2025年《政府工作报告》明确提出要推动更多资金资源“投资于人”，“十五五”规划建议作出“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”的重要部署，“投资于人”已然成为我国谋划长远发展的主动选择。投资于人是一个全面、系统的概念，教育始终是其中的主要内容。我国教育以公办为主，财政对教育事业的政策导向直接左右着教育的发展。尤其是义务教育具备鲜明的公共性、普惠性、基础性与发展性，其有效供给和优质均衡发展需要政府重点支持。根据《中国教育经费统计年鉴》数据，1996—2023年全国财政性教育经费支出占总教育经费比重一直处于较高位置，近年来稳定在80%左右，其中全国义务教育经费支出占教育经费支出比重一直稳定在40%—50%之间；全国一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比重在15%左右，其中全国一般公共预算安排的义务教育经费占一般公共预算支出的比重在6%—8%之间。这些数据充分反映了财政对我国教育事业尤其是义务教育的投入力度与影响程度。

教育支出本身对教育事业发展起着重要作用，而教育财政事权和支出责任在政府间的合理配置对教育发展同样至关重要，尤其是义务教育的有效供给更需要各级政府共同承担支出责任，财权与事权的匹配关系被认为是义务教育经费保障中的最大难点。从地方属性看，义务教育学校布局、日常管理与地方实际情况紧密相连，基层政府能更精准地响应本地就学需求、调配资源，分权被认为能够提升资金支出效率。但若仅由地方政府负担，基层政府的财政状况会限制其对公共教育的投入，反过来又要求中央政府进行大规模转移支付，造成对基层义务教育缺乏稳定保障，会降低政府提供公共教育服务的效率。从公共属性上看，教育类公共产品具备较强的空间外部性，决定了其不仅关乎个人发展，更关系到全民素质提升、社会公平与国家长远竞争力。因此，如何进一步优化支出责任划分以提升教育供给质量，更好地服务于优质教育资源均衡发展的建设导向和投资于人的发展需求，就成为一个重要的现实问题。

为了回应这一问题，本文从改革文件中提取县级政府承担的支出责任划分比例，致力于研究基层支出责任大小如何影响义务教育的供给质量。具体地，我国义务教育经费保障机制改革主要有2005—2010年逐步推进的农村义务教育经费保障机制改革与2015—2016年推进的城乡义务教育经费保障机制改革，在这两次改革的推进下，我国形成了“城乡统一、重在农村”的义务教育经费保障机制，政府间支出责任划分也更为清晰。在实证设计上，本文借助城乡义务教育经费保障机制改革这一准自然实验，以县级政府承担的生均公用经费支出责任比例为冲击强度构建强度双重差分模型，结合微观调查数据实证检验了县域间支出责任差异如何影响以学生学业表现为表征的义务教育供给质量。

另外，基于全国义务教育的均衡发展角度，本文通过计算2000—2021年全国地区间与城乡间一般公共预算生均教育经费的差异系数并结合我国义务教育经费保障机制改革进行讨论，发现我国区域间、城乡间一般公共预算生均教育经费差异已处于较低水平。政府间支出责任划分改革在推动义务教育的均衡发展上起到了重要作用，但当前我国进入了义务教育优质均衡发展阶段，基层政府可能无法充分保障优质教育的均衡供给，适当增加上级政府在义务教育上的支出责任是加快构建优质均衡的基本公共教育服务体系、更好地助力政府投资于人的重要途径。

相比已有文献，本文边际贡献在于：

第一，从研究层次上看，现有研究关于中央—地方间整体财政事权与支出责任划分改革的讨论居多，相对忽视了基层政府支出责任划分的影响效应。而在义务教育这类基础性突出的共同财政事权上，只有从基层政府的角度出发才能厘清政府间支出责任划分对公共服务供给质量和均衡发展的影响效应。本文从基层政府出发，结合微观调查数据和宏观统计数据量化评估了我国基本公共服务财政事权与支出责任划分改革对基本公共服务供给质量的影响效应，试图在这一领域的量化评估上作出贡献，以推进这一方向的研究。

第二，本文回答了上级政府是否应该在义务教育领域继续提高支出责任比例这一重要的现实改革问题。自党的十八大以来，“适度加强中央事权和支出责任”已然成为我国长期的改革基调，“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”同样出现在了“十五五”规划建议中。中央政府应该在哪些领域提升财政支出比重、应当为哪级政府分担支出责任是下一步改革亟待解决的现实问题。本文发现，由于财政压力的存在，县级政府承担更大的支出责任带来了辖区内义务教育供给质量相对下降，但这同样也意味着上级政府承担更大比例的地区，其义务教育供给质量得到了相应保障，这表明义务教育领域需要上级政府适当承担更多支出责任。

第三，本文从实证上深入探究了基层政府承担的支出责任差异对义务教育阶段学生学业表现的影响，丰富了教育财政方向的研究，为构建推进义务教育优质均衡发展的经费保障机制、更好地投资于人提供了重要的经验参考。投资于人的核心在于通过优化公共资源配置以促进人的全面发展、提升长期人力资本，而这不仅需要增加投入，更需构建能有效调动地方政府积极性、保障资源切实转化为育人成果的经费保障机制，优化政府间的支出责任划分就是经费保障机制改革的重要抓手。

本文余下内容的结构安排如下：第二部分是制度背景介绍和研究假说，第三部分是研究设计，第四部分是实证结果分析，第五部分是异质性分析与进一步讨论，第六部分为关于政府间支出责任划分与义务教育均衡发展的讨论，第七部分为结论与政策建议。

二、制度背景与研究假说

（一）制度背景

1994年分税制改革以后，中央与地方分税种、分比例划分了财政收入，形成了新的收入分配格局，但由于分税制改革集中于收入侧而未对财政事权与支出责任划分作出相应调整，造成地方财权财力和事权与支出责任不匹配的矛盾日益突出。县乡财政困难带来了农村义务教育投入的严重不足，加之以地方为主的义务教育管理体制造成了城乡经费保障差异。为实现义务教育均衡发展目标，2005年，国务院印发了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号），全面免除农村地区学杂费，并按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。此次改革的一大突破在于确定了农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，并明确了中央与地方在农村义务教育经费上的支出责任划分比例。随着经费保障机制的建立和央地间支出责任划分的明确，农村义务教育得到了快速发展，城乡教育经费支出差异快速缩小。根据《中国教育经费统计年鉴》，2010年，农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实到位，全国农村普通小学生均公共财政预算教育事业支出为3802.91元，已十分接近全国普通小学生均公共财政预算教育事业支出的4012.51元。

党的十八大以来，我国的财政体制改革从收入侧逐步转向支出侧。中央高度重视政府间财政事权与支出责任划分在有效提供基本公共服务上的作用与意义，提出了建立事权和支出责任相适应的制度、推进各级政府事权规范化法律化等要求。因而，既是为了响应进一步推进财政体制改革的要求，也是针对城乡义务教育经费保障机制有关政策不统一、经费可携带性不强、资源配置不够均衡等问题，国务院于2015年印发了《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发[2015]67号，后文简称《通知》），旨在整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策，建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。

具体地，2016年城乡义务教育经费保障机制改革给地方政府带来的影响主要有以下几个方面。第一，本次改革统一了城乡义务教育学生“两免一补”政策。《通知》指出，“在继续落实好农村学生‘两免一补’和城市学生免除学杂费政策的同时，向城市学生免费提供教科书并推行部分教科书循环使用制度，对城市家庭经济困难寄宿生给予生活费补助”，这将增加总体的义务教育经费支出。第二，本次改革取消了对城市义务教育免除学杂费和进城务工人员随迁子女接受义务教育的中央奖补政策，相对减少了基层政府收到的经费补助。第三，本次改革统一了城乡学校的生均经费基准定额，并进一步提高了城乡学校的生均经费基准定额标准且强化了监督检查，直接给基层政府带来了一定的财政压力。第四，上级政府普遍进一步明确了政府间的支出责任划分。中央确定落实生均公用经费基准定额所需资金由中央和地方按比例分担，西部地区及中部地区比照实施西部大开发政策的县（市、区）为8∶2，中部其他地区为6∶4，东部地区为5∶5。各省同样进一步明确了省、市、县之间的支出责任分担情况，如福建省制定了详细的城乡义务教育经费保障机制省级分档补助比例表，将市县划分为四档进行分档补助，县域间的支出责任划分存在明显差异。

纵观我国义务教育经费保障机制的发展与改革历程，2016年全面推开的城乡义务教育经费保障机制改革是其中最为重要的一环。2016年全国31个省份陆续发布了省以下城乡义务教育经费保障机制改革方案，统一了省以下城乡义务教育“两免一补”政策与城乡义务教育学校生均公用经费基准定额，并明确了省、市、县之间的支出责任划分比例，形成了清晰的支出责任划分框架。这为本文从基层政府的角度出发研究政府间支出责任划分如何影响义务教育的优质均衡发展提供了良好的制度基础。

（二）研究假说

综合来看，城乡义务教育经费保障机制改革的核心在于统一城乡义务教育经费奖补政策、提升生均经费基准定额标准与明确政府间支出责任划分。由于此前农村学校生均经费基准定额标准普遍低于城市学校，因此统一城乡义务教育经费奖补政策本身就会带来支出的增加，而提升生均经费基准定额标准进一步增加了相关支出需求，这就直接增加了县级政府面临的财政压力。而由于支出责任差异的存在，承担不同支出责任的县级政府受到了不同程度的冲击，因而承担更大比例支出责任的县级政府的义务教育供给质量可能会由于无法跟上义务教育经费支出的快速提升而相对下降。

一方面，从支出偏好上看，财政分权体制下的竞争会造成地方政府在公共支出结构上的偏向性。长期以来，中国式财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争，使得地方政府一直存在着增加经济建设性支出而压缩教育、医疗卫生等公共产品供给的财政支出结构偏向性激励。对此，中央曾采取法定支出和重点支出挂钩来约束地方政府财政支出偏向行为，却也产生了民生支出快速增长带来的地方财政压力问题。党的十八届三中全会后逐步清理规范了重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，但支出结构的固化问题仍然存在且难以迅速改变，且随着我国进入新的社会转型时期，我国基本公共服务体系日益健全，人民群众对基本公共服务的诉求逐渐从“有机会享有”向“更多更公平更优质享有”转变，更高质量、更优质的基本公共服务要求带来了民生财政支出的持续增长，这对基层政府造成了持续的财政压力与管理压力，使其难以兼顾各领域公共服务的优质发展与经济增长目标。由于事权与支出责任的不断下沉，地方政府竞争压力和财政压力仍会迫使地方政府延续“重生产、轻民生”的财政支出结构性偏向路径，而地方政府往往决定着基本公共服务供给状况，财政投入也影响着义务教育供给质量与学生学业表现，这一支出结构偏向影响着改革后的义务教育供给质量。另一方面，由于自然条件、经济基础、社会结构以及人为因素导致教育机会、教育水平和教育质量在城乡和区域之间的差异仍然存在，而在义务教育基本均衡的背景下进一步缩小差距所需要付出的财政边际成本递增，单靠基层政府难以承担。因而，基层政府可能倾向于集中资源打造最能凸显教育政绩的示范学校或教育集团，减少对其他学校的投入，这种集中资源的倾向也不利于辖区内学生学业表现的整体提升。因此，支出责任更大的地区在城乡义务教育经费保障机制改革后会面临更大的财政压力，其教育支出很可能难以及时增长，进而影响了辖区内义务教育供给质量。基于上述讨论，本文提出以下研究假说：城乡义务教育经费保障机制改革后，承担更大比例支出责任的县级政府的义务教育供给质量会相对下降，从而降低辖区内学生的学业表现。

三、研究设计

（一）模型设定

本文采用2016年全面推进的城乡义务教育经费保障机制改革作为外生冲击，由于该项改革在全国范围内快速推进，难以清晰划分实验组与对照组，因而本文以县级政府承担的义务教育生均公用经费的分担比例大小作为冲击强度，借鉴张训常和何炜的做法构建混合截面数据的强度双重差分模型来检验基层政府支出责任与义务教育供给质量的关系，模型设定如下：

其中，下标i、f、c、t分别代表学生个体、家庭、区县与年份。Y_ifct为本文所关注的核心被解释变量学生学业表现，用数学成绩与语文成绩表示，Y_ifct=1、2、3、4，分别代表差、合格、良好以及优秀。Shock_c×Post_t为本文关注的核心解释变量，Shock_c代表c县受到本次改革的冲击强度，用文件规定的县级政府承担的支出责任分担比例衡量，Post_t为政策虚拟变量，2016年及之后取1，之前取0。β₁体现了在城乡义务教育经费保障机制改革后基层政府承担的支出责任大小对学生学业表现的差异化影响。S_ifct、F_fct、X_ct分别代表学生个体、家庭和区县层面的控制变量，具体控制变量选取与变量定义见表1描述性统计。μ_c为区县固定效应，δ_t为年份固定效应，ϵ_it为随机误差项，本文将标准误聚类到县级层面。

Ferrer-i-Carbonell和Frijters (2004）的研究表明线性模型的估计结果与排序概率模型最大似然估计法（ML）的结果没有显著差异。鉴于线性模型估计结果的直观性，许多学者也在被解释变量为有序离散变量时直接采用了线性OLS的估计方法。因此，尽管本文的被解释变量为有序分类变量，但本文仍将主要使用线性模型进行估计，在稳健性检验中使用Ordered Logit模型进行稳健性估计。

（二）变量设定

1. 被解释变量

本文的研究目标在于检验基层政府之间的支出责任差异是否会影响其辖区内义务教育公共服务的供给质量。综合以下原因，本文选择学生学业表现为核心被解释变量：首先，学生的学业表现是衡量基础教育阶段教育质量最重要的指标，且在实践层面，学生的短期学业成绩是评估教育过程质量与进行政策调整时较为可行的代理指标和监测工具。其次，政府的义务教育经费保障机制往往与其教育投入直接相关，而教育经费投入会影响学生成绩表现。因此，教育经费保障机制与政府间支出责任划分是否进一步影响到学生学业表现就成为一个值得检验的问题。最后，教育经费保障机制往往与学生长期人力资本积累相关，但此类数据需要长期的追踪调查数据，而本文所关注的2016年城乡义务教育经费保障机制改革政策时间相对较近，缺乏相关数据来源。本文所使用的学生学业表现以CFPS家长代答问卷中的访题“就您所知，孩子上学期平时的数学/语文成绩如何”来测量。数学与语文课程是义务教育乃至所有教育阶段最核心的两门课程，历来都是评估地区教育质量的必选科目。不过，由于数学与语文学科上的差异，学生在数学上的学业表现往往受学校教育环境与资源条件的影响更大，因此本文预期政府间支出责任差异对学生数学成绩的影响可能会更加明显。

2. 核心解释变量

本文利用各省在2016年进一步完善省以下城乡义务教育经费保障机制这一准自然实验作为研究对象，并将核心解释变量设定为县级政府在义务教育上的支出责任大小与改革时点哑变量的交互项。更具体地，由于义务教育本身也包含了多个细分事项，且存在不同的支出责任划分比例，本文选择义务教育生均公用经费的分担比例作为衡量支出责任大小的代理变量，原因如下：

首先，从项目分类上看，义务教育阶段的经费支出主要包括生均公用经费、免除学杂费资金、免费提供教科书、教师工资以及校舍安全保障等。免除学杂费资金已纳入了生均公用经费基准定额，是生均公用经费中的一部分；由于县级政府开设的本级地方课程较少，免费提供教科书资金基本完全由中央政府与省级政府承担；教师工资影响着地方的师资水平，校舍安全保障也影响着校园环境，同样也是影响义务教育供给质量的重要因素，但各级政府在教师工资与校舍维修上的分担比例难以明确获得。其次，从生均公用经费本身上看，生均公用经费覆盖面广且内涵比较丰富，主要用于保障学校正常运转、完成教育教学活动和其他日常工作任务，包括教学业务与管理、教师培训、仪器设备及图书资料的购置、房屋、建筑物及仪器设备的日常维修维护等，能够体现各级政府的支出责任划分对义务教育供给质量和均衡发展的综合性影响。再次，即使各个项目的分担比例有所差异，但各级政府在生均公用经费上的分担情况能够代表性地体现我国义务教育的支出责任划分模式，也体现着各级政府在义务教育上承担的支出责任大小。最后，义务教育阶段公用经费支出在地方教育经费支出中占据了较大比重。如图1所示，地方义务教育经费支出公用部分占比经历了先上升后有所下降的变化，近年来稳定在30%左右，是各类教育经费支出中除教师工资与相关福利支出之外占比最大的支出分类项目。

综合上述因素，本文选择采用2016年各省、市发布的改革文件中所规定的县级义务教育生均公用经费分担比例作为冲击强度，该变量越大，县级政府在义务教育上承担的支出责任越大，受到此次改革的影响程度也越大。本文通过搜集各省、各地级市发布的相关文件，并从中提取出各县承担的支出责任分担情况。

3. 控制变量

本文的控制变量包括个体、家庭与区县三个层面。个体层面控制变量包括学生性别、年龄与户口情况，家庭层面控制变量包括父母受教育程度、家庭规模与家庭人均收入，以控制个体与家庭特征对学生学业表现的影响。区县层面控制变量包括人口规模、经济发展水平、人均财政收入、产业结构与财政自给率，一方面通过控制变量控制了部分区县特征对学生学业表现的影响，另一方面通过控制住经济发展水平、人均财政收入与财政自给率等上级政府在划分支出责任时所主要考虑的因素缓解可能存在的内生性问题。

（三）数据来源与说明

本文使用的数据涵盖了全国、各省、区县以及微观个体四个层面，样本区间为2010—2022年。当前，研究学生学业表现的微观数据来源主要有中国教育追踪调查（China Education Panel Survey,CEPS）与中国家庭追踪调查（China Family Panel Studies,CFPS）两种。CEPS数据涵盖了学校数据、班级数据、学生数据等，在研究学生学业表现中能够控制更多的班级与学校的因素。但是其数据区间为2013—2015年，且调查区县个数较少，无法充分体现各县之间的支出责任差异。因此，尽管CFPS数据无法很好地控制班级和学校的相关变量，但一方面CFPS样本覆盖25个省、市、自治区的160多个区县，具备良好的全国代表性，另一方面CFPS数据样本区间更长，能够满足本文研究需要，本文在实证中主要使用了CFPS数据。在微观数据的处理上，本文首先将每期的CFPS数据以家长代答问卷为基准合并部分父母与家庭层面变量形成当年的截面数据，保留上学阶段为小学和初中的样本，并删除家庭规模人数少于3人的样本后逐年合并。然后再匹配本文搜集得到的县级支出责任数据，剔除支出责任缺失的样本后得到2010—2022年的两年一期的七期混合截面数据，共20509个样本。各县承担的支出责任数据通过搜集各省、市发布的《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的实施意见》进行手工整理得到，县级层面的其他数据主要来自《中国县域统计年鉴》《中国区域统计年鉴》。全国与各省层面数据主要来自《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》《中国统计年鉴》等，部分缺失值通过查询教育部与各省教育厅的教育统计公报进行补齐。为控制极端值的影响，本文的所有连续型变量均在1%到99%水平上进行了缩尾处理。变量定义与描述性统计如表1所示。

四、实证结果分析

（一）基准回归结果

表2报告了基准回归结果，在回归中逐步加入了控制变量。其中，第（1）、（4）列仅控制了区县和时间固定效应，第（2）、（5）列加入了个体和家庭层面控制变量，第（3）、（6）列进一步加入了区县层面控制变量。结果显示，以学生数学成绩为被解释变量时，核心解释变量的系数均至少在10%显著性水平下为负，这说明本次城乡义务教育经费保障机制调整过后，承担更大支出责任的县级政府辖区内的学生学业表现有所下降。而以语文成绩为被解释变量时，虽然回归系数均为负，但仅有第（5）列在5%显著性水平下显著，这可能是由于学科差异的存在，学生在数学上的学业表现往往会受到学校教育环境与资源条件、人为心理干预与教师职称变化等外部因素的更大影响。因而，学生语文成绩相对数学成绩对义务教育保障质量变化的反应程度更弱，受到的影响相对较小。基准回归结果基本证明了本文的研究假说，即在城乡义务教育经费保障机制改革后，承担更大支出责任的县级政府辖区内学生学业表现相对下降。这提醒我们当前义务教育上的支出责任划分可能仍需进一步完善，且进一步增加上级政府在义务教育上的财政支出比例将有利于义务教育的优质均衡发展，提升投资于人效率。

本文将数学成绩和语文成绩分别拆解为四个虚拟变量（若成绩表现为差则取值为1，否则取值为0，以此类推），并加入所有的控制变量后进行回归，以此进一步考察此次改革对学生成绩的影响。图2展示了核心解释变量的回归系数及90%的置信区间，从图中可以看出，在城乡义务教育经费保障机制改革之后，支出责任更大的县级政府辖区内学生数学成绩表现为“差”的概率显著增加，而表现为“良好”的概率显著下降。同时，虽然核心解释变量对学生语文成绩表现的总体影响不显著，但在城乡义务教育经费保障机制改革之后，县级政府承担的支出责任越大，当地学生语文成绩表现为“差”的概率也显著更高。

（二）平行趋势检验

本文双重差分模型的重要前提假设是2016年各省对省以下城乡义务教育经费保障机制调整前承担不同支出责任的县级政府辖区内的学生成绩表现没有显著差异，即满足平行趋势假设。为验证这一应用前提，本文采用事件研究法，对样本期内各年份学生学业表现的差异进行检验。

模型（2）中，Timet为以2014年为基期构建的改革时点变量，当年份为t时取1，否则取0。图3展示了主要解释变量估计系数的变化趋势，估计系数在2016年之前均不显著异于0值，说明此次改革前高分担比例的地区与低分担比例的地区的学生学业表现的变化趋势不存在显著差异，满足平行趋势假设。而2016年改革后，学生数学成绩出现了下降态势，且在2020年和2022年显著为负，说明支出责任更大地区的学生学业表现在一段时间后有所下降。

（三）稳健性检验

本文进行了一系列的稳健性检验，具体包括如下几个方面：第一，为了考虑可能存在的内生性问题，本文首先使用了Cinelli等（2020）提出的敏感性分析方法分析遗漏变量可能带来的内生性问题，并借鉴Nakamura和Steinsson(2014）、毛捷和曹婧（2021）的做法，利用财政自给率的计算方式构建Bartik工具变量使用两阶段最小二乘法进行参数估计。同时，本文依据分担比例中位数对样本区县进行分组，检验事前两组之间学生成绩以及各区县控制变量的组间均值差异。第二，考虑被解释变量选取可能带来的稳健性问题，本文一方面借鉴蒋伏心等（2024）测算地区基本公共服务发展状况的做法，通过熵值法构建综合指标从地区整体层面衡量县域的义务教育发展状况，另一方面考虑到课外辅导机构的发展与学校教育存在着的替代关系，本文以教育服务机构数量作为地区义务教育发展的替代指标。本文将被解释变量替换为综合指标和替代性指标后重新回归进行稳健性检验。第三，为了考虑学校和班级因素以及地区人口流动和人口结构的影响，本文进一步在回归中增加了班级与学校相关控制变量、地区人口流动和人口结构等控制变量进行回归。此外，本文还通过将标准误聚类到省级层面、剔除事后支出责任发生变化的地区、缩小样本区间与改变回归模型为Ordered Logit模型等方式进行了稳健性检验。以上检验结果均验证了本文基准回归结论的稳健性。

（四）机制检验

本文的理论分析表明，由于地方政府更加偏好生产性支出而非服务性支出且此次改革会增加县级政府的财政压力，因而县级政府承担的支出责任越大，其越可能难以充分保障教育经费的增加，引起义务教育供给质量的提高未能及时跟上社会需要。本文将被解释变量替换为机制变量进行检验。首先，借鉴曹春方等（2014）的做法，以财政收支缺口来衡量县级政府面临的财政压力大小。表3第（1）列将被解释变量替换为一般公共预算支出与一般公共预算收入的差并取对数进行回归，回归系数显著为正，说明承担更大支出责任比例的县级政府在改革后承受了更大的财政压力。另外，基层政府的支出偏好影响着基层政府的支出行为，其教育经费支出增长可能会受到此次改革的影响。但由于无法准确识别出县级义务教育生均公用经费的具体支出情况，本文选择各县一般公共预算支出中的教育支出作为代理，并将被解释变量替换为对数人均教育支出与教育支出增长率来考察县级支出责任差异如何影响教育支出的增长。回归结果展示在表3第（2）和（3）列，可以看出，支出责任更大的地区在改革后人均教育支出相对降低，且教育支出增长率也相对下降。这些结果表明，承担更大支出责任的地区确实在此次改革后未能及时充分保障相关教育经费的增长，这可能是引起地区义务教育供给质量相对下降的重要原因。

进一步，本文利用可得的县级义务教育相关数据从侧面考察支出责任如何影响县级政府的义务教育服务供给情况。本文将核心被解释变量替换为县级政府辖区内的普通小学个数增长率、普通小学生均专任教师数、普通中学个数增长率与普通中学生均专任教师数，检验支出责任差异如何影响了义务教育服务增长，结果展示在表3第（4)—(7）列。从回归结果中可以看出，核心解释变量对这些变量均产生了显著的负向影响，从侧面印证了支出责任更大的地区义务教育服务供给增长相对更慢。

本文进一步在微观层面上进行影响机制检验。相关教育支出与服务供给增长的放缓可能会影响学校本身的教育质量，本文以学生对学校的满意度作为检验学校教育质量的代理指标。表4第（1）列展示了以学生自答问卷中学生对学校满意度的评分作为被解释变量的回归结果，回归系数为负但并不显著。另外，班级规模也会影响到教学质量，表4第（2）列将被解释变量替换为学生所在班级人数对数，结果显示，核心解释变量对班级规模的影响并不显著。无论是父母通勤时间还是自身通勤时间都是影响学生学业表现的重要因素，本文区县层面的机制检验表明支出责任更大地区的小学和中学个数增长率在改革后更低，这可能会影响到学生上学的通勤时间，从而影响学生学业表现。本文在表4第（3）列将被解释变量替换为学生通勤时间对此进行了检验，回归系数为正且在1%显著性水平下显著，这表明改革后支出责任更大的地区的学生通勤时间更长。更进一步，睡眠质量同样是影响学生学业表现的重要因素，通勤时间的增加可能会进一步影响学生的睡眠时长。表4第（4）列将被解释变量替换为学生睡眠时间对数进行回归，回归系数为负且接近显著（P值<0.15）。最后，影响学生学业表现的因素除了外部教育供给质量外，学生自身学习动力也至关重要。表4第（5）列将学生学习努力程度作为被解释变量，从回归结果中可以看出，核心解释变量的回归系数在10%显著性水平下显著为负，说明改革后支出责任更大的地区学生的努力程度有一定的下降。

五、异质性分析与进一步讨论

（一）异质性检验

中央承担比例差异。考虑到中央在义务教育生均公用经费上将不同地区划分为三档按照80%、60%、50%承担了不同的支出责任，本文以中央是否在该地区承担80%作为分组依据构造分组变量（Central），并将其与核心解释变量进行交互后加入回归。从表5第（1）和（2）列的回归结果中可以看出，在中央承担80%的地区，县级政府的支出责任差异对义务教育供给质量的影响效应明显大于其他地区。这可能是因为中央承担80%的区县本身经济实力与财政增收能力较弱且地区间差异较大，面临城乡统筹和基准提高带来的财政压力时的应对能力相对更差，因而在这些地区中支出责任的差异对义务教育供给质量带来的影响更加明显，无论是以学生数学成绩还是语文成绩为被解释变量，交互项的回归系数均显著为负。

学校城乡区位差异。为了考虑学生所在学校城乡区位差异的异质性影响，本文以学生所在学校是否为农村学校为分组依据构造分组变量（Rural），将其与核心解释变量进行交互后加入回归。表5第（3）和（4）的回归结果显示，交互项系数均显著为负，说明此次改革对学生学业表现的负面影响对于在农村学校就读的学生更加显著。这可能是由于农村学校的资源基础普遍更为薄弱，对县级财政拨款的依赖程度更高，而此次改革中支出责任更大的县级政府面临着统一城乡基准定额与提高生均公用经费基准定额标准带来的更大财政压力，农村学校成为预算约束下财政资源挤出的主要对象。另外，也可能是由于城市学校通常能够获取更多元的教育资源，因此一定程度上缓冲了县级财政压力带来的冲击。

上学阶段差异。义务教育分为小学阶段和初中阶段，不同阶段的学生可能会受到此次改革不同程度的影响。本文以学生是否处于小学阶段为分组依据构造分组变量（Stage），将其与核心解释变量进行交互后加入回归，检验支出责任差异对不同上学阶段学生的异质性影响。从表5第（5）和（6）列的回归结果中可以看出，支出责任更大的地区在改革后其辖区内小学阶段学生的学业表现受到的负面冲击更为明显。一方面，这可能是由于小学阶段是学生基础认知能力、学习习惯与校园认同感形成的关键时期，学生对学校环境的依赖程度更高，对师生互动质量、课堂关注度与教学资源的敏感性更强。另一方面，在预算约束与财政压力的作用下，由于初中阶段直接关联中考升学率等更显性的考核指标，因此地方政府在资源分配中可能优先保障初中学校。

（二）进一步分析

尽管政府部门是义务教育阶段人力资本投资的重要主体，但家庭部门自身在少儿人力资本投资与塑造方面也发挥着十分重要的作用。本文进一步检验支出责任差异是否会影响家庭在少儿人力资本上的投资以及其储蓄消费决策。在课堂外，由市场化的培训机构提供的课外辅导是学校教育的重要补充，学校供给质量的相对下降可能会增加少儿上辅导班的概率。表6第（1）列将被解释变量替换为学生是否上辅导班，回归系数显著为正，表明改革后支出责任更大的县级政府辖区内学生上辅导班的概率显著上升。另外，家庭教育支出与学校教育支出存在替代关系，支出责任更大的县级政府的教育支出增长相对不足，因此家庭自身的教育支出可能有所增加。表6第（2）列对此进行了检验，从回归结果中可以看出，支出责任更大的地区的家庭教育支出显著增加。更进一步，当学生学业表现相对下降引起家庭教育支出行为发生变化时，其消费和储蓄行为也会发生变化，很可能引起家庭消费性支出减少而储蓄增加。本文在表6第（3）将被解释变量替换为家庭消费性支出占总支出比重，第（4）列将被解释变量替换为家庭现金与存款总额并取对数，对此进行了检验。从回归结果可以看出，在改革后，支出责任更大的县级政府辖区内家庭消费性支出占比有所下降，而家庭储蓄总额显著增加。这些结果进一步表明，政府间支出责任划分引起的义务教育保障差异会进一步影响家庭的教育支出和消费—储蓄决策，更好的投资于人不仅能够带来人力资本增值和人口素质提升，也是拉动消费、激发经济内生动力的重要手段。

六、关于政府间支出责任划分与义务教育均衡发展的讨论

前文主要关注政府间支出责任划分尤其是县级政府在义务教育上承担的支出责任如何影响以学生学业表现为表征的义务教育供给质量，但优质均衡是“优质”和“均衡”的结合，均衡资源配置与提升教育质量并重，仅关注政府间支出责任划分如何影响教育质量而不探讨其对教育资源均衡配置的影响是有所不足的。为此，本文借鉴赵力涛（2009）、赵力涛等（2015）的做法，通过计算Theil-T指数分析我国义务教育阶段一般公共预算生均教育经费的均衡发展情况，并关注2006年与2016年这两个我国义务教育经费保障机制改革的重要时间节点。具体地，Theil-T指数的计算方法如下：

其中，S_k是第k组在总支出中的份额，T_k是第k组的Theil-T指数， 是第k组的平均支出，Xˉ为总体的平均支出。在进行区域间差异分析时，本文基于中央分担比例将全国31个省份划分为三组。在考虑城乡间差异时将样本分为城市与农村两组，每组包括了31个省份。Theil-T指数的一大优势在于其可以分解为组内差异与组间差异，进而可以更加全面地考量我国义务教育经费支出的均衡发展状况。因此，在进行区域间差异分析时，该指数包含了区域总差异、区域内差异（组内差异）以及区域间差异（组间差异）。在进行城乡间差异分析时，该指数同样包含了城乡总差异、城乡内差异（组内差异）以及城乡间差异（组间差异）。

图4展示了2000—2021年间我国地区间义务教育阶段一般公共预算生均教育经费的均衡发展情况，可以看出，总体上我国小学与初中一般公共预算生均教育经费的区域总差异在不断缩小，小学一般公共预算生均教育经费差异从2000年的0.2009下降到2021年的0.0717，初中从0.1866下降到0.0879，充分体现了我国义务教育均衡发展的建设成效。此外，在2006年农村义务教育经费改革明确规定农村义务教育经费中央与地区间的支出责任划分之后，区域内差异和区域间差异快速下降，也使得总体差异下降速度加快。目前，我国义务教育阶段一般公共预算生均教育经费的区域差异已经处于一个较低的水平。

本文同样关注城乡间义务教育生均经费差异的变化趋势，由于《中国教育经费统计年鉴》仅公布了各省小学与初中整体的一般公共预算生均教育经费支出与农村小学和农村初中的一般公共预算生均教育经费支出，本文结合《中国教育统计年鉴》给出的各省在校学生数量对各省城市地区一般公共预算生均教育经费进行推算，并进一步计算Theil-T指数。如图5所示，无论是小学还是初中，总的Theil-T指数处于波动下降趋势，我国义务教育经费支出城乡均衡发展态势明显，且城乡总差异主要来自城乡内差异，城乡间差异较小。尤其是在2006年农村义务教育经费保障机制改革之后，各地区小学与初中的一般公共预算生均教育经费支出差异快速降低，城乡间差异下降到接近于0，充分展现了此次改革对于降低城乡间生均义务教育经费差异的重要作用。而在2016年城乡义务教育经费保障机制改革后，城乡总差异出现了短暂上升，这可能是前文发现此次改革导致支出责任更大地区学生学业表现相对下降的原因之一。

七、结论与政策建议

随着我国财税体制改革的不断深入并逐步从收入侧转向支出侧，如何合理评估我国财政事权与支出责任划分改革的成效已然成为深化新一轮财税体制改革与推动更多资金资源投资于人的发展导向中亟待突破的重点问题。鉴于此，本文将城乡义务教育经费保障机制改革视作一项准自然实验，手工搜集了各级政府承担的支出责任比例，以此为基础实证检验了县级政府承担的支出责任对以学生学业表现为表征的义务教育供给质量的影响，以期在财政事权与支出责任划分改革的评估上作出贡献。