的机制实践，乡镇政权得以对政府组织内部职能结构进行优化调适。在乡镇层级内部合理划分“行政”与“治理”两类职能履行的工作模块，即由乡镇政府的业务科室负责政府日常运转的行政事务，由服务区对接村庄落实自上而下的治理任务和属地治理需求的回应工作。质言之，乡镇政府的常规科层机构对接基层政权组织运转的行政化建设方向，制造的服务区层级则有效维系着基层政权治理能力提升的弹性化建设需求，形成了兼具专业性与群众性两种治理优势的政府职能运转结构。

六、结论与讨论

基层政权建设是国家政权建设的基础。乡镇政权的能力建设理应面向人民群众的治理需求，顺应基层治理现代化的转型要求，依托治理机制创新强化国家与社会之间的互动关系，提升基层政权整体治理能力。在基层治理现代化的背景下，乡镇政权治理能力建设的目标是要处理好治理的国家性与地方性之间的关系，兼顾基层政府组织规范化的建设要求并维系基层治理体制应有的灵活性，通过治理机制创新调适乡镇政府的权能运转结构，提升乡镇政权治理能力。

当前学界关于管区组织和基层治理能力的相关研究，已形成了较为扎实的成果积淀，但关于基层政权治理能力提升机制的研究，仍是一个亟须开发并拓展的研究议题。本文结合调研经验，以乡镇政府自主设置的服务区组织为分析对象，考察乡镇政府“制造层级”的机制创新方式与治理实践，分析了乡镇治理机制运作的内在逻辑。本文通过对服务区运行机制与治理功能角色的分析，总结了服务区层级在乡村治理实践中的运作效能，揭示了“制造层级”何以提升乡镇政权的综合治理能力。本文主要从三个方面推进了既有研究。

首先，深化了对乡镇服务区(管区)这一组织现象的理解。本文对乡镇服务区的治理实践过程、运作逻辑，及其治理功能的实现机制进行了系统分析，并刻画了其治理角色与功能，深化了对乡镇服务区(管区)这一基层政府内部组织现象的系统性认识。

其次，提出并引入了“制造层级”这一新的解释框架，拓宽了基层治理机制创新的解释视角。本文用“制造层级”这一分析性概念，概括和诠释乡镇治理过程中乡镇政府对常规科层治理结构的一种非正式运作过程，分析了其与传统科层治理与反科层治理机制的异同。此外，本文还揭示了乡镇政府对服务区组织的层级化运作过程，阐明了“制造层级”的机制创新实践何以提升乡镇政权的治理能力。

最后，丰富了对乡镇管区治理机制的讨论，拓展了乡镇管区组织的研究边界与研究意义。本文通过对乡镇服务区组织结构及其治理实践的梳理，将对服务区层级的治理功能与角色分析融入机制分析层面，使其机制分析更加立体化，并将其提升至基层治理机制创新与治理效能提升的理论意义层面。

研究表明，一方面，通过“制造层级”，乡镇政府在乡村治理结构内部再造了新的实践层级，锻造了非正式化的动员能力、非常规性的风险兜底能力和非制度性的强约束能力，提升了乡镇政权的实体治理能力。另一方面，“制造层级”的机制创新与实践重塑了乡村治理关系，形塑了简约灵活的执行共同体、荣辱与共的责任共同体和专群结合的治理共同体等新的乡村治理互动结构，平衡兼顾了乡镇政权行政化的建设要求与基层治理弹性化的结构需求，实现了乡镇政权综合治理能力的增进。

必须要正视的是，“制造层级”可能会在基层治理实践过程中滋生新的问题。比如服务区作为常态化架设在乡村两级之间的一级治理层级，乡镇的治理权威或因服务区书记所掌握的非正式化的激励动员能力与非制度化的强约束能力而产生新的权威分化，进而侵蚀乡镇政权整体性的治理权威。

因此，基层治理的机制创新与实践是个动态的、渐进的系统性过程，治理机制创新最终要服务于基层治理能力的增进。基层政权治理能力的提升，需要基层政府在治理实践中不断探索并总结经验，面向人民群众的实际治理需求与国家治理现代化转型的目标要求，持续进行机制创新与治理结构调整。国家政权在推进治理体制规范化建设的同时，要充分赋予基层政权自主进行机制创新的弹性空间，兼顾基层政权能力建设过程中的体制稳定性与机制灵活性，探索建设更加低能耗、高效率的基层政权组织体系以及更加简约、包容的乡村治理结构。