作者简介：姜长云，中国宏观经济研究院研究员；姜惠宸（通信作者），北京市科学技术研究院，高级经济师职业资格。

文献来源：《南京农业大学学报(社会科学版)》20250311网络首发。

摘要：本文概述了近年来统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的进展和成效，揭示了当前统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴面临的主要问题；进而探讨了统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的战略思路、目标任务和对策建议，提出要推进新型工业化扩面提质，加强产业发展载体特别是县域经济平台建设；强化包容发展导向，激发利益相关者特别是农业农村参与发展的内生动力和自我发展能力；增强规划引领和导向作用，将推进中心城市、城市群、都市圈发展方式转型和打造县城、中心镇等县域增长极结合起来；完善强农惠农富农支持制度，建设宜居宜业和美乡村；持续深化农村改革，推动农村改革与城市改革、宏观改革协调联动。

（一）战略思路

当前，我国已进入全面建设社会主义现代化国家新征程。而且，“十四五”规划目标任务即将胜利完成，“十五五”规划期即将开始，“十五五”是全面建设社会主义现代化国家承上启下的关键时期。因此，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和党的二十届二中、三中全会精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，扎实推动高质量发展，牢固坚持以人为本和城乡融合发展导向，立足当前、着眼长远、因地制宜、分类施策，发挥经济体制改革牵引作用，以促进社会公平正义、增进民生福祉为出发点和落脚点，以推进中国式现代化为目标，将发挥新型工业化主导作用、新型城镇化引领作用和乡村全面振兴支撑作用结合起来，推进新型工业化、新型城镇化对乡村全面振兴融合渗透和赋能发展；坚持规划先行、网络发展方向，突出包容发展、绿色发展、可持续发展和数字化、智能化转型，积极稳慎统筹城乡发展空间、优化县镇村规划布局，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，鼓励中心城市、城市群、都市圈提升发展能级和辐射带动能力，支持节点城市、县城、中心镇、中心村层次化差异化协同化发展；积极深化农村改革，完善强农惠农富农支持制度，推动形成以县城为纽带，以强化县域经济为支撑，以县域城乡融合发展为基点的新格局，促进城乡要素平等交换、双向流动和城乡差距合理化，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，为推进中国式现代化提供强大动力和坚实支撑。上述意义都比较容易理解。需要特别说明的是以下几点：

——强调“坚持以人为本”，要求牢固坚持以人民为中心的发展思想，从城乡居民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，从化解影响高质量发展和城乡居民实现高品质生活的突出问题发力，找准推进体制机制改革和政策创新的发力点，凝聚社会共识，激发不同利益相关者积极参与发展的主动性和创造性，不断增强城乡居民的获得感、幸福感、安全感。要着力推进人的全面发展，将增强城乡居民共商共建共享发展能力放在突出地位，加强共商共建共享发展载体和平台建设。

——党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调，“以经济体制改革为牵引，以促进社会公平正义、增进民生福祉为出发点和落脚点”。这段话对于统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴富有针对性和指导性，有利于突出以人民为中心、扎实推进共同富裕的战略取向。

——“推动形成以县城为纽带，以强化县域经济为支撑”，实际上要求将推动以县城为重要载体的新型城镇化建设、增强县城对县域经济发展的引领带动功能放在更加突出的地位，通过强化县域经济，增强乡村全面振兴对推进新型工业化、新型城镇化的支撑作用。发展县域经济，不仅是推进乡村全面振兴的重要结果，对于缩小城乡区域差距也有重要意义。

（二）目标任务

到2035年，基本形成统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的体制机制和政策体系，新型工业化主导作用、新型城镇化引领作用、新型城镇化支撑作用有效发挥、相得益彰，城乡规划、建设和治理融合水平显著提升，基本实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化，城乡要素平等交换、双向流动格局基本形成；强农惠农富农支持制度基本完善，农业农村共同富裕取得显著进展，城乡居民收入和生活水平差距明显缩小；农村人力资本水平和人的全面发展能力显著提升，城乡基础设施联通性显著增强，城乡基本公共服务均等化基本实现，农村基本具备现代生活条件；统筹城乡生产生活生态空间、优化乡村发展布局取得显著进展，基本形成疏密有致、分工协作、网络发展、优势互补的城乡国土空间开发关系；以中心城市为引领，以城市群、都市圈或区域城镇体系网络化发展为依托，以县城为重要纽带，带动乡村全面振兴的格局基本形成；工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系基本实现。

我们曾经的研究显示，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，应该聚焦以下重点任务，即推进农业转移人口市民化提质扩面，推进城乡产业梯度化、差异化、协同化发展，建设宜居宜业和美乡村，以县城为枢纽打造县域城乡融合发展的战略支点，推进城乡基础设施互联互通和城[7]乡基本公共服务均等化，健全城乡低收入人口、欠发达地区和问题地区常态化帮扶机制。统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴作为不断强化新型工业化底色的统筹新型城镇化和乡村全面振兴，除强调强化新型工业化对实现上述重点任务的赋能作用外，应将推进新型工业化更好地惠及发展县域经济、推进强农惠农富农作为突出任务之一。

（三）对策建议

１.推进新型工业化扩面提质，加强产业发展载体特别是县域经济平台建设

推进新型工业化日益重视发展方式、发展理念的转型升级，体现高端化、智能化、数字化、网络化、绿色化、融合化等全球工业化发展趋势，是建设现代化产业体系的基础工程，也是统筹新型城镇化和乡村全面振兴应该不断强化的底色。因此，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，首先需要推进新型工业化扩面提质，推进新型工业化对新型城镇化、乡村全面振兴融合渗透，更好地赋能新型城镇化和乡村全面振兴，促进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴相互借势发展、相得益彰。近年来，随着人口总量见顶回落和消费结构升级导致的消费需求分化，我国越来越多的传统产业市场需求已达峰值，但产能扩张仍在继续，因此其产能过剩问题很可能日趋凸显。加之，国内外发展环境日趋复杂严峻，不稳定不确定性明显增加，在部分产业园区迅速扩张的同时，部分产业园区因主导产业衰退、接续产业发展滞后，导致产业收缩甚至园区萧条的问题难以避免。要注意分类施策，积极稳慎地解决新兴产业园区发展与收缩型产业园区转型甚至退出问题，鼓励探索同质低效产业园区整合升级机制，根本解决其定位不清、同质竞争、决策滞后、土地和基础设施闲置浪费，甚至过度依赖优惠政策等问题。这样也有利于更好地顺应推进全国统一大市场建设的要求。推进新型工业化提质扩面，还要求结合深化体制机制创新，在推进数字经济与实体经济融合、产城融合，甚至文化与城乡发展融合上不断取得进展。

要注意通过优化营商环境、增强产业链关联和构建优质高效便捷体验的园区服务能力等，引导各类成长型、新兴产业园区提升发展能级，培育富有特色和竞争优势的产业集群。鼓励各类产业园区加强分工协作，强化特色和竞争优势，培育借势发展能力。鼓励各类产业园区打造科技创新与产业创新融合发展平台，在加快高新技术推广应用的同时，培育特色竞争优势，探索产业附加值与技术同步升级的路径。要结合优化产业园区布局，引导各类产业园区通过加强原料基地、产业配套和服务能力建设、带动就业等途径，形成对周边地区乡村发展的辐射带动力。要鼓励构建以县城为枢纽，以小城镇和特色小镇为节点的县域经济体系，支持创建农业产业强镇、现代农业产业园、优势特色产业集群和现代农业综合服务平台、区域综合服务中心等新产业新业态新模式，强化新型工业化对乡村发展的渗透和赋能效应。

２.强化包容发展导向，激发利益相关者特别是农业农村参与发展的内生动力和自我发展能力

习近平总书记强调，“从城乡关系层面看，解决发展不平衡不充分问题，要求我们更加重视乡村”。推进乡村全面振兴旨在通过激发乡村多重功能价值，根本改变资源、要素从农村向城市单向流失的问题，促进城乡差距合理化，这本身就体现了浓郁的包容发展导向。就总体而言，相对于城市，农民收入水平低、就业竞争力弱，乡村产业竞争力和抗风险能力不强的问题也比较突出。因此，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，要推动新型工业化、新型城镇化更多强化包容发展导向，促进发展成果更好地惠及农村农民。只有这样，才能更好地统筹有效市场和有为政府关系，更好地促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别。如统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，企业家是中坚力量，产业园区和特色产业集群是骨干平台和企业家集聚区。要同等优先地鼓励企业家在农村创新创业，加大对乡村产业园区和成长性特色产业集群生产性服务能力建设的支持，鼓励打造乡村推进新型工业化的“领头雁”和“压舱石”。

在统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的过程中，强化包容发展导向，不仅要求激发不同利益相关者参与发展的内生动力，还要将引导农民和农村企业增强自我发展能力、增加发展机会放在突出地位，防止工业、城市和大企业依托其实力优势和垄断地位以强欺弱、以大欺小，甚至搞不正当竞争，引导农业农村更好地加入区域分工协作网络，帮助其拓展发展机会，推动其共享发展成果。要通过加强农村劳动力培训、加强农村创新创业服务体系建设等方式对农业农村赋能发展，增强其自我发展和抗风险能力。在尊重构建高水平社会主义市场经济体制原则的背景下，这不仅符合促进社会公平正义的方向，与坚持农业农村优先发展的原则也是吻合的。乡村产业发展应该允许实行与城市产业有所不同甚至略低但却切实管用的环境标准和安全标准。考虑乡村产业基础、发展环境的差异及其更强的公益性，对民营经济和创新创业的支持，在乡村可采取略低于城市的准入门槛标准。这也是坚持农业农村优先发展方针，要求“在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排”的具体落实和体现。鉴于农村居民科技文化素质往往较差，接受科技文化培训的机会和能力往往明显不足，要注意搭建农业农村劳动力转移就业或创新创业平台，帮助其更好地拓展“在干中学”的机会，引导其通过就业特别是就地就近转移就业和创业，增强自我发展能力。优先支持企业家在带动新型农业经营主体、新型农业服务主体提升创新创业能力中发挥作用。

３.增强规划引领和导向作用，将推进中心城市、城市群、都市圈发展方式转型和打造县城、中心镇等县域增长极结合起来

统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，要强化国土空间规划对城乡空间布局的统筹作用，强化空间用途管制，严守耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线；在此前提下，顺应人口、经济和空间布局的演化趋势，发挥规划引领和导向作用，推动乡村全面振兴有效融入城市群、都市圈和区域城镇体系的网络布局之中，提升城乡规划、乡村规划和建设、治理融合水平，强化新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的网络联动效应。要通过优化提升中心城市特别是超大特大城市城区功能，加快其发展方式转变，带动中心城市及其所在城市群、都市圈提升发展能级和辐射带动能力。引导督促城市深化农业转移人口市民化相关改革创新，促进半市民化农业转移人口特别是举家进城农民工加快融入城市，并实现稳定就业、随迁子女稳定就学，稳健加强相关住房、社保等保障体系建设，健全常住地提供基本公共服务制度和进城落后农民农村权益维护政策。推动中心城市、不同层次的节点城市、县城、中心镇、中心村打造不同层次、不同特色的区域经济增长中心，培育其互补协同发展能力。要规避区域城镇体系单中心过度集中的传统发展模式，推动区域城镇体系极核化、组群化、网络化发展，增强带动周边地区共同发展能力。鼓励依托重大基础设施通道，打造产业发展廊道和城市群、都市圈发展轴。鼓励区域中心城市依托数字经济基础设施优势和发展基础，打造数字经济、智能经济发展先行区，增强对数字经济与实体经济融合发展的引领带动功能。结合优化区域城乡规划、县域发展规划，推动农业乡村发展有效融入区域城镇化网络，形成以工促农、以城带乡、城乡之间网络联动、共同繁荣新格局。

要结合加强以县城为重要载体的新型城镇化建设，顺应人口变化和经济格局演变趋势，引导人口、经济和公共服务适当集中集聚，并形成网络分布式发展格局。优化县乡村规划布局，加强中心镇、中心村、特色小镇、产业强镇建设，打造层次不同、特色鲜明的县域经济增长极和县域公共服务亚中心，培育其优势互补、网络联动关系。稳慎推进优化城乡生产、生活、生态空间，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。要将县城周边、中心镇、优势特色产业园作为引导城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖的重点。注意通过优质基础设施和公共服务吸引人口和产业集聚，建设县域富民产业园。鼓励产业园区和优势特色产业集群向县城周边或中心镇集聚布局。鼓励依托县城或中心镇，打造便捷生活圈、优质就业圈、体验服务圈、繁荣商业圈，培育县域综合服务中心和特色服务中心。要警惕采用“村村通”思路加强农村基础设施和公共服务带来的战略浪费。注意采用经济办法、慎用行政强制，解决空心村治理问题。

４.完善强农惠农富农支持制度，建设宜居宜业和美乡村

统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，致力于解决城乡发展失衡、城乡差距过大问题，促进城乡要素平等交换、双向流动。因此，应将完善强农惠农富农支持制度、推动建设宜居宜业和美乡村放在突出地位。建设宜居宜业和美乡村的进展和成效，也是检验统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴成色和质量的重要标尺。要学习运用“千万工程”的发展理念、工作方法和推进机制，集中力量抓好办成一批影响乡村振兴的关键性难事和重点实事，推进乡村振兴走深走实，努力把乡村建成广大农民的美好幸福家园、城市居民感知乡风乡韵的魅力体验乐园。这样，促进城乡要素平等交换、双向流动才能由梦想成为现实。

要完善强农惠农富农支持制度，守好保障粮食安全和重要农产品有效供给、防止规模性返贫致贫等推进乡村全面振兴的底线。推动建立农村防止返贫致贫机制，与建立低收入人口、欠发达地区分层分类帮扶制度并轨。要积极提升乡村发展、乡村建设、乡村治理水平，促进农业增效益、农村增活力、农民增收入，推进农业强国建设不断取得实效。要加强农产品进出口调控，统筹粮食和重要农产品生产、流通和贸易政策，推动粮食和重要农产品价格保持在合理水平。注意引导重要农产品产业链不同环节的利益相关者之间培育战略伙伴关系，鼓励打造命运共同体，促进农产品产销衔接，优先支持保护重要农产品主产区和种粮农民利益。要注意引导乡村产业提质增效升级，做好“土特产”文章，跳出片面追求规模扩张的传统发展模式，加快发展方式转变，提升品牌品质品位。要结合发展县域经济，加强联农带农利益联结机制建设，推动兴业、强县、富民一体发展，拓宽农民就业增收渠道。要结合优化县乡村规划布局和统筹城乡生产、生活、生态空间，加强农村人居环境建设和生态环境整治。要加强乡村治理体系建设，推动抓党建引领乡村振兴落实落地，提升乡风文明建设水平，促进农村社会稳定和谐。

５.持续深化农村改革，推动农村改革与城市改革、宏观改革协调联动

要立足当前，着眼长远，面向推进中国式现代化的需求，加强对现有农村改革经验的总结和系统集成，注意因地制宜地推广转化，提升改革实效。要坚持农村土地农民集体所有、坚持农户家庭经营基础性地位、坚持稳定土地承包关系。在此前提下，鼓励探索巩固和完善农村基本经营制度的有效形式，加快构建以小农户为基础、新型农业经营主体为发展重点、社会化服务为有效支撑的立体式复合型现代农业经营体系，将发展土地规模经营和服务规模经营有效结合起来。最近几年来，许多地方第二轮土地承包陆续到期或即将到期。部分地区已经开展第二轮土地承包到期后再延长三十年整村、整镇、整县试点，安徽、湖南、广西率先启动了土地承包延包整省试点。许多地方在试点基础上因地制宜地研究制定延包具体办法和配套措施，形成了一些值得推介的典型案例和成功经验，取得了积极成效。但实践中仍有一些问题值得高度重视。如部分地区二轮承包到期延包过度追求延包率，甚至将“大稳定、小调整”简化为“重稳定、不调整”，对解决农村劳动力老龄化问题和创新农业经营体系缺乏前瞻性。要注意防止过度强调用延包代替改革，将加强顶层设计与鼓励基层自主探索结合起来，强化包容创新和分类指导，拓展弹性选择空间，防止将简单问题复杂化导致顶层设计过严过细，加剧基层解决问题的难度。制定相关指导意见宜粗不宜细，可多些原则规定、底线要求和复杂问题的争端化解准则，引导相关工作立足当前、着眼长远，增强前瞻性和可操作性。尊重各地自主探索和选择，鼓励各地在依法依规前提下，将做好第二轮土地承包到期后再延长三十年工作，同深化农业农村改革、创新农村基本经营制度的有效实现形式结合起来。如鼓励探索老年农民退休制度和相关激励机制、鼓励创新承包地经营权流转价格形成机制等。

要坚持城乡融合发展思维，注意激发城乡改革之间、农业农村改革与宏观改革之间的联动效应，也要防止用政策创新代替深化改革举措的倾向，推动相关标志性改革举措落地见效。如在推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的过程中，都面临如何加强财政与金融配合、以政府投资有效带动社会投资的问题。推进相关改革创新的城乡协同，不仅是推进乡村全面振兴长效机制建设的要求，对于推进全国统一大市场建设也有重要的积极意义。2024年中央经济工作会议要求，以科技创新引领新质生产力发展。但在发展农业新质生产力与发展工业新质生产力方面，对深化体制机制创新既有共性要求，也要尊重产业属性不同导致的差异性。随着数字经济发展，平台经济对产业发展和社会治理的影响日益广泛而深刻。统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，推进涉平台经济的改革创新，既要考虑对平台经济的需求和平台经济的发展要求，也要体现应用场景不同对平台经济制度创新的影响，注意城乡改革和政策创新的联动，防止形成体制和政策藩篱。