作者简介：李文钊，中国人民大学研究生院副院长，公共管理学院教授、博士生导师

文献来源：《学海》2024年第6期

摘要：“接诉即办”改革是中国式现代化城市治理的创新举措，从认知选择的视角看，“接诉即办”是一场治理思维创新，它用新的治理思维取代旧的治理思维，从而开启中国式现代化的治理创新，实现治理范式转向。从“接诉即办”改革的实践看，“接诉即办”的治理思维创新主要体现在十个方面：(1)从官本思维到民本思维；(2)从高层思维到基层思维；(3)从迟缓思维到敏捷思维；(4)从经验思维到科学思维；(5)从领地思维到协同思维；(6)从应付思维到主动思维；(7)从局部思维到系统思维；(8)从文字思维到数字思维；(9)从守旧思维到创新思维；(10)从人治思维到法治思维。从本质上看，“接诉即办”的治理思维创新贯彻了习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，不仅对诉求办理工作具有指导意义，而且还可以用于更广泛的治理实践，具有可复制、可推广和可借鉴的价值。

关键词：中国式现代化；城市治理；接诉即办；治理思维创新

“接诉即办”改革作为一项治理实践，会受到设计者的观念影响。改革的过程就是一种治理思维取代另一种治理思维的过程，从本质上看是一种治理思维创新。治理思维涉及治理的认知选择，它强调用什么观念、价值和推理来选择治理方式和指导治理实践，它是人们对治理规律的认知，也是对治理规范的探究过程，属于治理哲学中认识论的范畴。通过探究“接诉即办”改革背后的治理思维，我们能够加深对这项治理实践的认知，并且有可能实现从具体到一般的抽象。在更大范围内践行“接诉即办”，实现中国式现代化城市治理思维创新，是扩展“接诉即办”外部效度的有效路径。对此，党的二十届三中全会也有明确部署，提出：“提高市域社会治理能力，强化市民热线等公共服务平台功能，健全‘高效办成一件事’重点事项清单管理机制和常态化推进机制。”由此可见，基于12345市民热线的“接诉即办”改革，也将会成为未来中国式现代化城市治理改革的重点。

本文接下来安排如下：首先从理论上讨论“接诉即办”的治理思维范式问题，并建构“接诉即办”治理思维范式变革的框架结构；其次具体分析“接诉即办”改革背后的治理思维范式变迁路径，重点讨论“接诉即办”的十种治理思维，即民本思维、基层思维、敏捷思维、科学思维、协同思维、主动思维、系统思维、数字思维、创新思维和法治思维；最后进一步分析“接诉即办”改革治理思维范式的扩展意义，认为这些治理思维可以在更广泛的治理中适用。

一、从认知选择的视角理解“接诉即办”改革

从认知选择的视角看，“接诉即办”改革涉及用一种治理思维取代另一种治理思维，形成符合中国式现代化城市治理的思维体系，本质上是治理思维范式的变迁。根据奥斯特罗姆的看法，认知选择就是在解决问题的模式中，对于所使用和据以行动的概念、诊断和信息的选择。由此可见，认知选择的背后是观念、思想、推理、概念、假设、信息等的选择，语言在认知选择中发挥重要作用，没有语言就没有认知选择。这些论断和结论会指导人类的选择，并通过行为实现从观点到现实的转化。行为所形成的结果会进一步强化或者修改人类的认知，一些取得良好效果的认知会以习惯、制度、程序等方式得以传承，实现从认知到制度的转化，并最终从主观观念转化为制度化事实。人类的设想并非都能够转化为预期效果，这使得学习成为可能，人类通过经验来学习以提升对世界的认知和行动能力，并最终改善自身的福祉。通过引入认知选择和治理思维，我们对治理的理解就可以形成一个完整的链条，即认知选择—治理思维—治理行为—治理绩效—认知反馈。

“接诉即办”改革涉及治理思维的选择，其核心是用什么样的观念来认识和指导市民诉求的回应、办理、反馈和主动治理实践，进而确定城市治理应该选择什么样的治理思维，什么样的治理思维与中国式现代化城市治理实践相符合。不同城市治理模式，其背后是治理思维的差异。实践者如何看待问题，如何看待解决方案，都会受到他们的治理思维影响。很多时候，治理模式选择是一个“理性化过程”，即先有治理观念，后有治理模式选择。治理模式选择并非基于理性推理的过程，而是一个寻求合法性的过程。当一种治理思维不能够取得预期成果，但是行动者长期坚持时，这可能陷入“治理思维陷阱”，治理也会陷入治理思维危机。要改变这种状态，就需要进行治理思维创新，从而为新的治理模式选择提供思想支撑。

对于“接诉即办”改革所包含的治理思维，我们可以从其治理实践中进行探究。“接诉即办”工作的起点是民众诉求，关键是政府和其他部门一起快速回应、高效办理和及时反馈。此外，政府部门还可以在回应和办理诉求时，基于诉求治理所产生的数据来谋划前瞻性治理，这是“接诉即办”工作中的主动治理过程。这样，我们可以基于如何看待诉求、如何办理诉求、如何主动治理、如何优化治理体系等对“接诉即办”改革所体现的治理思维进行总结，形成民本思维、基层思维、敏捷思维、科学思维、协同思维、主动思维、系统思维、数字思维、创新思维和法治思维等十种重要治理思维（见表1）。

对于“接诉即办”改革而言，它首先涉及如何看待“民众诉求”问题。只有对民众诉求持有正面评价和偏好，政府才可能快速回应、高效办理和及时反馈。因此，民本思维对于“接诉即办”改革而言非常重要，它是整个改革的起点。与此同时，治理系统只要认真对待民众诉求，就会要求治理主体树立基层思维。对于诉求回应、办理和反馈而言，治理主体需要有敏捷思维、科学思维和协同思维。对于主动治理而言，治理主体需要有主动思维和系统思维，要从源头上去发掘问题。对于治理体系而言，治理主体需要有数字思维、创新思维和法治思维。“接诉即办”改革的这些治理思维变革，是中国式现代化城市治理实践的内在要求，可以应用到现代化城市治理的更多场景中。

二、“接诉即办”改革的十种思维

（一）“接诉即办”的民本思维

“接诉即办”始于市民诉求，没有诉求，就不会有办理。诉求是整个治理活动的诱因，如何看待市民诉求已成为认知选择的首要问题。对于市民诉求在治理活动中重要性的认知，就会形成针对市民诉求的不同治理思维。是否认真对待市民诉求，其背后是如何对待市民、如何思考市民与政府之间的关系，最终涉及治理价值选择、治理应该服务谁、谁应该在治理中处于主导地位。任何一种公共管理理论都要思考公民在公共管理中的角色，不同的治理模式涉及不同的政府和民众关系，背后体现了不同的治理思维。官僚制理论强调政府和民众之间的等级关系，官僚机构提供服务，民众按照官僚程序获得服务。新公共管理理论强调顾客思维，认为政府机构要有顾客导向，以满足民众需求作为首要目标。新公共服务理论强调公民权理论，认为公民是主体而不是顾客，是委托人而不是消费者，政府作为代理人需要为委托人服务。合作生产理论强调政府和民众之间的伙伴关系，民众和政府共同解决问题、提供服务和实现价值共创，民众从“他者”向“在场”转变。随着民众在治理模式中重要性和作用的增大，民主的治理范式逐渐用以人民为中心的治理范式取代等级的治理范式或者以政府为中心的治理范式，治理范式实现了从政府本位向人民本位转型。北京市推行的“接诉即办”改革，实现了从官本管理思维到民本治理思维转变，将民众的诉求作为公共管理的核心议题；实现注意力分配变化，将更多的注意力分配给民众；认真回应民众诉求，解决他们所面临的问题，从而实现以人民为中心的治理范式转型。

民本思维是中国共产党治国理政的治理思维的重要组成部分，它是对中国共产党的初心和使命的回归，更是对中国传统治国思想的继承、发展和创新。党的十九大报告指出，中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。关于进一步全面深化改革的原则，党的二十届三中全会提出，要“坚持以人民为中心，尊重人民主体地位和首创精神，人民有所呼、改革有所应，做到改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享”，这是民本思维在进一步全面深化改革中的体现。人民幸福和民族复兴需要内化为治理思维，通过治理实践来实现，在行动中不断形成思维自觉，并且以此不断地进一步指导治理实践。民本治理思维是“接诉即办”改革与初心和使命的连接器，初心和使命通过影响治理主体的治理思维，最终转化为治理行动和取得治理效果。从这个意义上看，“接诉即办”的民本治理思维可以说是对中国共产党的民本治理思维的继承和发展，它是中国共产党的民本治理思维在“接诉即办”领域的体现。

（二）“接诉即办”的基层思维

“接诉即办”改革强调要到基层一线解决问题，形成大抓基层的鲜明导向，这构成了治理的基层思维。治理有范围和层级，涉及高层和基层，而如何看待治理中的高层和基层，以及如何处理治理高层和基层之间的关系，这是治理研究的重要议题。治理的基层思维至少包括三层含义，即高层重视基层治理、高层赋能基层治理和高层参与基层治理。治理的基层思维首先需要认识到基层治理的重要性，尤其是基层治理在国家治理体系中的地位和作用，认识到基层治理是国家治理的基石。一旦高层治理主体认识到基层治理的重要性，他们就会通过资源下沉、权力授予等方式对基层治理赋能，这是治理的基层思维的第二层含义。要提升基层治理水平，高层治理主体就需要针对基层治理存在的问题，实现制度供给、资源供给和能力供给，帮助基层治理的各类主体学习技艺，并切实帮助他们推动问题解决。高层治理主体除了对基层治理赋能之外，还需要到基层一线解决问题，实现基层问题的提级解决。这就意味着，问题可能在基层，但是问题的根源可能在高层，要解决基层面临的问题，需要高层采取措施。“接诉即办”改革通过下移治理重心，夯实治理的基层和基础，来提升治理能力，促进问题在基层得到解决，民众在基层有获得感，推动基层治理体系和治理能力现代化。

基层思维是中国共产党治国理政思维的重要组成部分，它与新时代“枫桥经验”“四下基层”、党的群众路线等所体现的治理思维具有内在契合性，都是中国共产党治国理政的基层思维的生动体现。党的二十届三中全会提出，“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度”，这是进一步全面深化改革中的基层思维。新时代的“枫桥经验”强调问题在基层解决，突出人民群众在解决问题方面的主体性，也可以说是治理的基层思维的一种实现形式。“四下基层”强调领导干部“宣传党的路线、方针、政策下基层，调查研究下基层，信访接待下基层，现场办公下基层”，是习近平总书记在福建宁德地委工作时身体力行、大力倡导并培育形成的工作方法和工作制度，其核心是突出高层决策者要深入基层一线去宣讲政策、下访接访、调查研究和现场办公，更是治理基层思维的生动阐述。中国共产党强调坚持党的群众路线，强调“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”，这也体现了治理的基层思维，认识到基层的力量、群众的力量和人民的力量。

（三）“接诉即办”的敏捷思维

“接诉即办”改革强调对民众诉求快速回应和及时办理，从回应性和速度的角度对治理提出要求，让各级治理主体与民众需求进行快速匹配，这体现了治理的敏捷（agile）思维。敏捷思维应用于治理，并得到最大程度的实现，就构成敏捷治理（agile governance）范式。当然，即便治理范式不发生变化，也可以使用敏捷思维的要素，通过敏捷思维来改造现有治理模式，从而提高其敏捷程度。于文轩等学者对敏捷治理的范式进行了回顾，认为敏捷治理起源于2001年17位计算机学者所倡导计算机软件开发的“敏捷方法”，随后“敏捷方法”开始在商业领域用于改造商业组织，而公共领域则先是从电子政务领域开始使用“敏捷方法”，敏捷治理当前已成为公共管理研究领域的一个重要治理理论。在国内，清华大学薛澜等学者最早将“敏捷治理”引入公共管理学术领域，并将敏捷思维用于超大城市治理，提出当前超大城市变革的技术路径和制度路径都存在缺陷，可以通过超大城市敏捷治理来回应复杂问题和不确定性，从而提升超大城市治理效能。于文轩等学者将敏捷治理引入超大城市治理时，提出了包含10个构成要素的概念框架，即：维持稳定性的同时又可以保持组织灵活的模糊灵敏（ambidextrous）组织的建立，集权的同时进行分权；快速动员利益相关方合作的能力；跨部门合作；自我组织的能力和自组织的养成；复杂性的分解；灵活的基础设施；拥抱变化；充分沟通；信息的开放与共享；容错的组织学习。应该说，治理的敏捷思维以及敏捷治理仍在发展过程中，它是否可以成为一种治理范式，需要时间来检验。但是，无论是敏捷思维，还是敏捷治理，都为治理改革和治理实践指明了方向，提供了行动指南。

北京市“接诉即办”改革非常接近“敏捷治理”的治理范式，正在从基于敏捷思维的治理向敏捷治理转型，至少体现在回应的敏捷性、结构的敏捷性和适应的敏捷性等三个方面。回应的敏捷性是北京市“接诉即办”改革的初衷，它就是要快速回应市民诉求。结构的敏捷性则是诉求有效办理的基础，它要求结构能够快速适应问题解决的需求，这是一个治理结构匹配治理问题的过程。适应的敏捷性则是强调治理主体能够适应环境的动态演化，并且能够提前采取应对措施，北京市推行的“每月一题”等活动就是尝试通过提前预防来提升对环境的适应能力。

（四）“接诉即办”的科学思维

“接诉即办”改革非常强调通过闭环管理、周期管理和绩效管理等来实现诉求的高效处置，切实提升问题解决的能力，体现了治理的科学思维。自从泰勒倡导科学管理以来，科学管理一直是企业提升效率的重要方法。把科学的方法应用于管理，形成了管理的计划、组织、指挥、协调、控制等基本功能，企业管理成为提升企业运营效率的重要方法，为企业成长作出了重要贡献。此后，管理学理论和企业实践一直在协同演进，两者相互支撑、共同进步、共同发展。科学管理的思维在整个社会扩展，成为推动人类社会进步的重要引擎。公共管理学者也开始认识科学对于公共管理的重要性，在引进科学管理的逻辑之后，对行政管理的核心职能进行了建构，如古利特提出了POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等，尝试以科学思维来重新改造公共管理实践。此后，公共管理学者进一步发展了科学管理的逻辑，并且开始引入其他学科的知识，尝试建构公共管理学的知识体系。在公共管理的多种途径中，管理途径仍然是最重要的途径，它要求政府遵循科学管理的逻辑，通过科学管理提升政府效率，节省经费和资源。“接诉即办”改革在具体的运行过程中，遵循了治理的科学思维，将科学管理的逻辑应用到改革的全过程。科学管理既体现在“接诉即办”的系统设计上，也体现在每一个环节的操作程序中，系统设计、运行和要素管理等都需要遵循科学逻辑。

科学思维也是中国共产党治国理政的重要治理思维，是其保持先进性的重要基础。中国共产党追求的社会主义是科学社会主义，社会主义是建立在科学之上，科学性是社会主义的应有之义。科学发展观也是我们推动经济社会高质量发展的指导思想，它要求发展遵循科学规律，使用科学方法来推动发展、进行改革和改善治理。超大城市治理也需要遵循科学规律。2018年11月6日，习近平总书记在浦东新区城市运行综合管理中心考察时强调，一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。从这个意义上看，“接诉即办”改革也是中国共产党治国理政科学思维在超大城市治理领域的实践，最终需要通过科学化走出一条中国特色超大城市治理的新路。

（五）“接诉即办”的协同思维

“接诉即办”改革非常强调在诉求处理和问题解决中，不同层级政府和部门之间的合作，以及政府与社会之间的合作，这体现了治理的协同思维。随着治理理论的兴起，协同成为治理的应有之义。治理的最初含义就是政府放弃对公共领域的垄断，让不同主体参与公共事务的治理，共同行动是治理所追求的价值目标。共同行动的过程就是不同主体协同和合作的过程，它要求从独自打保龄球到集体行动，调动更多的力量参与公共事务治理。一些学者将治理的协同思维进一步深化和发展，提出了合作公共管理、合作治理和网络治理的理论范式。合作公共管理、合作治理和网络治理等是对不同协同主体、层级和内容的强调，其核心是协同的主体，重点仍然是协同的内容。对于合作公共管理而言，协同更多强调政府部门之间的共同行动。而对于合作治理和网络治理而言，协同则更多强调政府与社会之间的共同行动。一些学者对网络的类型作了区分，他们根据任务将网络划分为服务执行网络、信息扩散网络、问题解决网络、社区能力建构网络等，这些不同类型网络为协同提供了场景，协同是为了解决政府部门所面临的集体行动难题。协同需要解决不同组织间的责任、信任、合法性、领导力、冲突处理、设计等议题，最终是为了解决协同所面临的契约达成和利益分配等“协同难题”。“接诉即办”改革在诉求受理和诉求办理上都实现了协同，通过协同提升服务质量。从某种程度上看，诉求受理和办理本身就是一个大协同系统，而这一大协同系统又由不同子协同系统构成，子协同系统之间的协同成为大协同系统得以协同的关键。

协同思维也是中国共产党治国理政的重要治理思维，是调动各方力量的基础。中国共产党在很多治理实践中都有协同思维。民主集中制、集思广益、政治协商制度、统一战线等都包含协同思维。民主集中制和集思广益体现为个体层面的协同，它强调通过集中众人智慧和协同不同利益来促进问题解决，并最终实现共同发展。政治协商制度和统一战线体现为组织层面的协同，它强调通过协调党派、团体和社会各界的利益、观念和价值，最终向共同目标迈进。协同是求同存异的过程，也是通过沟通来促进理解、信任从而共同行动的过程。事实上，中国共产党在援助、区域发展等方面都体现了协同思维，它要求一方有难、八方支援，更强调不同区域之间的协同发展。

（六）“接诉即办”的主动思维

“接诉即办”改革的一项重大突破就是从诉求办理向主动治理和未诉先办转变，它强调治理主体需要举一反三、未雨绸缪和见微知著，将诉求作为信号来推动治理变革，从而实现诉求办理和治理变革的双轮驱动，这体现了治理的主动思维。治理的主动思维强调发挥治理主体的主观能动性和创造性。西方学者对公共服务动机的强调和创造公共价值的战略管理等，其实与治理的主动思维具有内在契合性。根据佩里等学者的研究，公共服务动机可以理解为对主要或独特的基于公共机构和组织动机反应的倾向性，它是个人服务公共机构的期望或兴趣。一般认为公共服务动机包括理性、规范和情感等三个维度，理性强调参与政策制定的意愿，规范强调公共利益的认可或承诺，情感强调他人的同情以及愿意进行个人自我牺牲等。创造公共价值理论是莫尔提出的政府战略管理理论，认为政府需要通过定义公共价值、管理外部关系和运营管理的“战略三角形”来创造公共价值，创造公共价值的过程就是主动治理的过程，这与治理的主动思维具有一致性。“接诉即办”改革通过“每月一题”机制的建构、“治理类街乡镇”等一系列改革举措，将主动思维转化为治理实践，实现从治理的主动思维向主动治理实践转变。

主动思维也是中国共产党治国理政思维的重要组成部分，历史主动性是其哲学基础。2021年，党的十九届六中全会指出：“以习近平同志为核心的党中央，以伟大的历史主动精神、巨大的政治勇气、强烈的责任担当，统筹国内国际两个大局，贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，坚持稳中求进工作总基调，出台一系列重大方针政策，推出一系列重大举措，推进一系列重大工作，战胜一系列重大风险挑战，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。”这是历史主动精神首次被正式提出。此后，历史自信、历史主动、历史自觉、历史担当等开始成为治国理政的哲学。2022年，党的二十大报告开篇指出“全党同志务必不忘初心、牢记使命，务必谦虚谨慎、艰苦奋斗，务必敢于斗争，坚定历史自信，增强历史主动，谱写新时代更加绚丽的华章”，这是对历史主动的再次强调。从某种程度上看，主动思维是历史主动哲学与治理相结合的典范，中国治国理政的很多实践都是历史主动哲学的体现。2021年4月28日，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》发布，提出：“坚持全周期管理理念，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。”这些治理理念都与治理的主动思维相一致。

（七）“接诉即办”的系统思维

“接诉即办”改革以诉求办理为突破口，通过调动不同治理主体参与诉求治理，并通过诉求治理所形成的反馈来改善自身治理，实现诉求驱动超大城市治理的系统性变革，这体现了治理的系统思维。治理的系统思维强调从系统角度研究治理，治理过程会形成治理系统，治理系统是由子系统和要素构成，子系统之间互动构成了系统，而子系统又是由要素构成。对于治理系统分析，一般要考虑纵向关系和横向关系，以及纵向关系和横向关系所形成的网络关系。从纵向关系的视角考察治理系统，就是讨论治理系统的层次性，子治理系统是治理系统的组成部分，治理系统是更高层次的治理系统的组成部分。为此，在讨论和分析一个治理系统时，至少要分析三个层次的治理系统，即更高层次的治理系统、治理系统和子治理系统。从横向关系的视角考察治理系统，就是讨论治理系统的互动性，不同子系统之间互动是治理系统成为系统的原因所在。除了讨论纵向关系和横向关系之外，治理系统的不同子系统以及子系统和治理系统之间还存在网络关系，子系统可能与更高层次的治理系统直接建立联系，多个子系统与更高层次的治理系统可能形成新的网络。北京市“接诉即办”改革体现了治理的系统思维，通过建立诉求办理的治理系统、主动治理的治理系统和市民诉求驱动的超大城市治理系统，实现了从个体诉求向治理系统转变，从治理系统向更高层次治理系统变革转变。

系统思维也是中国共产党治国理政治理思维的重要组成部分，这一思维强调要对治理工作进行系统分类并建立体系，为国家治理提供框架结构。党的二十届三中全会针对进一步全面深化改革的原则，提出：“坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性。”这说明系统思维是中国共产党非常珍视的改革原则。中国共产党将系统思维应用于国家治理，其典型是“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局。“五位一体”是对治理对象的横向分类，强调将治理领域划分为政治、经济、社会、生态和文化等五个方面。“四个全面”是对战略目标和战略举措的详细阐述，属于要素层面的分类，强调通过什么手段来实现目标，手段和目标之间具有逻辑关系。治国理政的系统思维还体现在治理的方方面面，如党和国家机构改革、党和国家的制度体系、党和国家自身治理体系以及系统和行业治理等，其目的都是实现党对国家治理的有效领导，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。

（八）“接诉即办”的数字思维

“接诉即办”改革将数字化作为重要的手段，通过数字化改革来提升效率，并且通过对诉求大数据的分析来为决策提供参考，这体现了治理的数字思维。治理的数字思维非常重视数字技术对治理的影响，强调大数据、人工智能等新一代信息技术对治理的冲击，治理需要从文字思维向数字思维转变，治理要和数字深度融合，治理的数字化是未来治理的趋势。治理的数字思维一旦在治理实践中落地生根，数字治理的新形态就可能产生，数字治理范式可能会取代传统治理范式。数字治理作为一种新形态，它经历数字技术在治理中的广泛使用、数字和治理的双方多维互动，以及治理的数字化等不同阶段，是数字思维逐步被接受的过程。在第一阶段，治理主体引入数字思维来处理棘手难题或改进传统治理，此时主要是通过数字技术来提升治理效率，数字技术发挥工具性作用。在第二阶段，治理主体不断强化数字思维对于治理的重要性，会使用数字技术进一步推进问题解决，以及思考治理体系如何数字化，这是一个数字技术和治理问题双向和多维建构的过程。在第三阶段，治理和技术深度融合，技术被用来广泛解决治理问题，治理问题通过技术方式来表达，治理体系以数字化方式呈现，数字与治理并行不悖，数字治理新范式真正形成。“接诉即办”改革通过引入诉求办理的人工智能技术以及诉求数据人工智能系统，切实将数字思维转化为治理实践，向数字治理转型。大数据、人工智能等信息技术的引入，大幅提升了“接诉即办”的处理效率。

数字思维是随着大数据、人工智能等新一代信息技术变革所形成的治理思维，这种思维的兴起时间并不长，但是它逐步成为中国共产党治国理政的治理思维的重要组成部分。在早期，中国共产党治国理政中的数字思维体现在将数字思维应用于治理实践，以及促进数字技术发展等两个方面。前者的典型代表是电子政务的发展，中国政府通过引入信息化来提升政府运行效率，而政务服务的“一网通办”是其中的典型，“互联网+政务服务”是其主要策略。后者的典型代表就是互联网产业的发展，中国政府将信息产业作为经济增长的重要引擎和组成部分，这促进了与数字相关产业的高质量发展。随着大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术的兴起，中国政府也提出了数字中国战略，实现数字经济、数字政府和数字社会的一体推进，这是数字思维在治国理政中的集中体现。

（九）“接诉即办”的创新思维

“接诉即办”改革所需要回应的诉求具有差异性、动态性、复杂性和多样性等特征，这意味着要处理这些诉求所反映的问题，就需要有创造性治理行为。在治理理论产生之前，政府创新一般以政府改革的方式呈现。而治理理念产生之后，治理的创新思维体现在治理的各个方面，包括治理理念、治理结构、治理工具、治理行为、治理关系等，如果创新思维对治理范式产生影响，那么就会产生治理范式变迁。治理创新首先是治理理念的创新，它是一种治理理念取代另一种治理理念的过程。治理理念的创新最终需要体现在组织和结构层面，通过治理结构创新来为治理理念创新提供支撑。网络结构代替官僚制、服务外包代替自主生产、政府与民众之间合作生产代替官僚生产等，都属于治理结构创新的范畴。除了治理结构创新之外，政府还可以通过引入市场工具、信息工具、说服工具、税收工具、强制工具等实现治理工具创新。这些不同的治理工具还进行混合和不同范式的组合，混合和组合也是一种创新。治理创新还体现在治理行为方面，助推理论就是利用行为理论来推动治理创新。“接诉即办”改革促进了不同治理主体的治理创新，创新思维体现在治理过程的各个环节，而探寻市民诉求驱动的超大城市治理创新则构成了系统性的治理范式创新。

创新思维也是中国共产党治国理政的重要思维，这既表现为对科技创新的重视，又表现为通过创新来解决问题的习惯，还表现为尊重人民群体的首创精神。中国共产党一直重视科技创新，并且将科技创新提升到国家战略的高度，尝试通过国家创新体系的建设来推动科技创新、产业创新和区域创新。此外，中国共产党在治国理政中也非常重视区域创新系统的建设，例如在北京、上海等推进国际科创中心建设。创新思维也体现在治理体系中，中国共产党不断通过治理创新回应环境、时代、技术、民众和社会变革，通过治理创新和改革开放提升韧性和适应能力。创新思维既是高层思考问题的重要参考，体现为中央决策者的重大政策、改革和体制机制创新，也是不同层级政府推进治理实践时的认知参照，体现为地方政府创新和城市乡村治理创新。

（十）“接诉即办”的法治思维

“接诉即办”改革需要处理的问题和面对的对象都十分庞大和复杂，要让发现问题和解决问题进行有效匹配，要让民众和政府有效沟通，要让整个过程有序和充满活力，需要通过制度和法律来协调不同群体之间关系，这体现了治理的法治思维。经济学和社会学都十分重视制度和法律在人类社会中的重要作用，围绕着制度和法律形成了制度经济学和法律社会学。组织学者也很关注制度在组织中的作用，发展了组织研究的制度主义学派，认为惯例和程序在组织中发挥重要作用，组织可能遵循适应性逻辑而非效率逻辑。政治学者更是强调不同制度主义流派对于政治现象的解释，发展出了不同的分析框架和研究命题，其核心是强调制度对于政治的作用。法治思维总是与国家权力联系在一起，它强调国家通过制定和执行法律来对社会进行规范，并促进问题解决，这使法治思维成为公共管理的重要思维，法律途径也成为研究公共管理的重要途径。“接诉即办”改革一开始就遵循了法治思维，它通过制度来规范闭环管理过程，并最终将整个工作上升到法律规范层面，体现有法可依。

法治思维是中国共产党治国理政的重要治理思维，它既表现为法律制定过程遵循法治思维，又表现为要通过法治思维来推进国家治理体系和治理能力现代化。法治思维重视宪法和法律的重要性，强调任何人都需要在法律的规范之下行事，真正做好有法可依、有法必依、执法必严和违法必究，这意味着法治是调整人与人之间关系的最重要方式。法治思维还特别强调法律在国家治理中的重要作用，整个国家治理需要在法治的轨道上推进，这也是全面依法治国的核心内涵。通过法治思维来推进国家治理，要求整个国家能够将依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府和法治社会一体建设，最终形成一种法治习惯、法治文化和法治生活方式。

三、治理思维的启示和未来展望

思考“接诉即办”改革的治理思维，既能够提升我们对“接诉即办”改革的理论认知，又可以让我们在更广泛的范围内讨论“接诉即办”改革，扩大“接诉即办”改革的影响范围，并将之与党和国家的治理联系起来，实现从微观和中观改革向宏观改革跨越。不同治理实践可以是同一种治理思维的实践形态。这意味着，对于“接诉即办”改革的学习和理解，不同的治理主体既可以对其形式进行学习和模仿，又可以学习其精神实质，即利用其治理思维来改善治理实践。

在讨论“接诉即办”改革的治理思维时，我们将其所包含的治理思维与党和国家的治理思维进行连接，尝试在更一般的情景之下思考“接诉即办”改革的治理思维。在党的二十大报告中，习近平总书记指出：“我们要善于通过历史看现实、透过现象看本质，把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系，不断提高战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维能力，为前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进党和国家各项事业提供科学思想方法。”从党的二十大报告可以看出，中国共产党充分认识到治理思维的重要性，并提出了“战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维”等七种思维能力，这些思维是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。我们基于“接诉即办”改革的治理实践，将其所包含的治理思维总结为“民本思维、基层思路、敏捷思维、科学思维、协同思维、主动思维、系统思维、数字思维、创新思维和法治思维”等十个方面，其中“系统思维、创新思维、法治思维”等三种思维与党和国家的治理思维一致，而其他思维也可以在党和国家的治理实践中找到原型，未来也有可能发展成为具有一般性的治理思维。

“接诉即办”改革治理思维的深入研究，既需要结合公共管理学对于治理思维的研究，又需要回到党和国家的治理实践，更需要与党的创新理论进行结合，实现理论与实践的有机统一。一方面，治理思维应该成为公共管理研究的重要议题，认知选择是公共管理需要思考的理论话题。对于一些公共管理的制度变革、改革举措和工具选择，我们可以思考其认知基础，回到人们是如何思考治理的这一根本性议题。另一方面，公共管理学者更应该关注党和国家治国理政实践及其治理思维，这是探索中国特色治理思维理论的基础。对于党和国家有关治理思维的理论自觉，公共管理学界的研究还存在很大空间，这也是未来理论发展的增长点。总而言之，从治理思维的视角研究“接诉即办”改革，我们既可以从更高层次来理解这一实践，又可以将其经验扩展到更广泛的治理领域，并有可能发展中国自主治理思维知识体系。