作者简介：王敬尧，四川大学公共管理学院教授，四川大学中国县域发展研究中心主任；郑鹏（通讯作者），四川大学公共管理学院博士研究生，四川大学中国县域发展研究中心助理研究员。
文献来源：《中国行政管理》2023年第11期。
摘要：优化消费营商环境是推动供给与需求动态平衡、实现国民经济良性循环的重要举措。在供给与需求地域分离背景下，县域消费主要呈现出内向型消费、交互型消费、外向型消费三种现实样态，消费场景治理、消费平台治理与消费品牌治理分别是优化消费营商环境的治理重心。通过现实考察发现，消费营商环境治理中的县域治理行为从“经营”转向“赋能”，形成消费“能力-环境”双向赋能模式，推动央地关系、府际关系和政企关系治理结构发生新变化。进一步优化县域消费营商环境，需明确市场赋能理念，聚焦财税体制改革与服务体制改革两大制度变革方向，瞄定县域消费产业发展、县域消费社会保障、县域消费基础设施、县域消费服务供给四大消费挖潜路径，不断增强消费对经济高质量发展的持久动力。
关键词：县域消费；市场赋能；消费营商环境
一、研究缘起
党的二十大报告明确指出，要“增强消费对经济发展的基础性作用”，优化消费营商环境是促进消费发展的关键环节。2021年，县域乡镇和村两级消费市场约占消费市场总体的38%，深刻体现出县域消费在拉动经济增长中的支撑作用，［1］县域由此成为优化消费营商环境的关键场域。国家政策利好也不断向县域消费营商环境倾斜，中央政府先后出台的《关于加强县域商业体系建设促进农村消费的意见》《关于支持实施县域商业建设行动的通知》《县域商业三年行动计划（2023-2025年）》等文件，从健全农村流通网络、加强市场主体培育、丰富农村消费市场、增强农产品上行能力等方面对县域消费营商环境优化进行全方位部署。显然，县域消费在全面推进乡村振兴、实现城乡融合发展、畅通国内大循环中具有重要作用，如何推动县域政府优化消费营商环境构成本文的实践基点。
县域消费的日益兴起缘于中国经济进入需求因素构成常态制约的发展阶段，消费正成为经济增长主要的、常态的、持续的制约因素。［2］当前，我国经济增长动能已逐步从投资驱动型转向消费驱动型经济增长模式，投资对经济增长的贡献率及推动作用逐渐降低，消费对经济发展的基础性作用不断增强。［3］虽然目前学界依旧存在消费拉动和投资拉动之争，①但投资对我国经济增长的推动力明显减弱已然成为事实，尤其2021年最终消费支出对经济增长贡献率达到65.4%。经济发展依赖消费和投资的良性互动，［4］而县域夯实的经济基础与庞大的人口规模是促进消费增长的重要支撑。根据《中国县域高质量发展报告2023》，当前中国县域GDP已从2016年的33.1万亿元增长到2022年46.1万亿元，县域GDP占全国GDP比重为38.1%，［5］县域经济的蓬勃发展为县域消费市场带来较大增长潜力和发展空间。与此同时，根据第七次全国人口普查数据，目前我国县域常住人口约7.5亿，其中5亿农村人口居住在县域内的乡村地区，2.5亿人居住在县城或县级市城区，［6］促进县域消费发展成为我国消费市场增长的重要驱动力。（① 2017年7月20日，北京大学新结构经济学研究院以“中国经济向消费拉动转型？这是误导中国”为题发表了林毅夫在接受凤凰卫视《领航者》栏目采访时的访谈内容，林毅夫提出“生产力水平的提高不是吃出来的，不是消费出来的，生产力水平的提高是投资出来的”，引发学界激烈的讨论。）
由于县域在城镇体系中处在承上启下的关键环节，是农产品上行和消费品下行的重要桥梁和纽带，构建以县城为中心、以城带乡的县域消费新格局，能够为推动新型城镇化与城乡融合提供有力支撑。［7］截至2022年底，全国已累计建成990个县级寄递公共配送中心、27.8万个村级快递服务站点，全国95%的建制村实现快递服务覆盖，［8］为县域居民提供与大城市同等的消费权利。同时，2022年全国建设改造县城综合商贸服务中心983个，乡镇商贸中心、集贸市场3941个，［9］进一步提高了县域消费承载能力和辐射乡村的能力。当然，学界也普遍认识到县域消费营商环境还存在很大的发展空间：从需求端看，收入缩水、社保不完善等多重因素影响着居民“能消费”与“敢消费”的消费预期；从供给端看，消费品类单一、消费场景不足、供给质量不高制约着县域消费潜力的充分释放；从流通端看，城市工业品“进不去”与农产品“出不来”导致县域消费卡在“最后一公里”。［10］因此，增强县城产业的内生增长动力、推动县城消费供给提档升级以及完善县城基础设施建设，成为优化县域消费营商环境的普遍共识。［11］
消费营商环境既需要引导经营主体提供优质服务和特色产品，优化供给结构以创造更多需求，也需要满足消费主体多元消费需求与利益诉求，激发消费潜力带动供给，对县域政府治理提出更高要求。分税制改革以来，事权下移和财权上收客观上导致的纵向财政不均衡倒逼县域政府寻求稳定税收来源，作为非预算收入的土地出让金以及由土地和房地产开发衍生的建筑营业税受到县域政府的高度青睐，土地财政与土地金融成为地方政府撬动辖区经济的重要手段。然而，随着地方政府的投资刺激效果持续缩减，以经营土地为核心的县域政府治理行为不仅未能将公共资源投入到能够产生实质效益的项目之中，反而带来严重的债务风险问题。面对经济发展方式逐渐转向以消费需求为主要拉动力的模式上，中央及地方不断出台扩大消费的相关政策，为优化县域消费营商环境提供了政策支持。在此背景下，县域政府必然需要不断调适其治理行为以适应消费营商环境的治理需求，对消费治理阶段的县域政府行为及治理理念进行深度刻画与全貌展示构成本文的研究基点。
二、理论回顾与文献综述
我国的县级政府不仅仅局限于提供市场运转的基础制度环境，以及作为市场机制的有效补充，其在经济发展中所发挥的作用远远超出市场理论对政府角色的界定，在深度参与经济发展中具备某种意义上的“经济主体性”。［12］为此，学界积极对县域政府治理行为进行刻画，形成了较为丰富的理论阐释。
（一）企业经营：财政包干中的县域治理行为
改革开放以来，中国在经济增长方面创造了世界瞩目的“中国奇迹”，尤其二十世纪八十年代初以来所推动的行政分权与财政分权改革为经济发展塑造了独特的“市场维护型联邦主义”治理结构，［13］围绕经济建设开展相互竞争的“县际竞争”模式被视作促进经济增长的一大动力机制。［14］在此基础上，政治与经济高度结合形成的“地方政府法团主义”，被看作八十年代乡镇企业飞速发展及其成功的原因。按照戴慕珍的“地方政府法团主义”观点，地方政府与属地企业结成了法团组织，像董事会成员那样通过直接介入企业管理、资源分配、投资贷款等活动，推动乡镇企业快速发展与地方财政收入增加。［15］魏昂德提出“政府即厂商”观点，将地方政府直接看作属地企业的总公司，参与和组织当地企业的经营活动。［16］林南则提出“地方市场社会主义”观点，强调科层协作、市场调节和地方协调在经济发展过程中的有机结合，以家族亲属关系为主的关系网络是构建地方政府、市场、社区成员整合纽带的重要基础。［17］于是，改革开放后的地方政府被看作从代表国家意志的“代理型政权经营者”转变为具有自利性的“谋利型政权经营者”，通过直接介入经济活动谋求财税等收益。［18］一系列观点均有效支撑了中国改革开放初期县域政府作为“政权经营者”的行为模式。［19］
（二）土地经营：分税制改革中的县域治理行为
1994年分税制改革后，企业增值税被明确为中央与地方共享税，地方政府从经营企业中获得的利好下降。加之宏观市场环境的变化等因素，乡镇企业大多破产倒闭或改制，迫使地方政府寻求新的税费来源。在此背景下，除预留的特定税费外，土地出让收益金和地方政府举债融资逐渐成为地方政府最重要的税种收入。［20］一方面地方政府利用垄断土地一级市场的权力，将土地征用之后经过土地拆迁、通水、通电等工作，通过招、拍、挂等形式获得巨额土地出让金收益，其中部分土地也会作为工业用地低价出让给企业，以此带来就业机会和住房需求。另一方面，地方政府通过土地储备中心或城投公司，将土地抵押到银行进行贷款融资用于公共支出，推动城市基础设施、企业规模和配套商业不断发展，以此带动土地价值的上升，从而使得城投公司能够在下一轮融资中获得更多资金。［21］作为最大的城市土地开发商，地方政府和房地产企业、银行共同驱动城市化持续发展。于是，县域政府通过公司制扮演经济发展主体的角色，以此动员与城市化有关的地方机构和组织，形成了“行政—政治—公司”三位一体的统合治理模式。［22］
县域政府在城市建设过程中的土地开发和经营离不开各种项目的支持，如何谋划、建设和运作项目成为县域政府高度重视的工作，项目平台公司等政府企业也因此成为县域政府统合各种生产要素的重要工具。［23］借助项目载体和项目平台公司组织形式，县域政府实现了土地资源垄断权与市场化运作机制的有效联结。一方面县域政府能够发挥项目平台公司在土地储备、土地经营、优先获取和发包项目、获取银行贷款的独特优势，通过项目平台公司对项目规划用地进行前期投资，将“生地”养成“熟地”以提高土地价值，并将土地作为抵押物进行多渠道融资，实现土地资源优势转化为金融资本优势；另一方面县域政府也将基础设施领域中政府投资项目与建设单位加以整合，把多个公共事业项目打包捆绑在项目平台上，以项目为杠杆统合县域土地、财政、金融等各类资源要素，形成规模巨大的网络组织体系进行城市投资项目开发。［24］不过，无论是“经营土地”或是“经营项目”，事实上都体现出县域政府以企业家角色经营当地经济社会的行为特征。这种“经营型政权”虽然彰显出县域政府利用强大资源动员能力推进经济增长的制度优势，但过度举债也导致县域政府不断陷入财政压力的恶性循环，并在资源垄断中对区域市场的有序发展产生冲击。
（三）消费治理：高质量发展中的县域治理行为转向
自2012年经济增速放缓以来，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，三驾马车对经济增长的驱动方式发生结构性变化。一方面，传统以大规模投资拉动经济增长的方式已不可持续，传统基建投资面临增长瓶颈，投资领域的增长面临边际效率递减的态势，2021年投资对经济增长贡献率跌至13.7%。另一方面，经济发展外部环境的深刻变化也对原有以外循环为主的发展战略产生剧烈冲击，在大国博弈、全球经济衰退与需求萎缩的多重影响下，早期“两头在外”“三来一补”的外向型发展模式面临巨大挑战。在此背景下，消费越来越成为未来经济增长的核心动力，如何推动内需扩大特别是促进县域消费发展，也因此成为地方政府的重要治理内容。县域消费发展面临消费营商环境的制约，面对消费能力不充分、消费场景不完善、消费保障不健全等问题，［25］学界虽然从制度改革、技术赋能、市场畅通等领域进行了深入探讨，［26］但并未进一步探讨县域政府应如何在消费治理中转变其原有的“经营行为”惯性，推动县域政府治理行为更为适配消费发展需求。鉴于此，有必要对县域消费营商环境的治理行为进行全方位展现，以提炼消费治理过程中县域政府治理行为的转向逻辑。
三、县域消费的类型图景与治理机制
供给和需求是构成市场的两个不可或缺的方面，消费既是供给与需求有效对接的结果，也是畅通国内大循环的关键环节和重要引擎。随着全国统一大市场的加快建设与数字平台的加速下沉，供给与需求内循环已不再局限于特定区域范围，而是呈现供给与需求地域分离的特征。当需求方与供给方均处于同一确定区域时，本地产品以满足本地市场需求为主，县域消费呈现出内向型消费特征；当需求方与供给方处于确定但不同一区域时，存在以本地产品满足外部市场需求或以外部产品满足本地市场需求两种具体样态，县域消费呈现出交互型消费特征；当需求方与供给方均处于不确定区域时，本地产品需要融合到全国市场甚至国际市场的竞争中，县域消费呈现出外向型消费特征。以上三种消费特征构成了县域消费的类型图景（见表1）。面对不同类型的县域消费图景，消费营商环境的治理重心往往存在差异。结合县域消费的类型划分，本文对县域政府的消费营商环境治理行为进行考察，探讨实践中县域政府如何满足消费营商环境的发展需求。
（一）消费场景治理：内向型消费营商环境治理行为
从消费规模的形成因素来看，特定区域消费扩大的路径主要包括增加特定消费项目的消费量、扩充消费场景以及增加消费人口。在居民收入持续提高、消费能力不断增强、供给又相对充足的情况下，由于特定商品或服务的消费量主要由消费习惯所决定，而消费人口又与本地人口流动速率密切相关，两者往往都处于较为稳定的状态，因此发展消费场景正成为促进地区消费增长的关键举措。一方面，商业综合体、购物中心等现代消费空间不断向县域集聚，时新的餐饮、快消等品牌门店持续向县域布局，推动县域消费理念、消费品质不断向一线城市看齐。根据商务部数据显示，2022年全国共建设改造县城综合商贸服务中心983个，乡镇商贸中心、集贸市场3941个，［27］成为释放当地消费潜力的重要空间载体。另一方面，以夜间活动、休闲度假、田园风情、乡居体验等为特色的消费热点也在县域不断兴起，尤其是一些曾在大城市生活过的县域年轻人，其消费呈现出与大城市居民消费趋同的特征，更加追求享受性消费而非生存性消费，成为新型消费的“主力军”。
内向型消费需要推动同一区域内供给方与需求方的有效对接，营造良好的消费场景成为优化县域消费营商环境的重要举措，能够满足经营主体和消费主体的消费空间需求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》首次提出“消费场景”概念，并强调要“营造现代时尚的消费场景，提升城市生活品质”“构建功能完善的多层级城市商业体系、提高居民消费品质”，深刻彰显出消费场景在促进区域消费中的重要作用。就其内涵而言，消费场景不仅由消费导向性的基础设施、服务以及活动等核心元素组成，［28］而且还传递着特定文化价值观与生活方式，吸引集聚不同群体产生蜂鸣效应。［29］从这种意义上看，建构消费场景需求不仅需要营造各种商贸中心与休闲街区，吸引更多消费者停留并产生消费实践，还需要将各种消费要素以互补融合的方式结合起来、彼此协调，共同营造烘托消费主题、渲染消费氛围，满足消费者在消费过程中的文化与价值体验，通过软硬件设施的综合运用释放区域整体消费活力。
消费场景是由各种消费设施和消费体验组成的具有符号意义的空间，消费场景治理主要涉及两大方面。一是重塑县域消费空间，主要表现为从空间结构上整体谋划县域商业结构，构建新型商业复合体、特色街区、社区文化圈等消费新空间，推出夜间演出、沉浸式体验、主题活动等消费新模式，打造文旅、餐饮、购物、娱乐等消费新热点。例如，湖南长沙县近年来着力打造“夜食、夜购、夜游、夜宿、夜行、夜娱”多元化、升级版夜间消费市场，每年配套财政预算资金近亿元，拉动相关行业消费超过300亿元。二是提升县域消费服务，营造县域消费新场景既考验着县域政府的创意规划和热点捕捉能力，也考验着县域政府社会治理水平与消费服务水平。一方面表现为加强对消费场所与消费产品的质量监督管理，严厉打击各种假冒产品、“三无”产品和劣质产品，确保县域环境整洁、食品卫生安全、市场秩序稳定等；另一方面也表现为通过落实减税降费、优化纳税服务、简化办理流程等举措，帮助餐饮、娱乐、民宿、旅游类企业尽快走出困境，激发消费经济发展活力。例如，山东淄博市在凭借其烧烤火爆“出圈”的同时，不仅为烧烤行业经营者提供减免税费、提供场地和资金支持等扶持政策，同时也从社会治安、食品安全、消防安全等方面不断擦亮“淄博烧烤”新名片。
（二）消费平台治理：交互型消费营商环境治理行为
随着国家政策的支持和网购市场份额的增长，电子商务与快递物流协同发展不断加深，对畅通农产品上行与工业品下行渠道、提升城乡商品流通效率、促进县域消费升级具有重要作用。一方面，“县—乡—村”三级物流配送体系正不断完善，农村地区邮政、快递、供销、商贸流通等相关资源在县域内得到充分统筹，有效降低物流成本、提高运输效率，让农产品上行与工业品下行双渠道更加畅通。2014-2021年，商务部会同有关部门累计支持建设县级物流配送中心1100多个，乡村电商快递服务站点14.6万个，全国98%的乡镇实现了品牌快递直通，80%以上的行政村实现了快递直达。［30］另一方面，县域电商正成为消费热点，越来越多的商品和服务通过电商和农村流通体系进入农村，农民“足不出户”就能买到物美价廉的商品，2022年，全国农村网络零售额达2.17万亿元，同比增长3.6%。［31］在感受到来自下沉市场的巨大消费潜力后，阿里、京东、美团等电商巨头也正主动拓展县域下沉市场。例如，2019年3月淘宝宣布全面重启“聚划算”用来打入下沉市场，随后京东也推出了专注于县域的社交电商平台“京喜”。
随着信息技术在商品流通领域的深入应用，电商平台是消费产品上行与下行双向流通的重要渠道，推动消费平台建设成为优化交互型消费营商环境的重要举措，能够为经营主体与消费主体提供跨区域互动的载体。从需求的角度来看，电商平台的发展降低了交易成本，打破了传统市场对于商品和服务买卖的地理界限，提供了更低的价格、更高的便捷性和更多的产品种类，使得消费者能够以“多对一”的形式自由选择消费产品。［32］从供给的角度来看，电商平台也有效解决了乡村产品对接大市场的难题，通过简化农产品流通环节、缩短供应链条，电商实现农产品资源与消费者的直接对接。同时，各种休闲农业、创意农业、乡村旅游等新型消费品类也得以进入市场，通过电商平台向外界消费者展示，进一步释放潜在消费需求。［33］
虽然电商平台、配送平台、仓储平台等消费平台的兴起为县域消费带来了新活力，但由于乡村物流体系末端服务能力不足、农业经营主体对接外部市场的自主能力较为有限，推动消费平台更好地服务于农村经营主体与消费主体也因此成为县域政府的治理重心。一是建立消费平台下沉机制，主要表现为县域政府鼓励和支持有实力的商贸流通企业下沉供应链，并整合电商服务站点、邮政代办点、供销合作社等资源，提升集中采购、统一配送、库存管理等服务功能。例如，河南淇县以国家电子商务进农村综合示范提质增效为抓手，建成淇县电商物流公共配送中心，高效整合邮政、“三通一达”、万村千乡等各类物流资源，同时打造9个乡级电商服务站、152个村级电商服务点，不断拓展商业网点的网上代购、缴费充值、收发快件、普惠金融等服务功能，满足农村居民便利化消费需求。二是建立消费平台衔接机制，主要表现为县域政府将种植特色农产品的乡村和农户进行整合，成立专业的产品监管团队和线上销售团队，帮助农户和企业解决销售难题。例如，黑龙江五常市开设线上“五常大米”自营旗舰店，集合本地合作社和大米企业统一推广运营。同时，部分县域政府官员也参与到电商平台对接过程中，在各类新媒体平台直播售卖本地土特产，推动偏远地区优质产品更好地融入全国大市场。
（三）消费品牌治理：外向型消费营商环境治理行为
随着消费市场竞争越来越激烈，品牌作为产品的重要附加值，不但能提高产品形象和知名度，还能提升产品溢价，增强其市场竞争力。近年来，随着县域文旅等“网红”现象不断涌现，越来越多的县域尝试将地方优势资源转化成区域品牌，充分发挥县域品牌在推动区域产品扩散与要素集聚中的助推器作用。由于县域资源禀赋差异较大，立足县域特定地理区域内形成的特色产品及品牌也因此具有特殊的产品品质和市场优势，展示出区别于一般品牌的市场优势。相关数据显示，截至2021年11月，农业农村部批准认证地标农产品共计3454个，其中以县域为单位申请认证的产品多达1876个，占比超50%。［34］在有效市场和有为政府的共同努力下，县域特色资源成为产品品质培优和提升的“沃土”，县域品牌建设成为赋能县域高质量发展的重要抓手。各地均依托独特的资源优势和产品优势，在产业建设中培育品牌，在产业竞争中做强品牌，不断提升县域特色品牌效益，扩大消费市场容量。
县域农产品品牌化的兴起与当前消费者从侧重农产品数量转向侧重安全、质量、品质和特色的消费需求结构转型密切相关，随着优质、营养和健康需求成为县域农产品消费的新潮流，以区域品牌型、品质高端化、资源特色化为主的市场竞争也因此成为外向型消费营商环境的治理重心。从消费质量的角度来看，县域农产品品牌化不但可以促进经营者规范其生产过程，提高农产品质量安全水平，而且可以使品牌成为产品质量安全和信誉的载体，增强公众对农产品质量安全的信心。［35］从产业发展的角度来看，县域品牌形成的发展效应能够优化产品和产业结构，推进农业提质增效，促进农业供给侧结构性改革。［36］从文化价值的角度来看，县域农产品品牌是区域经济与文化特色的标志，能够让消费者形成文化认知趋同，从而提升农产品的市场核心竞争力。［37］
分散经营主体难以联合抱团形成创建区域品牌的共同合力，县域政府往往是区域品牌建设的关键主体。一是强化区域优质资源统筹，主要表现为成立专门的组织管理部门，负责公用品牌经营管理，同时统筹全县资源发展特色产业，扶持龙头企业构建产业集群和区域品牌生态圈。例如湖北潜江市成立了由市委书记亲自任组长的“潜江龙虾”区域公用品牌建设领导小组，积极推进生态龙虾城区域公用品牌示范区建设，与全国13个地区45家企业签订合作协议，推进“潜江龙虾”产业规模化、市场化、外向化发展。二是加强品牌产品质量监管，主要表现为通过产地限制、制定质量标准和全程生产监控，并向生产者提供生产资料统一配供、技术指导等服务，避免生产者在监督缺失的情况下“搭便车”使用区域公用品牌。例如陕西洛川县不仅建立了《洛川苹果技术规范》，确保全县苹果生产实现苗木培育、建园栽植、日常管理、苹果营销全流程标准化管理，还提倡生产者使用包含苹果生产和质量安全信息的二维码，建立行业领先的质量安全可追溯体系，以此维护县域农产品公用品牌形象。
（四）县域消费营商环境的治理行为归纳
在上述案例中，消费场景治理、消费平台治理与消费品牌治理分别构成三种消费类型的治理重心。其中，内向型消费需要推动本地供给方与本地需求方的有效对接，通过县域消费空间重塑与消费服务提升，营造本地消费者喜闻乐见的消费场景新业态、新模式，成为优化内向型消费营商环境的重要手段；交互型消费需要搭建“本地供给—异地需求”“异地供给—本地需求”畅通渠道，通过消费平台下沉与消费平台衔接，打造县域电子商务消费平台和快递物流配送平台，成为优化交互型消费营商环境的重要手段；内向型消费则需要推动本地产品或服务从众多供给主体中脱颖而出，通过区域优质资源统筹与品牌产品质量监管，提升县域产品品牌知名度与品牌价值，成为优化外向型消费营商环境的重要手段。
而对消费营商环境治理行为深度观察可以发现，县域政府行为已然呈现出两大特征：一方面表现为以市场内部循环取代市场强行整合。相较于以往地方政府在区域经济发展利益最大化的驱使下，以地方保护主义限制外部商品流入本地市场的治理行为，消费营商环境治理中的县域政府更加注重市场供给能力与市场需求能力的有序对接，既强调通过营造消费场景刺激本地消费市场，也强调通过消费品牌建设与消费平台建设积极融入到外部市场竞争与循环中。另一方面则表现为以市场服务供给取代资源直接配置。相较于以往地方政府对生产要素市场实施严格的行政管制和准入审批制，消费营商环境治理中的县域政府更加注重优化市场环境，既强调通过消费平台建设畅通市场供需循环渠道，也强调通过消费场景治理与消费品牌治理为需求主体与供给主体提供更好的消费环境。基于此，本文将进一步从消费能力与消费环境角度探讨县域政府治理行为的转变。
四、县域治理的行为变迁与治道变革
当前，县域消费在引领县域经济发展中的作用越发凸显，即便未能完全取代投资成为县域治理的“主战场”，但也与投资共同成为县域经济发展的治理重心，并推动县域治理行为产生新变化。相较于以往县域政府利用对土地等核心资源的垄断权，以大规模土地开发与吸引外来投资推动城市化与地区经济发展的“经营”模式，消费营商环境优化中的县域政府治理行为更多呈现为“赋能”模式，①在治理重心方面更多注重畅通市场供需循环，在治理行为方面更加注重政策引导与服务供给。一方面，县域政府正从市场供给能力与市场需求能力着手，在创新供给模式、优化供给结构、提高供给质量方面更加有为，并推动消费新场景、新业态、新模式在县域场域的有序发展；另一方面县域政府正不断营造良好消费硬环境与软环境，着力补齐消费基础设施短板，注重消费质量保障和消费权益保障，营造便利消费设施、放心消费环境、高端消费服务。基于此，本文进一步将消费营商环境优化中的县域治理行为归结为“能力—环境”双向赋能模式（见图1），并探讨治理行为转变将给央地关系、府际关系、政企关系带来的可能影响。（① “赋能型政府”概念由黄先海、宋学印在《赋能型政府——新一代政府和市场关系的理论建构》一文中提出，即在中国特色社会主义市场经济制度框架下，对市场主体资源配置和动态竞争能力进行中立赋能，实现市场增进、分配优化与整体可持续增长的政府行为理论，本文对其进行借鉴性适用，尤其关注“赋能型政府”对市场整体动态循环能力的作用。）
（一）行为变迁：“能力—环境”双向赋能模式
消费是在需求牵引供给、供给创造需求中形成的动态平衡，消费能力也因此与供给能力和需求能力密切相关。从供给赋能来看，优化消费营商环境既需要吸引外来消费企业“走进来”，也要推动本地经营主体“走出去”。一方面，面对县域消费需求不振、供给不足、流通不畅三大制约，县域政府能够积极打造商圈经济、夜间经济、首店经济等新型消费热点激发消费潜力，支持与新型消费密切关联的餐饮、康养、文体等细分领域的龙头企业和经营主体下沉县域，推动新型消费形成集群发展和规模效应。另一方面，以小农户、家庭农场和农民合作社为代表的农业经营主体，因具有分散经营、缺乏组织性以及信息不对称等特点，他们无法直接对接市场并及时掌握市场动态以及市场信息。［38］而县域政府则能够发挥自身的组织、信息和公共资源优势，对当地农产品产业发展进行引导与支持，通过公共品牌建设实现农产品的价值溢出，进一步提高县域农产品供给质量。
从需求赋能来看，由于县域市场长期具有规模偏小与消费水平偏低的特征，品牌企业等市场主体下沉力度不足，县域消费供给的规模与质量往往难以适应居民消费升级的发展趋势，导致县域消费发展潜力难以得到真正的激发。面对县域集聚消费和满足消费功能较弱的问题，县域政府能够丰富县城消费场景、创新消费业态、创造消费空间，鼓励品牌和服务下沉县域，为本地居民多元化、多层次需求提供消费机会。与此同时，消费者在进行理性消费时会有不可忽视的心理成本，当未来不确定性越大的时候，未来消费的边际效用就会越大于当前情况下的消费边际效用，导致消费者减少当前消费，而良好的社会保障可以降低消费者对未来收入或支出不确定性的担忧，稳定家庭对未来的消费预期，从而提升当前的消费意愿。目前，县域政府也正不断加大对县乡居民在教育、医疗、养老、住房等方面的财政支持，通过提供多样化的民生领域基础性公共服务，解除居民消费的后顾之忧。
消费环境对居民是否愿意消费至关重要，软环境和硬环境的同步提升将有效满足消费者便利消费、放心消费的需求。从软环境赋能来看，虽然当前县域消费迎来电商平台与品牌下沉的消费利好，但其消费市场环境仍面临较大问题和障碍，既表现为假冒伪劣产品依然存在、商品质量有待提升、售后服务有待规范等问题，也表现为县域市场主体因疫情冲击等多重因素面临生产经营困难等难题。不仅影响到县域居民扩大消费的信心与动力，还影响到市场主体持续生产优质产品的积极性。面对消费市场环境存在消费质量与生产经营问题，县域政府既能够加强上行农产品的质量认证，吸引外地消费主体购买本地产品以及来本地消费，严厉打击下行工业品中的假冒伪劣商品，规范并整治县域尤其是农村的消费环境；也能够研究制定精准帮扶的减税、降费、让利政策，更好地提高县域市场经营主体的创新活力和市场竞争力，在营造公平竞争、诚实守信的县域营商环境中满足供给主体与需求主体的高质量消费环境要求。
从硬环境赋能来看，相较于城市而言，县域尤其是农村的商业基础设施和物流设施发展水平偏低，难以适应新型消费市场的快速发展，尤其是偏远农村市场的交通闭塞性与消费分散性，物流经营收益偏低，大型商贸流通企业往往不愿意进行供应链渠道下沉，更是造成了消费品和服务从城市到农村的下行链路受阻。面对县域商业基础设施和物流设施落后的障碍，县域政府一方面能够通过财政资金强化普惠性、基础性、兜底性的商业基础设施建设，弥补农村市场的缺位和基础短板，并通过优惠政策吸引社会资本参与到县域商业基础设施建设中，打造以城带镇、以镇连村、县乡联动的网状流通格局，解决农村“最后一公里”的物流网络问题；另一方面也能够鼓励和支持有实力的商贸流通企业下沉供应链，推动品牌消费、品质消费进农村，同时整合物流快递、农资下乡、农产品代销代购等其他便民服务功能，实现快递物流站点“一站多用”“一点多能”的末端网点共享，以满足县域居民即时性的消费需求。
（二）治道变革：县域治理转型中的治理结构转向
县域治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，其治理行为转变必然也会推动央地关系、府际关系、政企关系等治理结构发生新变化，因此本部分将进一步考察在适配消费治理过程中县域政府治理结构的转向（见表2）。
从央地关系来看，改革开放以来中央政府不断加强对人事权与财权的控制，以此确保中央下达的任务能够通过层层分解、层层量化的方式快速到达基层政府，人事权与财权的分配格局成为理解中国央地关系的重要切口。在投资经营阶段，中国经济尚处于高速增长时期，为推动全国经济发展，中央政府建立了以工作实绩为核心的干部政绩考核体系。①与此同时，为消除财政“诸侯割据”的潜在危险，中央政府也不断加强对地方财政收入再分配权力的掌握，保证地方经济增长带来的收益为中央财政所分享。在此背景下，地方官员一方面被激励着不断做大本地GDP总量，竭尽所能直接或间接推动投资，不惜代价招商引资、上项目、建新城；另一方面也不断开辟税收之外的财政收入来源，即土地出让与土地举债。而随着消费逐渐成为拉动经济增长的关键动力源，原有以经济增长为核心的政绩考核体制与财税分成体制已然无法适应现有阶段，从近几年的政策文件可以发现，中央政府正不断强调在政绩考核体系中融入民生理念，提出把人民群众的获得感、幸福感、安全感作为评判领导干部推动高质量发展政绩的重要标准；同时在财权配置上提出推动消费税稳步过渡为央地共享税种，将部分消费税后移到批发或零售环节征收，引导地方政府改善消费环境。（① 1998年5月《关于印发〈党政领导干部考核工作暂行规定〉的通知》（中组发〔1998〕6号）明确“地方县以上党委、政府领导班子的工作实绩主要包括：各项经济工作指标的完成情况，经济发展的速度、效益和后劲，以及财政收入增长幅度和人民生活水平提高的程度；教育、科技、文化、卫生、体育事业的发展，环境与生态保护、人口与计划生育、社会治安综合治理等状况；党的思想、组织、作风、制度建设的成效等”，经济发展方面是工作实绩最为突出且最容易指标化的部分。）
从府际关系来看，由于投资具有区域性的特征，因此投资经营阶段中的县域政府更多局限于本地短期、局部和单维的经济增长，通过出台各种相似性的优惠政策和产业政策吸引外部资本投入，形成以招商引资和GDP增长为重点的区域竞争。在地方政府的行政干预中，各地不仅热衷于一些建设周期短、投资收益大、资金回收快的项目，为争夺相对稀缺的市场和资源而盲目布局和投资，以致重复建设、重复引进，还导致商品跨地区流转受到限制，统一市场建设进程受到阻碍。［39］而随着消费治理阶段经济发展规模效应和集聚效应越来越强，地区之间的市场一体化和分工协作越来越紧迫，地方政府对于局部经济增长的追求越来越与全局发展目标产生冲突。一方面单个县所能形成的消费需求往往较为有限，县域政府必须要不断拓宽外部消费市场，将本地区域产品延伸拓展到更大市场之中；另一方面，任何一条产业链基本很难布局在同一个县，需要多个县域发挥自身比较优势，依托产业链进行跨区域合作，在产业链延伸与价值链拓展中扩大生产规模。消费端与供给端的双重赋能要求，推动着县域政府在合作中重塑地域产业分工格局、优化资源要素配置效率，实现府际关系从单一竞争走向多维竞合。
从政企关系来看，在中国经济实际运行过程中，县域企业主要包括由地方政府拥有和直接控制的公共服务类国有企业和投融资功能类国有企业，以及不为县域政府所拥有但容易受到县域政府政策影响的地方企业。［40］在投资经营阶段中，县域政府往往通过行政审批权获得对土地等核心资源的垄断权力，并以土地作为政企关系的重要媒介，形塑出政企关系的丰富面貌：既表现为通过投融资国有企业进行大规模土地开发，“卖出”商住用地直接获取短期收益；也表现为通过各种土地优惠政策“筑巢引凤”吸引外来投资，以出让、出租、入股等经营策略分享投资企业带来的GDP和长期财税收益。而在消费治理阶段，面对投资乏力以及前期借助投融资平台形成的大规模地方债务，县域政府正重新清理整合县政府融资平台公司，将融资平台公司承担的政府隐性债务进行化解和剥离，推动平台公司市场化转型。与此同时，相较于投资经营阶段县域政府在降低或补贴土地使用价格吸引企业落地投资的同时，也不断向企业分派产值、增速、税收等指标的行为，县域政府一方面正以营商环境招商取代土地招商，推动更大力度的政务服务优化、行政审批提效、产业要素供给，以制度性交易成本帮助企业降本增效；另一方面正以优质服务取代指标分派，向企业提供金融、知识产权服务等，在帮助企业解决发展难题中实现县域政府对产值、税收等经济指标的需求。
五、促进县域消费发展的路径选择
随着中国经济发展进入高质量发展时期，原有投资驱动经济增长模式面临投资回报率逐步下降、投资消费结构失衡等多重问题，消费逐渐成为拉动经济增长的关键动力源。通过对当前优化消费营商环境的实践行为进行分析，本文提炼出了适应县域消费发展的治理模式及治理结构，为进一步推动县域经济发展提供了理论基础。结合本文提炼的理论框架，进一步优化县域消费营商环境，需要把握以下方面。
（一）明确一个市场赋能理念
优化县域消费营商环境需要改变原有以短期消费刺激为主的消费政策理念，转向以提升有效供给与有效需求创造持续消费能力为主的市场赋能理念。一方面为消费市场循环赋能，在供给端方面注重提高县域产品竞争力和品牌影响力，推动县域优质产品对接全国市场，积极引导经营主体提供更为优质的产品、服务和要素，着力提升经营主体产品供给对县域消费需求的适配性；在需求端方面着力考虑中低收入群体增收致富路径，并通过企业减税降费保住和创造更多就业岗位，以此释放县域消费潜力。另一方面为消费市场环境赋能，在硬环境方面注重建设重点商圈、集贸市场等各类新型消费载体，完善县乡村三级物流配送体系，改善优化县域消费空间与消费渠道，同步提升经营者服务质量与消费者消费意愿；在软环境方面聚焦消费领域企业全生命周期堵点痛点问题，从审批、监管、服务各环节破除制约经营主体发展的制度机制障碍，同时加强消费质量保障和消费权益保障，兼顾消费者和经营者的利益诉求。
（二）聚焦两大制度变革方向
以财税体制改革优化县域消费营商环境。在消费税方面，调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方，拓展地方收入来源，增强地方应对更大规模减税降费的能力。在减免税方面，进一步通过减税、退税及降低社会保险费率，增强企业抗风险能力，降低要素和商品流转过程中的负担水平，为企业短期纾困解难、长期高效发展奠定基础。在所得税方面，通过扩大税率级距、调整税率结构、新增专项附加扣除等新举措，降低中低收入群体的税负，做到调节高收入、拓展中收入、扶持低收入。
以服务体制改革优化县域消费营商环境。在市场监管方面，对新经济、新业态、新模式领域和一般投资经营行为，全面推进包容审慎监管执法，为新型消费营造规范适度的发展环境；在市场服务方面，持续推进县域商事制度改革与行政审批制度改革，同时完善政企沟通机制，采取多种方式及时听取市场主体的反映和诉求，协调解决发展中的重大困难问题，在县域经济发展中推动县域消费；在市场创新方面，推动消费业态融合，创新“消费+人文”“消费+生态”“消费+智能”等新模式新场景，活跃消费经济。
（三）瞄定四大消费挖潜路径
推动县域消费产业发展，增强县域消费供给能力。一是加强优质农副产品供给，适应消费结构升级趋势，增加绿色优质特色农产品供给，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，并通过电子商务将优质农产品销售到县外、省外以及全国各地，引领创造更多消费新需求。二是推动新兴服务产业发展，以城乡居民消费需求为导向，推进文创、旅游、娱乐等新兴服务业的发展，提升节庆消费、集市消费、夜间消费的活力，更好满足县域居民广泛需求。三是推动平台消费场景发展，推动平台消费为县域居民高质量需求和高品质生活服务，支持平台企业充分挖掘市场潜力，增加优质产品和服务供给。
提高县域消费社会保障，增强县域消费需求能力。一是完善就业服务体系，以农村转移劳动力、城镇失业人员、应届高校毕业生等就业重点群体为主体，强化就业招聘全方位服务，通过搭建“双向”招聘服务平台、组织免费职业技能培训班等形式，着力促进劳动者充分就业。二是优化县域公共服务供给，适当增加政府公共消费，大力实施民生工程，在基本教育、医疗、社保、公共交通等方面适当提升公共消费率，减轻居民在社会公共服务消费上的支付压力，释放居民消费潜力。三是扩展县域居民增收渠道，立足县域产业环境和资源禀赋，着力培育壮大支柱产业、特色产业，在促进就业增收中推动消费。
健全县域消费基础设施，提升县域消费硬环境。一是畅通农产品上行渠道，强化产销对接长效机制，引导农产品流通企业与新型农业经营主体通过发展订单农业、产销一体、股权合作等多种模式实现精准对接，同时促进流通节点有效衔接，提升产地初加工、批发和零售等环节基础设施建设水平和服务功能。二是畅通工业品下行渠道，降低乡村物流配送成本，整合村邮站、快递物流站点等网点设施，鼓励“一点多能、一网多用”，叠加日用消费品、农资、邮政、快递等综合服务功能。三是加强消费节点建设，不断完善基础设施、商业设施和公共空间建设，推动商业综合体建设和县域商圈形成，提高县域居民消费便利性。
优化县域消费服务供给，提升县域消费软环境。一是加强县域消费质量安全监管，聚焦民生重点和消费热点，实施靶向监管，进一步加强对问题商品和服务质量的监管，督促经营者履行保护消费者合法权益的社会责任，共同营造公平、安全、放心的消费环境。二是加强县域经营主体支持力度，通过提供资金、政策等方面的支持，帮助经营主体提高市场竞争能力与扩大市场规模，提高经营主体获取经营许可证、缴纳税费等服务的便捷性。三是加强县域消费信贷金融支持，鼓励金融机构在依法合规、风险可控的前提下，规范创新消费信贷产品和服务，为各类消费场景提供个性化、多样化金融产品，合理增加消费金融供给。