作者简介：孙德超, 吉林大学匡亚明特聘教授、行政学院教授, 博士生导师;曹志立, 男, 吉林大学行政学院博士研究生。
文献来源：《内蒙古社会科学(汉文版)》2017年第6期
摘要：从统筹层次、行政效率、服务成本等方面看, 省管县财政体制对推进基本公共服务均等化具有重要意义。但是, 通过省管县财政体制促进基本公共服务均等化也存在限制性因素:财力限制、转移支付制度的限制、管理幅度的限制、软件限制、预算制度的限制。通过省管县财政体制实现基本公共服务均等化的配套措施主要包括:坚持事权与财权相匹配原则, 确立省级政府最佳管辖规模;扩大具有均等化功能的均衡性转移支付的比重, 事权由各级政府按比例承担;重新配置各级政府的人力资源, 形成多中心治理模式;建立绩效预算体系, 加强财政监督。
关键词：基本公共服务均等化;省管县;市管县;财政体制
一、问题的提出
(一) 基本公共服务均等化的薄弱环节
基本公共服务是指坚持“以人为本”的基本指导思想, 以人的基本生存权和基本发展权来划分的公共服务。均等化是基于我国地区之间和城乡之间公共服务供给差异而提出的目标性词汇。[1]对基本公共服务均等化与财力均等化之间关系的有关研究显示, 推进地区间财力均等化对基本公共服务均等化的实现具有积极的促进作用。[2]长期的二元经济结构及其相应的二元财政体制安排, 造成农民与市民不能按同等权利及大致均等化的标准享受政府提供的就业、公共文化、环境以及社会救济等基本公共服务。[3]目前, 由于区域、城乡经济发展水平不同, 地区、城乡之间的财力差距较大, 我国基本公共服务均等化的薄弱环节在横向上主要体现为中西部地区, 在纵向上主要体现为县乡基层。实际上, 我国基本公共服务的供给主要由县乡政府负责。但是, 自1994年分税制改革以来, 中央财政收入占财政收入总额的比重迅速提高, 地方财政收支不平衡加剧。因此, 从财政体制的角度看, 县乡政府事权与财权不匹配是地区、城乡基本公共服务不均等的关键所在, 换言之, 推进基本公共服务均等化的关键是提高县乡政府的财政能力。
(二) 省管县财政体制的核心思想
省管县财政体制是指由省级财政直接管理县级财政的转移支付补助、专项拨款补助、预算资金调度等, 不再通过市级财政管理县级财政。省管县财政体制是党的十八届三中全会提出的“省直接管理县 (市) 体制改革”的重要环节。省直管县财政体制是整个县域扩权改革作用于县域经济发展的枢纽, 通过财政体制的“留利于县”, 才能激发县级政府发展本县经济的动力。[4]近年来, 为了提高省级政府的宏观调控能力、解决县级财政困难、发展县域经济, 实行省管县财政体制已经成为财政体制改革的焦点。湖北、安徽、吉林等省推行省管县财政体制改革, 取得了较好的成效。
在市管县财政体制下, 一方面县级政府根据市级政府的行动而采取行动, 另一方面市县级政府对彼此的策略选择、支付情况等都有清晰的了解和预测, 导致市县级政府之间构成了完全信息动态博弈。在市县级政府博弈中, 由于县级政府处于下级地位, 往往会出现“市卡县”的现象, 致使基本公共服务供给较为薄弱的地区多为县乡。省管县财政体制的核心思想是“留利于县”, 即通过增加县级财政留成比例增加县级财政收入、缓解财政矛盾, 以便县里能集中更多的财力发展县域经济。[5] (P.56)省管县财政体制的实质是不同层级的政府之间如何分配财政资源以有效地提供公共服务, 旨在解决分级财政体制下市县两级政府的利益博弈。
二、省管县财政体制对推进基本公共服务均等化的重要意义
(一) 提高基本公共服务的统筹层次
在市管县财政体制下, 各类资源多集中于城市, 基本公共服务的供给也是坚持城市优先的原则。由于县乡地区提供基本公共服务的成本偏高、配套设施不齐全, 即使是同样的投入, 县乡地区往往收益较小。因此, 基于官员升迁的考核制度, 会减少对县域的财政投入, 减少对县域基本公共服务的供给, 造成城乡基本公共服务供给差距扩大。
在省管县财政体制下, 省级政府统筹市县财政。这有利于增强县级政府与省级政府的直接对话能力, 避免“市卡县”“市刮县”, 有助于为县域经济的发展争取更多的财政资源。从省域内来看, 省管县财政体制有利于统筹城乡财政资源的分配, 促进基本公共服务均等化的实现。从省际来看, 省管县财政体制有利于各省充分掌握县乡财政状况, 更清晰地了解本省提供基本公共服务所需的资金情况, 根据实际需要更好地向中央争取资金, 有利于中央在全国范围内有效地统筹财政资源的分配。
(二) 提高基本公共服务的供给效率
从信息传输的角度看, 省管县财政体制降低了信息失真率。在财政体制中, 数据信息的传导对财政决策具有至关重要的作用。一般而言, 信息传递中历经的层次与信息的真实性之间呈负相关。县级财政信息如果先经过市级政府再传送到省级政府, 会在市级政府进行财政信息汇总上报时, 基于种种因素的考虑而向有利于市级政府发展的方向转变, 这会加剧信息失真。推行省管县财政体制, 减少信息传递的层次, 有利于确保信息的真实性。
从资金下达的角度看, 省管县财政体制有利于提高县级财政的资金留成比例。在市管县财政体制下, 市和县之间的权力分配是严格的等级制。市级政府享有对财政收入进行分配的规则制定权, 因此, 在省级政府对市县政府转移支付过程中易发生市级政府的资金截留行为。在省管县财政体制下, 省级政府的转移支付直接转至县级政府, 不必经过市级政府, 有利于确保县级财政的留成比例。
从基本公共服务的供给效率看, 省管县财政体制有利于保证基本公共服务供给所需资金的到账率。在市管县财政体制下, 县级政府负责提供大部分关键性的基本公共服务, 但其自身财政能力较为有限, 严重依赖于来自上级政府的转移支付。然而, 县级政府得到的转移支付往往数额少且不及时, 这使许多县级政府公共服务的供给不足。省管县财政体制取代市管县财政体制, 减少了财政决策主体和基本公共服务直接供给主体之间的财政层级, 使省级政府的转移支付资金直接到达县级财政, 解决了基本公共服务层级供给渠道过长、供给效率低下的问题, 有利于保障县级财政资金的及时到账率, 保证基本公共服务得以及时、有效地提供。
(三) 降低基本公共服务的供给成本
省管县财政体制有利于形成规模效应。随着电子政务的兴起和公共管理技术的发展, 政府的管理幅度拓宽, 省级政府具有比较优势, 即省级政府能够在全省范围内统一调配资源, 确保基本公共服务的有效供给, 最大限度地降低基本公共服务的供给成本, 实现财政资源的优化配置。
三、通过省管县财政体制实现基本公共服务均等化的限制性因素
理论上, 省管县财政体制对推进基本公共服务均等化具有重要意义。但要真正实现基本公共服务均等化的目标, 在实践上还面临着一些现实的挑战。也就是说, 即使实行了省管县财政体制, 仍然存在着一些阻碍或不利于基本公共服务均等化实现的因素。从外部因素看, 主要包括财力限制和转移支付制度的限制;从内部因素看, 主要包括管理幅度的限制、软件限制和预算制度的限制。
(一) 财力限制:省级政府财政收支不平衡加剧
推行省管县财政体制县级财政与省级财政直接对接, 省、市、县级政府之间的财政权力得以重新配置。县级财政脱离市级财政的管辖, 可以直接与省级财政对话。县级政府财力不足必然使其竭力寻求增加财力和降低财政风险, 势必给省级政府带来财政压力。尤其是经济欠发达的贫困县, 对转移支付的诉求更强烈。1994年分税制改革提高了中央财政收入占财政收入总额的比例, 加剧省级政府财政收支不平衡。根据《中国统计年鉴》, 1994年, 省级政府财政收支差额为-1726.59亿元, 1996年扩至-2039.36亿元, 1999年扩至-3440.47亿元, 2001年扩至-5331.26亿元, 2002年扩至-6766.45亿元, 2003年扩至-7379.87亿元, 2004年扩至-8699.44亿元, 2005年扩至-10053.55亿元, 2006年扩至-12127.75亿元, 2007年扩至-14766.67亿元, 2008年扩至-20598.7亿元;2009年扩至-28441.55亿元, 2010年扩至-33271.39亿元, 2011年扩至-40186.57亿元, 2012年扩至-46110.05亿元, 2013年扩至-50729.18亿元, 2014年扩至-53338.91亿元, 2015年扩至-67333.58亿元, 2015年省级政府财政收支差额是1994年的近39倍。
(二) 转移支付制度的限制:总体上具有逆均等化效应
目前, 中央对地方的转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。在一般性转移支付中, 均衡性转移支付占中央对地方转移支付总额的比重有待提高。专项转移支付具有逆均等化效应, 不利于省级政府之间的财政均等化。
1.具有均等化功能的均衡性转移支付规模小在各类转移支付中, 真正具有均等化效果的转移支付仅限于通过公式化分配的均衡性转移支付。近年来, 均衡性转移支付的资金规模有所扩大, 但占中央对地方转移支付总额的比重还有待提升。根据《2015年中央对地方税收返还和转移支付决算表》, 2015年, 均衡性转移支付为18471.96亿元, 占一般性转移支付的比重为64.9%, 占中央对地方转移支付总额的比重为36.9%。
2.专项转移支付的逆均等化中央政府在提供专项转移支付时, 往往要求接受专项转移支付的地方政府提供配套资金。发达地区提供中央要求的配套资金的能力较强, 贫困地区难以提供配套资金, 大量专项转移支付资金最终流向了发达地区, 加剧了地区间财政能力和公共服务供给的不均等。
(三) 管理幅度的限制:各省管理幅度差异较大
管理幅度构成组织的横向结构, 管理层次构成组织的纵向结构, 二者是影响组织结构的两个决定性因素。在一定的工作量和工作条件下, 管理幅度与管理层次成反比例关系。在设置与调整行政组织结构时, 根据管理幅度与管理层次相互关系的规律, 当管理层次减少时, 管理幅度就会扩大, 这将对行政组织的管理提出更高的要求。
根据《中国统计年鉴》 (2004) , 2003年, 我国有一级行政单位31个 (除港澳台) , 二级行政单位333个, 三级行政单位2861个。如果不考虑各省级政府之间的差异, 在市管县体制下, 每个省级政府平均管理10.7个地级行政单位, 每个地级行政单位平均管理8.6个县级政府。而在省管县体制下, 每个省级政府将平均管理103个市、县等。同时期, 美国有州政府50个, 县政府3034个。每个州政府平均管理60.7个县政府。与美国相比, 我国市管县体制下省级政府和市级政府的管理幅度偏小, 而省管县体制下省级政府的管理幅度偏大。实行省管县体制后, 管理层次变少, 管理幅度变大, 省级政府顾及不全时, 会影响政策的执行以及政策执行的效果, 不利于省级政府对县级政府领导与监督工作的有效开展。
此外, 我国各省和自治区之间的管理幅度差异较大。根据《中国统计年鉴》 (2010) , 如果实现完全的省管县财政体制, 除港澳台京津沪渝外, 省级政府管理幅度超过100的省区有河北、山西、山东、河南、湖南、四川、云南、新疆;管理幅度在80~100的省区有内蒙古、江西、广东、广西、贵州、陕西、甘肃;管理幅度在60~80的省区有黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、西藏;管理幅度在40~60之间的省区有辽宁、吉林、青海;管理幅度在40以下的省区有海南和宁夏。[6]由于不同省域管理幅度差异较大, 加之政府工作人员的素质、工作任务难易度、管理手段的先进程度等不同, 如果不能运用科学的方法来确定不同省域的管理幅度, 就会使规范的制度设计与各地的实际情况并不匹配, 进而使通过省管县财政体制改革推进基本公共服务均等化的目标难以实现。
(四) 软件限制:人才供需不匹配
推行省管县财政体制, 实际上是一个财政分权的过程, 即省级政府将更多的权力下放至县级政府, 扩大县级政府的财政自主权。需要明确的是, 财政分权既不会立即削弱也不会立即增强一级政府的管理资源。这就造成了市级政府可用的技术人员和行政管理人员出现冗余, 而县级政府由于权力扩充导致对技术人员和行政管理人员的需求增大, 省级政府也会因为管理幅度的扩大而出现配套人员不足的情况。这样, 推行省管县财政体制后, 省级、市级、县级政府的相关技术人员和行政管理人员与自身需要并不匹配。
(五) 预算制度的限制:财力增加与公共服务水平的提高并不对等
省管县财政体制有利于提高县级政府的财政实力, 然而, 县级政府财政实力的提高并不意味着县级政府会把这部分资金用于基本公共服务的供给。有学者对全国县长或县级市长、党委书记 (除重庆、西藏) 一年的晋升进行了研究, 考察经济绩效和财政绩效的作用, 发现财政收入增长对晋升的影响远大于经济增长。[7]县级政府官员为了在任期内得到升迁, 会致力于提高本地区的财政收入。
在县域财政资源总体有限的情况下, 县级政府更愿意投资花钱少、周期短、见效快的产业以及一些有利于官员晋升的形象工程, 甚至从事一些竞争性投资项目来增加地方财政收入, 而不会花大量精力和资金用于提高养老保险、最低生活保障的经费支出或改善中小学和医疗机构的条件。县级政府的短视行为导致县和县之间对上级财政资源争夺的加剧, 以及尽可能地压缩基本公共服务供给所需的财政支出。
四、通过省管县财政体制实现基本公共服务均等化的配套措施
(一) 坚持事权与财权相匹配原则, 确立省级政府的最佳管辖规模
省级政府的管辖规模与管理能力相匹配, 才能较好地履行相关职能, 实现基本公共服务均等化的目标。根据事权与财权相匹配的原则, 省管县财政体制改革既是财政体制的改革, 也是行政体制的改革。省与县直接对接将增加省级政府的管理幅度。这就需要确立省级政府的最佳管辖规模, 改革行政区划, 以适应省直管县后的行政管理要求。
根据桑德勒和祁哈特的俱乐部理论, 新增一个居民所带来的边际拥挤成本和边际收益相等时所决定的人数规模为最佳政府规模。一般而言, 确定管理幅度的方法主要有两种:一是经验统计法, 即通过试点运行, 统计在技术条件一定、行政人员数量及能力相对等的情况下政府的有效管理人员及区域, 并以统计数据为参照, 结合各地具体情况确定地方政府的最佳规模;二是变量测定法, 即通过筛选地方政府管理幅度的主要影响因素, 设计指标并赋予不同权重, 估算管理幅度的标准值, 地方政府可以结合自身情况与标准值进行比较, 从而得出管理幅度的建议数。
推行省管县财政体制后, 一个重要问题就是市级政府的去留问题。对于市级政府是否裁撤、如何裁撤, 可以考虑设计一定的激励机制。比如, 在五年时间内, 鼓励市级政府支持县域经济的发展。在设定时限内支持县域经济发展有突出贡献的地市政府可以扩张其权力, 升格为新的省级政府, 并增加其管辖的县域数量, 没有突出贡献的市级政府则撤消其行政级次, 降级为一个县, 与其他县共同隶属于省级政府。
(二) 扩大具有均等化功能的均衡性转移支付的比重, 事权由各级政府按比例承担
实现基本公共服务均等化, 从财政体制的角度看, 主要有两种途径。一是增加政府间转移支付的额度, 扩大具有均等化功能的均衡性转移支付的比重;二是实现基本公共服务供给的事权由各级政府按比例承担。根据基本公共服务的支出需求, 由中央、省、市、县等按照财政收入的比例, 负责基本公共服务的财政支出比例。两种途径都能够确保各级政府的事权和财权相匹配。
(三) 重新配置各级政府的人力资源, 形成多中心治理模式
推行省管县财政体制后, 市级政府的人力资源将出现冗余, 省级政府和县级政府都将面临管理幅度增大的问题。为了增强省管县财政体制的适应性, 需要制定相关政策, 鼓励人才上移或下移, 填充省级政府、县级政府的行政管理队伍。根据奥斯特罗姆的多中心治理模式, 公民具有自我管理与服务的智慧, 因此, 政府应从公共服务的唯一提供者转变成提供者之一或供需双方的纽带。在治理方式上, 多个中心之间可以是竞争性的或是协作性的。
比如, 在公共就业服务领域, 对于提供就业信息的责任, 完全可以交由市场, 就业网站就是很好的信息平台。在经济利益的驱动下, 就业网站的市场嗅觉远远高于政府, 其搜罗信息的能力较政府更强。而居民找工作的迫切程度也远远大于政府解决就业的愿望, 有自发的动力去筛选适合自己的就业岗位。政府的责任是加强信息监督, 确保信息的真实性, 从信息的提供者转变为供需双方的纽带。第一, 政府可以定期对就业网站提供的信息进行审查。及时删除企业和应聘者提供的虚假信息, 并将这样的企业或个人列入诚信黑名单, 存入网络档案。通过政府监督, 净化网络环境, 为招聘企业和应聘个人提供真实可信赖的信息平台。第二, 政府依据信息真实度、应聘成功率、应聘者满意度等指标对就业网站进行公开排名, 促进就业网站之间的相互竞争, 提高就业网站的服务质量。就业网站能利用政府的公信力赢得公众的信赖, 从而带来商业效益, 因此, 他们具有优化服务质量的动力。政府定期对网络信息的审查和排名所耗费的成本较少, 取得的效果较好, 且具有一定的社会意义。第三, 作为具有较强公信力的权威机构, 政府应建立应聘者满意度反馈平台, 及时解决应聘者提出的问题, 对应聘者提出的投诉予以受理。
(四) 建立绩效预算体系, 加强财政监督
绩效预算应以业绩为导向, 只有建立以业绩为核心的激励机制, 才能更好地保证公共服务目标的实现。管理责任应建立在产出指标之上, 而不是建立在影响指标之上, 因为后者受到许多外界因素的影响, 而这些因素是政府难以控制的, 因此难以对其承担全部责任。[9] (PP.267~275)推行省管县财政体制后, 由于省级政府的管辖幅度大大增加, 其对县级政府的管辖力度势必会放松。如果没有建立较为完善的财政监督体制, 就容易造成省级政府满足了县级政府供给基本公共服务的资金要求, 却迟迟不见县级政府基本公共服务均等化水平的提高。这就需要建立绩效预算, 在增加县级政府财权的同时, 对其事权履行的业绩进行评估。省级政府可以把当年要完成的基本公共服务项目作为硬性目标下达给县级政府, 目标的实现由县级政府自主负责, 省级政府定期对其服务项目的完成情况进行验收。这样, 既能赋予县级政府较大的自主权、发挥地方的主观能动性, 又能以绩效目标为约束替代以前的明细支出的层层控制。
为了保证预算目标的实现, 应推行预算透明化、公开化, 让地区居民参与到对政府业绩的评估中。其中, 预算透明公开有利于增强财务系统的可问责性。居民作为基本公共服务的直接受众, 对服务质量的评价更能反映出政府服务目标的完成情况。因此, 可以将基本公共服务的完成情况作为县级政府官员绩效考核的一项指标, 并赋予其较大的权重, 以确保基本公共服务的供给质量。
为了防止县级政府官员应付基本公共服务的绩效考核, 只保证基本公共服务的数量, 不注重服务的质量, 可以实行项目负责制, 即负责该基本公共服务项目的官员对此项目负责到底, 即使该官员进行岗位调整, 该项目质量的好坏在一定年限内仍与其晋升及待遇改善直接挂钩。通过项目责任制, 可以强化政府官员的责任意识, 将过程控制转变为结果控制, 有利于保证基本公共服务的供给质量。