作者简介：崔晶，中央财经大学政府管理学院教授、博士生导师；裘文韬，中央财经大学政府管理学院博士研究生

文献来源：《内蒙古社会科学》2025年第1期

摘要：区域协作治理能够跨越传统行政界线提供区域公共产品、应对区域公共问题，是推进美丽中国建设、健全生态环境治理体系的重要机制。作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点地区，新安江流域成为研究地方政府协作治理的一个典型样本。在对新安江流域协作治理的发展历程进行梳理、对流域协作治理网络结构和行动路径展开机理分析的过程中发现，纵向干预是促成流域协作治理的首要推动力，但在纵向干预退出后，地方政府间的横向协作就会成为协作治理得以持续并完善的主要原因。在这一过程中，新安江流域协作治理的网络结构从领导网络组织(NLO)演变为受控型网络行政组织(RNAO),流域协作治理效果得到同步提升。与此同时，协作治理效果又反作用于政府间的互动和网络结构调整，协作治理行为与效果之间形成双向互动，流域协作治理的适应性、稳定性和持续性得到有效增强。鉴于此，有必要进一步推动流域协作治理，适时进行纵向干预、加强横向协作、促进多元主体参与。

关键词：流域生态环境治理；地方政府协作；网络治理；新安江流域

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)强调，要“聚焦建设美丽中国，加快经济社会发展全面绿色转型，健全生态环境治理体系，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，促进人与自然和谐共生”。美丽中国建设需要全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，环境污染则具有跨区域性和负外部性，这使得属地化管理原则无法满足现实的治理需求。地方政府协作治理能够跨越行政区域界线提供区域公共产品，是解决复杂跨界环境问题的重要手段。

作为一项典型的协作治理工程，流域治理不仅要解决人与自然和谐共生的问题，还要协调好不同行政区划、不同层级、不同部门之间的多重利益。《决定》提出，要“优化长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展机制”，“推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”。可见，流域生态环境治理更加注重多元行动主体之间的互动协作与利益协调。但在流域治理的实践中，上下游地区的不同利益诉求极易引发流域治理权责不清、治理主体协作意愿不强等治理难题。为进一步提升流域内地方政府间的协作效果，解决流域生态环境治理的“碎片化”问题，本文着重对流域协作治理中的网络结构变迁及其对协作治理行为和治理效果的影响进行探讨。作为全国首个跨省流域生态补偿机制的试点地区，新安江流域的生态试点实践为构建上下游贯通一体的生态环境治理体系提供了典型样板，也为研究地方政府协作治理的网络结构和行动路径提供了一个样本。

一、区域协作治理中的府际关系与网络结构

（一）区域协作治理中的府际关系

区域协作治理中的府际关系主要包括纵向干预和横向协作两种。一方面，上级政府的介入实际上是一种纵向干预，具有强制性特点。纵向干预的类型包括权威型、激励型和信息型等。在中国的治理情境下，纵向干预主要表现为战略规划、政策导向、领导指示等方式。另一方面，在纵向干预的引导下，横向协作的建立往往基于主体间既有合作的经历、共同的信念、领导的关系网络等，这些因素可以增强协作者之间的信任程度，确保地方政府在面临新的协作需求时能够更加迅速地开展工作，也更容易降低交易成本。但在某些情况下，地方政府的自发动机并不充足，还需中央政府或上级政府通过行政命令等方式发挥引导作用，让地方政府加以配合。在纵向干预的指引下，横向协作更容易建立并获得持续性发展。

纵向干预和横向协作被广泛应用于中国地方政府间的协作问题研究。从更广义的研究视角看，府际互动还包括协作治理中对相关行动主体的整合。学者们从不同研究视角出发，提出了“小流域”综合治理、“松散关联式”协作等协作模式。这种整合提高了政府、学者、公众等多元行动主体参与跨域公共事务治理的水平。

（二）区域协作治理的网络结构

相较于府际关系，网络治理的研究视角更注重多方共治与平衡协调。在不同的制度条件下，网络会形成不同的结构、产生不同的结果。基于“网络治理的中介程度”以及“是否由外部治理”两个维度，可将网络结构分为共享治理网络、网络领导组织和网络行政组织三种类型。一是共享治理网络，其主要特征是参与者数量不多、彼此信任且有着共同目标。二是网络领导组织(Network Lead Organization, 以下简称NLO)，在这种协作网络中，通常由一个牵头组织负责网络活动和关键决策。在参与者目标一致性较低的情况下，NLO能够实现更高的网络治理效率。三是网络行政组织(Network Administrative Organization, 以下简称NAO)，被称为“专门为管理网络及其活动而设立的实体”。在参与者规模进一步扩大且彼此之间缺乏信任时，网络行政组织能够降低合作中的交易成本。

此外，还有学者提出了“受控型网络行政组织”。与NAO相比，RNAO的形成过程更多的是基于上级授权，且决策权高度受控于网络主导者，其他参与者侧重于执行而非决策。RNAO网络结构能够有效增强地方政府网络在资金分配上的能力，有利于改善治理效果。在中国流域协作治理中，来自中央或上级政府的纵向干预是网络结构的重要特征，与此同时，网络主体之间较低的信任度导致治理网络在更多的情况下表现为“授权网络”。

综上所述，既有研究主要从府际关系与网络结构等视角对区域协作治理展开分析，不仅强调纵向干预对于促成横向协作的重要性，还对区域协作治理中网络结构的不同类型进行了细致分析。然而，当纵向干预退出后，地方政府间的横向协作对协作治理效果有何影响，网络结构又是如何影响治理效果的，此类问题尚未得到充分探讨。为此，本文以新安江流域协作治理为典型案例，着重对其中的网络结构、行动路径展开分析，以期为我国流域协作治理提供理论依据和经验借鉴。

二、新安江流域地方政府协作治理的案例分析

新安江发源于安徽省黄山市六股尖，既是安徽省境内的第三大水系，又是浙江省最大的入境河流。新安江自西向东经黄山市歙县入境浙江省杭州市淳安县新安江水库(千岛湖)。新安江皖浙省界断面占千岛湖年平均入湖水量的68%以上。新安江流域协作治理研究兼具典型性与普遍性。一方面，早在2011年，全国首个跨省流域生态补偿机制试点就在新安江启动。作为生态补偿改革的早期试点，新安江流域协作治理得到社会各界的广泛关注，因而具有案例研究的典型性。另一方面，与其他跨界流域治理相似，新安江流域治理同样面临着上下游利益冲突、治理职责不明确等治理难题，呈现出流域协作治理研究的普遍性特征。

通过追溯新安江流域协作治理历程，本研究将其划分为四个阶段(见图1),分别为“协作达成前阶段”(1998—2006年)、“政策引导协作治理阶段”(2007—2011年)、“协作治理稳定发展阶段”(2012—2017年)、“共同价值观加固阶段”(2018—2023年)。

(一)“协作达成前阶段”(1998—2006年)

在1998年、1999年，由于上游水体发生污染，千岛湖连续两年暴发蓝藻。杭州市淳安县采取以鱼净水的方式，较好地应对了上述蓝藻暴发事件，但并未从根本上解决上游水体的污染问题。2004年11月，全国人大环资委对新安江流域开展经济发展和生态保护专题调研。带队领导敏锐意识到，两省之间缺乏沟通，如果对新安江流域的开发治理难以达成共识，那么两省各自的项目和规划就无法达成既定目标。2005年，浙江省出台了全国首创的省级生态补偿制度文件，并于2006年安排年度2亿元资金对钱塘江源头县区进行生态补偿。

然而，浙江省此次出台的生态补偿办法仅针对省内地区，无法辐射到安徽省的相关流域区域。从浙江省的视角出发，安徽省的水质较差，对千岛湖的保护构成了威胁，不应该给予补偿。立足于安徽省视角，其对新安江流域的治理需要较高额度的财政支出，且可能错失一定的发展机遇，而处于下游流域的浙江省作为直接受益者，应为流域治理提供一定的生态补偿资金。因此，双方未能在新安江流域的治理问题上达成协作意向。

图1 新安江流域地方政府协作治理历程

(二)“政策引导协作治理阶段”(2007—2011年)

面对浙皖两省的争议和上下游民众的分歧，中央相关部门介入协调，扮演着“协调人”和“仲裁者”角色。2006年，全国人大环资委在第十届全国人大四次会议上正式提出“关于建立新安江流域生态共建共享示范区的建议”。中国水利水电研究院相关专家阐述了新安江流域生态共建共享区的建设构想。到2007年，国家发改委、财政部、原国家环境保护总局等部门初步明确将新安江流域作为跨省流域生态补偿机制的建设试点，标志着政策引导下的协作治理正式开启。

水质安全焦点事件引发的社会关注在跨域协作的形成中发挥了重要的推动作用。2001年至2007年，新安江由皖入浙的交界断面水质以Ⅳ类水为主，2008年变为Ⅴ类水，且水体中的总氮、总磷指标的上升趋势明显。2008年，原国家环保总局发布的《中国地表水水质月报》显示，作为重要水源地的千岛湖，其水质在当年1月份被列为Ⅳ类，这引发了媒体和公众的高度关注。2011年，习近平同志作出重要批示，强调“千岛湖是我国极为难得的优质水资源，加强千岛湖水资源保护意义重大，在这个问题上要避免重蹈先污染后治理的覆辙”,希望“浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共赢之路”。2011年3月，国家财政部、原国家环境保护部印发《关于启动新安江流域水环境补偿试点工作的函》，对新安江流域的治理工作进行指导。

(三)“协作治理稳定发展阶段”(2012—2017年)

在国家政策的引导下，浙江、安徽两省展开协商与谈判，但在补偿标准和资金分配上仍存在一定分歧。为协助两省达成一致性行动，国家财政部、原国家环境保护部出台了《关于开展新安江流域水环境补偿试点的实施方案》(以下简称《方案》),为期三年的全国首个跨界流域生态补偿试点于2012年正式开启。《方案》确定补偿资金总额为5亿元，其中，中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省各出资1亿元作为“对赌”,明确将新安江由皖入浙的接口处作为监测断面，由原国家环境保护部负责水质考核。浙皖两省间的跨界流域协作治理机制正式建立。首轮协议签订后，浙皖两省的生态补偿机制稳定发展。第一轮生态保护补偿机制试点(2012—2014年)完成后，在国家财政部和原国家环保部的再次协调下，两省达成第二轮协议(2015—2017年)。2015年至2017年的三年间，中央分别出资4亿元、3亿元、2亿元，浙江、安徽两省分别出资2亿元用于新安江流域协作治理。实际上，协议确定了上下游对新安江流域协作治理的责任分担，即治理的总体责任由上游地区承担，下游地区负责提供补偿资金。在此过程中，沿岸企业和民众的生态保护认知得到了有效提高。

(四)“共同价值观加固阶段”(2018年至今)

在第二轮(2015—2017年)浙皖生态补偿协议到期后，第三轮协议(2018—2020年)决定，中央不再出资，浙江、安徽两省每年分别出资2亿元。这标志着中央政府退出对浙皖生态补偿的财政直接干预，为地方政府间的利益协调打开了窗口。新安江流域地方政府协作治理中的各方主体按照其地理位置被划分为“共建区”和“共享区”。共建区主体的资金投入相对较多，而共享区主体提供的补偿资金相对较少。面对共建区和共享区之间的利益协调难题，新安江协作治理采取了“超越单一补偿”的策略，即不再依靠单一的资金补偿，而是探索建立资金、产业、人才等多元补偿的新模式。双方以省级主体对接模式为基础，加入了市级主体的对接模式，并将协作治理拓展到更广阔的领域。

“超越单一补偿”策略促成了浙皖生态补偿协议的“提档升级”。2023年，浙皖两省在安徽省合肥市签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》。这份协议在三个方面有别于之前达成的三轮协议。第一，补偿方式由单一的资金激励补偿变为涵盖水质、上下游产业人才合作等内容的综合性补偿；第二，生态补偿资金总量增至10亿元且保持逐年增长的趋势；第三，与前三轮协议相比，第四轮协议的有效期至少持续至2027年，且预计长期有效。

综上，新安江流域地方政府协作治理四个阶段的基本特征分别为：第一阶段，地方政府间的协作治理无法达成，难以有效应对水体污染等现实困境；第二阶段，中央的介入以及专家智库、民众等多方力量的参与促成了新安江流域的协作治理；第三阶段，浙皖省际生态补偿协议续签两轮，协作治理稳定发展；第四阶段，在中央逐步退出后，地方政府作为流域治理的主导方开始协调生态共建区和共享区之间的利益。协作治理突破了单一的补偿模式，开始探索产业合作、人才交流等多种补偿模式。从以上分析可以看出新安江流域协作治理过程中的两个重要时间节点。一是2011年，浙皖两省首轮横向生态补偿协议的正式签署标志着中央政府开启了对协作过程的直接干预；二是2018年，第三轮生态补偿协议的签署标志着中央政府结束了财政上的直接干预。这两个时间点是流域协作治理中府际互动的重要节点，协作治理主体在两个节点前后互动模式的变化影响着网络结构的演变。

三、地方政府协作治理网络结构演变的机理分析

中央财政资金退出横向生态补偿后，新安江流域治理补偿协议的谈判和签订不再以中央政府为主导，而是转向以地方政府协作的方式推动。一般情况下，纵向干预可以促进地方政府间的合作倾向，是协作达成的重要原因。但在纵向干预退出后，地方政府如何选择恰当的网络结构和行动路径来提升治理效果?为此，本文以新安江流域协作治理为例，对地方政府协作治理网络结构演变的内在机理展开分析，将政府层级简化为中央政府、地方政府(如杭州市政府)与基层政府。各级政府的激励和约束行为通过环境条件、决策结果、流域治理能力等因素对治理效果产生影响(见图2)。

(一)府际互动下的网络结构变迁

2011年至2018年，新安江流域协作治理始终是在中央政府的纵向干预下进行的。中央政府对浙江省和安徽省政府发布指令，由两省政府负责协调各参与主体的利益，组织谈判和会议。此时，中央政府在其中扮演网络领导组织(NLO)的角色，主要作用是拟定共同的协作目标，要求地方和基层政府加入协作网络，着力降低协作中的交易成本。在中央政府的纵向干预下，地方政府和基层政府在一定范围内构筑起横向协作网络。尽管浙江省和安徽省政府之间存在较为正式的议事机制，如联席会议、政府间协议等，但二者均没有能力成为NLO。一方面，中央政府的纵向干预是这一阶段新安江协作治理达成共识的必要因素。另一方面，地方政府之间和基层政府之间在这一阶段内的横向互动较少。因此，在中央政府主导下的网络结构中，决策权向上集中，并沿着行政链条逐级衰减。

图2 新安江流域地方政府协作治理的机理

2018年，第三轮生态补偿协议的签订将新安江流域的网络结构重塑为受控型网络行政组织(RNAO),并在协作网络中涌现出一个核心主体——杭州市政府。杭州市政府之所以能够成为核心主体，主要有以下两方面的原因。首先，杭州市政府在前四轮横向生态补偿协议的签订过程中始终扮演着重要角色。例如，在第四轮生态补偿协议文本中，出现了大量以杭州市为中心的产业合作与人才交流政策。其次，在涉及利益协调的谈判会议中，杭州市政府倾向于扮演东道主和召集者的角色，为地方政府间的协作、谈判与信息传递提供了平台，并尽可能地协调不同主体的利益。在新安江—千岛湖生态保护补偿样本区中，尽管杭州市与合肥市均为长三角副中心城市和副省级市，但杭州市较早加入长三角城市群序列，经济发展水平更高，社会组织更加活跃，因而在环境治理一体化协同中的主导作用更为显著。当然，杭州市政府作为一个事实上的核心主体，并未获得过来自中央政府的正式任命。从表面上看，杭州市成为新安江流域协作治理的核心主体是地方政府在协作互动过程中自发形成的，但从更深层次看，中央政府通过层级制进行授权是杭州市政府成为核心主体的关键。同时，中央政府也保留着随时干预流域协作治理的权力。因此，2018年之后的新安江流域网络治理结构是RNAO,其中杭州市政府是核心主体。

在RNAO结构下，核心主体在治理空间规则和标准的制定上发挥着关键性作用，拥有支配性话语权。核心主体拥有比其他网络主体更为出色的谈判技巧、联结技巧和制定具有吸引力方案的能力,这有利于增强地方政府间的横向协作。2018年至今，在这一阶段形成的协作网络结构中，中央政府虽然停止了纵向直接干预，但依然能够通过授权、保留介入权力等方式作用于网络。同时，省级政府之间的正式议事机制仍然存在，尽管在多数情况下只是起到议程设定的作用，并未在实际上发挥利益协调功能。浙皖两省基层政府间的互动以干部互访、生态联合执法行动、环境主题活动、党建联建等方式进行。两省地方政府和基层政府之间缺乏直接的沟通机制，需要依赖杭州市政府传递信息，参与协作的地方政府和基层政府的相关诉求也会先传递至杭州市政府而非省级政府或中央政府。

(二)激励约束下的多重利益协调

在流域协作治理中，政府间的互动与网络结构变迁离不开有效的激励约束与利益协调机制。为避免地方政府仅考虑自身利益而不参与协作的情况发生，中央政府会通过有效的激励和约束来实现良好的流域治理效果。国家生态环境部始终保有对新安江流域的环境监测权，防止地方政府对数据进行操控。同时，为增进地方政府参与协作治理的积极性，中央政府在协调地方利益时，更倾向于使用行政命令而非协商沟通。然而，当中央政府的约束成本逐渐大于激励成本时，中央政府会逐渐退出对协作网络的直接干预。

地方政府参与协作治理的激励和约束主要源于自身现实利益、执行网络稳定以及上级政府的压力。在纵向干预退出前，杭州市政府参与协作治理的激励约束机制与其他地方政府并无二致。但作为RNAO结构下的核心主体，杭州市政府还要面对来自中央政府的压力，因此力求实现流域协作治理的既定效果。同时，杭州市政府试图通过构建可持续性利益机制来维护网络结构的稳定。当杭州市政府提出的协作方案有利于当地发展、协作成本较低，且来自上级政府的压力较小时，其他地方政府也愿意参与到协作治理当中。尽管杭州市不能同时兼顾各协作治理主体的多重利益诉求，但随着协作程度的不断加深，这种约束在各参与主体间的互动沟通中逐渐减弱。

(三)差异化互动下的反馈与调整

在新安江流域的协作治理中，中央政府和地方政府之间存在差异化互动模式。一是中央政府直接干预地方的协作治理活动。这种模式主要集中于2011年至2018年，此阶段的网络结构为NLO型。二是中央政府向杭州市政府授权，并通过领导人讲话、发布政策文件以及行政指令等方式对各地方政府的治理行为进行约束，这一阶段的网络结构为RNAO型。在该治理网络中，杭州市政府统筹网络治理资源、协调参与者行为，针对不同主体采取差异化的行动策略。具体而言，向上对浙江省政府采取资源争取的方式，对平级政府采取利益协调的方式，对下级政府(如淳安县)则兼用行政命令和利益协调方式。杭州市政府提炼汇总相关信息并向上呈递至中央政府，中央政府综合各方利益给出相应指导意见，并由杭州市政府统筹制定方案，最终形成决策结果。决策方案在执行过程中又进一步约束了地方政府的行为，在多层级政府的一系列互动中形成一种动态的反馈与调整机制。

在新安江流域协作治理中，协作治理行为与协作治理效果之间存在双向互动，不仅体现在不同治理网络中的协作行为上，还表现为网络结构会随着治理效果的变化而发生转变。具体而言，不同的治理效果改变了各层级政府的协作行为，使核心主体的中心作用发生变化。在流域治理网络结构中，核心主体的中心作用存在一个临界点，当核心主体的中心作用大于临界点时，纵向干预就会减弱，而横向协作则会加强，地方政府间的协作网络就会随之得到强化；当核心主体的中心作用小于临界点时，纵向干预就会加强、横向协作则会减弱，地方政府间的协作网络就会被弱化。这两种结果都会推动地方协作网络走向不同的流域网络结构模式，并取得更好的协作治理效果。核心主体中心作用的调整能够使两种网络结构分别到达自身最优的协作治理效果。在这一过程中，府际互动也会随之进行调整。核心主体的中心作用并不是固定不变的，各层级政府激励和约束机制的调整、治理目标的变化、外部环境因素的冲击均可能改变流域治理效果，使新安江流域协作治理保持适应性、稳定性和可持续性。

四、流域协作治理多主体互动的路径选择

为稳步、有序地推进流域协作治理，发挥多主体共治的协调优势，还需要进一步增强政府间的横向协作能力，提高多元主体的参与水平，最终打造协同高效的流域治理共同体，实现流域生态文明建设现代化。

(一)适时纵向干预，促成流域协作治理

在参与主体缺乏协作动力的情况下，中央政府的纵向干预有利于促成地方政府间的协作行为。在新安江流域协作治理案例中，全国人大环资委的调研是流域协作治理的原始推动力。调查研究能够让中央相关部门及时、准确地掌握地方治理需求的相关信息，从而确保决策的科学性。因此，在上下级政府的互动过程中，地方政府要及时向中央政府汇报协作治理的实施情况，中央政府要适时、适度地干预地方政府间的协作治理实践，提出有针对性的指导意见，持续、有效地促进区域协作治理。

在本案例中，国家领导人的批示链接起全国人大环资委的调研信息与国家财政、环保部门的政策，是形成流域协作治理的重要推动力。诚然，领导人批示是强有力的政策信号，但不能将批示作为协作治理的常规启动手段。为了更加精准、有效地应对流域协作治理问题，应建立专项协调小组，邀请地方企业、社会组织和专家学者共同参与协作治理，定期召开会议评估协作治理进展情况，解决协作中出现的各类问题。

(二)增进横向协作，促进区域互补合作

在中央政府退出纵向干预后，地方政府间的横向互动确保了协作治理行动得以持续。在数字化背景下，信息平台的构建有助于流域协作信息的共享与地方政府间的相互学习。一方面，应构建信息共享平台，实现环境数据、治理经验、技术成果等信息资源的共享。另一方面，应鼓励地方政府加强在环境保护领域的交流与合作，共享先进技术和成功经验。

良好均衡的利益协调机制是区域协作治理得以持续的关键。生态补偿机制为流域协作治理提供了一个有效的利益协调工具，然而单一补偿机制的覆盖范围有限，且补偿资金难以弥补各地在生态环境治理上的投入。因此，多元生态补偿制度有利于解决区域协作治理难题。多元补偿包括对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式。具体而言，上下游可以协同打造绿色产业链，着力强化人才、技术、数据等要素支撑。同时，要做好关联性产业项目的挖掘、谋划，整合流域治理项目与相关产业项目，切实提高产业项目的收益，有效分摊生态治理成本。

(三)促进多元参与，构建流域治理共同体

在流域协作治理中，不仅要平衡好各层级政府的利益，还要均衡好同一层级上不同部门的利益诉求，要吸引专家学者、公众、媒体等社会力量加入其中，构建起流域治理共同体，全面提升流域协作治理效果。

首先，公众是流域协作治理的重要参与者和监督者。要进一步完善公众参与机制，让公众更广泛地参与到流域协作治理的过程当中，同时要建立监督平台，鼓励公众对治理问题进行监督。公众参与不仅可以提高环境治理的透明度，还可以增强公众的环保认知和责任感。其次，要充分发挥媒体在流域协作治理中的桥梁和纽带作用。要推动形成全媒体传播体系，大力宣传党和国家加强和创新社会治理的思路和举措，切实强化协作治理的针对性和实效性。再次，专家学者的专业知识和研究能力为流域协作治理提供了重要的智力支持和技术保障。因此，在制定流域协作治理政策的过程中，要充分发挥专家学者的重要作用，为相关决策提供科学依据，为流域协作治理提供有效的治理经验，为实现流域生态环境的持续改善与经济社会的长远发展贡献力量。